Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 19 lutego 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 2305/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. B. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...], w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.
Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. Starosta Ostrołęcki orzekł m. in.:
pkt 1) o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości położonej w B. w gminie L., oznaczonej jako działka ew. nr [...] o pow. 0,36 ha, poprzez zezwolenie P. S.A. w K., "Inwestor", na założenie i przeprowadzenie w granicach pasa technologicznego przewodów i urządzeń służących do przesyłu energii elektrycznej w ramach realizacji inwestycji pn: "Budowa dwutorowej linii 400 kV Ostrołęka–Olsztyn Mątki z czasową pracą jednego toru na napięciu 220 kV w relacji Ostrołęka-Olsztyn";
pkt 2) ograniczenie to polega na zezwoleniu na:
- a) dostępie, wejściu, przechodzie, przejeździe niezbędnym sprzętem osób upoważnionych przez Inwestora w celu wykonania czynności związanych z budową, eksploatacją, konserwacją, remontem, modernizacją, przebudową, usuwaniem awarii linii, w tym dokonywaniem wymiany niezbędnych jej elementów;
- b) ustanowieniu ograniczeń i zakazów wynikających z istnienia pasa technologicznego linii o szerokości 70 m (tj. po 35 m w każdą stronę od osi linii), w tym polegających na zakazie wznoszenia w pasie technologicznym budynków mieszkalnych, budowli, zakazie utrzymywania w pasie technologicznym drzew, krzewów i roślinności przekraczającej 3 m wysokości, a także korzystaniu z nieruchomości obciążonej w sposób zgodny z aktualnie obowiązującymi przepisami dotyczącymi linii elektroenergetycznych, ochrony zdrowia i życia ludzkiego oraz ochrony środowiska; na działce ew. nr 4 ograniczeniu podlega grunt (w kształcie trójkąta) o pow. 0,0017 ha;
- c) wycince istniejącego na nieruchomości drzewostanu w zakresie niezbędnym do wybudowania linii oraz jej eksploatacji, w szczególności wycinkę drzewostanu na obszarze pasa technologicznego oraz trwałe lub okresowe wyłączenie części nieruchomości (w obrębie pasa technologicznego) z produkcji rolnej lub leśnej;
pkt 3) wielkość zajętej powierzchni pod pas technologiczny na działce ew. nr 4 wynosi 0,0017 ha (w kształcie trójkąta) i została przedstawiona na zał. nr 1 do decyzji, co wskazuje, że przebieg linii energetycznej jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla dwutorowej linii elektroenergetycznej NN 400 kV Ostrołęka-Olsztyn Mątki na terenie Gminy L. (uchwała Rady Gminy Lelis z dnia 7 listopada 2014 r. nr XXXV/270/2014; Dz. Urz. Woj. Maz. z 2015 r., poz. 123, "Plan").
Decyzją z [...] czerwca 2015 r. Nr [...], Wojewoda Mazowiecki utrzymał w mocy tę decyzję, w uzasadnieniu wskazując, że przedmiotowa nieruchomość w planie jest położona na trasie przebiegu linii elektroenergetycznej 400 kV relacji Ostrołęka-Olsztyn, a na mapie do celów projektowych pn. "Plan trasy linii 2x400 kV Ostrołęka Olsztyn Mątki" określono planowaną lokalizację inwestycji poprzez wskazanie przebiegu projektowanej linii oraz pasa technologicznego o szerokości 70 m w obrębie przedmiotowej działki. Zaskarżona decyzja wskazuje precyzyjnie powierzchnię podlegającą ograniczeniu, tj. 0,0017 ha (kształt trójkąta), zakres prac związanych z inwestycją oraz przebieg planowanej linii na przedmiotowej nieruchomości (załącznik graficzny nr 1 do decyzji – wycinek z mapy z projektowaną trasą linii). Inwestycja została zaplanowana zgodnie z ustaleniami planu, stosownie do którego część przedmiotowej nieruchomości znajduje się w jednostce strukturalnej planu o symbolu EE – teren infrastruktury elektroenergetycznej, a na terenie tym dopuszcza się lokalizację obiektów urządzeń elektroenergetycznych, w tym słupów i przewodów elektroenergetycznych oraz infrastruktury towarzyszącej – m.in. dróg do obsługi infrastruktury elektroenergetycznej.
W sprawie przeprowadzono rokowania, o których mowa w art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.), będące warunkiem ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości; które nie doprowadziły do uzyskania zgody na wykonanie prac, o których mowa w art. 124 ust. 1 tej ustawy.
Oddalając skargę W. B., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał: W myśl art. 124 ust. 1 zd. 2 u.g.n., ograniczenie prawa do nieruchomości następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, zaś teren, na którym leży przedmiotowa działka, objęty był takim Planem. Określone w decyzji ograniczenie wynika z przyjętych w Planie rozwiązań indywidualnych, dotyczących określonych nieruchomości. Działka w niewielkiej części znajduje się na terenie oznaczonym w Planie symbolem EE (tereny infrastruktury elektroenergetycznej – § 6 pkt 2 Planu), na którym przewidziano określone w § 11 ust. 2 i § 12 ust. 1 i 2 Planu ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości. Jakkolwiek sentencja decyzji o ograniczeniu nie jest sformułowana całkowicie przejrzyście, to jednak przy zastosowaniu odpowiednich metod wykładni trzeba uznać, że w istocie punkt 1 decyzji Starosty określa część działki objętej ograniczeniami, natomiast jej pkt 2 – rodzaje tych ograniczeń, należy zatem przyjąć, że w powiązaniu z pkt 3 decyzji określającym wielkość powierzchni działki leżącej w granicach pasa technologicznego (17 m2) jednoznacznie wskazano, że ograniczenia dotyczą wyłącznie części działki, leżącej w granicach tego pasa.
Wątpliwości co do wielkości części nieruchomości objętej ograniczeniem nie pozostawia załącznik graficzny nr 1 do decyzji Starosty, na którym przerywaną linią fioletową oznaczono linie rozgraniczające pasa technologicznego, z którego wynika, że jedynie bardzo niewielka część działki skarżącej (w kształcie trójkąta) pozostaje w granicach pasa technologicznego. Punkt 1 decyzji Starosty, w powiązaniu z jej pkt 3, określa więc powierzchnię działki objętą ograniczeniami. Natomiast pkt 2 decyzji, ustalający rodzaje ograniczeń sposobu korzystania z nieruchomości należy odnosić do jej pkt 1 (określenia wielkości powierzchni nieruchomości objętej tym ograniczeniem – jedynie w granicach pasa technologicznego). Nie może w tym kontekście mieć znaczenia, że w pkt 2 lit. a decyzji nie określono expressis verbis części powierzchni działki objętej określonym w nim ograniczeniem (dostępem, wejściem, przechodem i przejazdem), jako że prawidłowa wykładnia zapisów decyzji prowadzi do wniosku, że ograniczenie to może nastąpić jedynie na części pasa technologicznego.
Analogicznie sytuacja ma się z określoną w pkt 2 lit. c decyzji wycinką drzewostanu, mimo, że w punkcie tym wskazano, że może ona nastąpić w szczególności na obszarze pasa technologicznego, to użyte sformułowanie "w szczególności" należy odnosić do rodzajów dopuszczalnych czynności, nie zaś granic terenu. Powstanie pewnych wątpliwości co do treści decyzji może być eliminowane w ramach stosownych procedur, zaś dostrzeżenie ich przez Sąd nie mogło być kwalifikowane jako naruszenie przepisów, uzasadniające uchylenie skarżonego aktu w sytuacji, gdy przy zastosowaniu stosownych reguł wykładni, treść decyzji może być ustalona jednoznacznie i precyzyjnie.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła W. B., prawidłowo reprezentowana, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie rozpoznania skargi poprzez jej uwzględnienie oraz zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi zarzucono:
- I. na podstawie art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci:
- 1. art. 145 § 1 pkt c) p.p.s.a. przez oddalenie skargi, mimo jej zasadności i zaakceptowanie w ten sposób naruszeń procedury, do których doszło w toku wydawania zaskarżonej decyzji Wojewody Mazowieckiego nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r., polegających na naruszeniu art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 518) polegające na tym, że poprzez niezastosowanie ww. przepisów organ bezzasadnie przyjął, iż w niniejszej sprawie w utrzymanej w mocy decyzji z dnia [...] kwietnia 2015 r. organ I instancji – Starosta Ostrołęcki, precyzyjnie określił lokalizację i powierzchnię ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, podczas gdy prawidłowa ocena okoliczności niniejszej sprawy przedstawionych w zgromadzonym materiale dowodowym powinna prowadzić do wniosku, iż w niniejszej sprawie organ I instancji nie określił w sposób prawidłowy lokalizacji i powierzchni ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, ponieważ ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości wskazane w ww. decyzji odnoszą się do całej powierzchni nieruchomości położonej w miejscowości "L.", oznaczonej jako działki nr [...] (KW [...]), podczas gdy zgodnie z art. 124 § 1 u.g.n. oraz zasadą ograniczania korzystania z nieruchomości przez właściciela w jak najmniejszym, niezbędnym zakresie, ww. ograniczenie powinno ograniczać się jedynie do części ww. nieruchomości, na której ma być prowadzona inwestycja, a ponadto winno być jednoznaczne i nie budzące wątpliwości co do jego zakresu;
- 2. art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez brak zawarcia w treści uzasadnienia wyroku uzasadnienia nieuwzględnienia zarzutów podniesionych przez skarżącego w treści skargi, świadczących o naruszeniu art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 518) polegającego na naruszeniu zasady precyzyjnego określenia lokalizacji i powierzchni ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Artykuł 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), "p.p.s.a", stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1–6 p.p.s.a., należało zatem odnieść się do zasadniczych zarzutów stanowiących istotę podstaw kasacji.
Oceniając zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał je za nieusprawiedliwione.
Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję gdy stwierdzi inne, aniżeli dające podstawę do wznowienia postępowania, naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Niezbędną zatem przesłanką uchylenia decyzji z przyczyn procesowych jest istotność wpływu ich naruszenia na wynik rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, iż pewna nieprecyzyjność sformułowania sentencji decyzji organu I instancji nie miała wpływu na wynik rozstrzygnięcia. Z oceną Wojewódzkiego Sądu należy się zgodzić.
Artykuł 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami upoważnia starostę do ograniczenia decyzją sposobu korzystania z nieruchomości, która może nastąpić tylko zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku jego braku z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W sprawie ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości nastąpiło zgodnie z planem, zatem wymogi ww. przepisu zostały spełnione.
Istotą skargi kasacyjnej jest to, że bezzasadnie zostało przyjęte, że w decyzji precyzyjnie określona została lokalizacja i powierzchnia ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, a nie tylko jej część. Jednak analiza sentencji decyzji organu I instancji prowadzi do wniosku, że ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości objęty został tylko jej fragment w kształcie trójkąta o pow. 17 m2. Wynika to zarówno z pkt 2 ppkt b i c oraz pkt 3 decyzji, jak i z zał. nr 1 do decyzji potwierdzającego wielkość zajętej powierzchni nieruchomości pod pas technologiczny.
Należy zgodzić się z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym co do pewnej nieprecyzyjności sformułowania decyzji o ograniczeniu. Jednak zauważyć należy, iż 1 punkt opisuje jedynie nieruchomość skarżącej, co do której to nieruchomości zezwala się na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, zaś pkt 2 pod lit. a wymienia rodzaje ograniczenia sposobu korzystania, natomiast lit. b i c i pkt 3 podaje obszar nieruchomości skarżącej objętej ograniczeniem.
Tak jak to wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny odczytana łącznie sentencja decyzji oraz zał. 1 do niej wyraźnie wskazują, że obszar nieruchomości skarżącej objęty ograniczeniem sposobu korzystania z niej wynosi 0,0017 ha – trójkąt o takiej powierzchni i tylko o takiej, a nie całą nieruchomość.
Jak powiedziano wyżej, uchylenie decyzji z powodu naruszenia przepisów postępowania może mieć miejsce tylko gdy naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia. W sprawie takie naruszenie, sprowadzające się do nieprecyzyjności sformułowania sentencji nie miało istotnego wpływu na wynik, nie mogło zatem pociągać za sobą uchylenia decyzji.
Rozstrzygniecie sprawy co do jej istoty nie powinno budzić wątpliwości, jeżeli jednak takie zaistnieją strona ma prawo do żądania jej uzupełnienia co do rozstrzygnięcia – art. 111 § 1 k.p.a., czy wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji – art. 113 § 2 k.p.a. Te rozwiązania samego k.p.a. wskazują, że nieścisłości decyzji nie muszą być traktowane jako mające istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia.
Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego odnosi się do istoty sprawy i zawiera wyjaśnienia w kwestii powierzchni nieruchomości skarżącej objętej ograniczeniem sposobu korzystania z niej, odpowiadające na wątpliwości skarżącej.
Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 p.p.s.a.