Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 16 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1456/17

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 stycznia 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 1454/16, po rozpoznaniu skargi Gminy Miejskiej [...] i Skarbu Państwa reprezentowanych przez Prezydenta Miasta [...], uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...] oraz decyzję tego organu z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o stwierdzeniu nabycia z mocy prawa własności nieruchomości i umorzył postępowanie administracyjne.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 1992 r., działając na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm., dalej jako ustawa komunalizacyjna), stwierdził nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej [...], obręb nr [...], działka nr [...], uregulowanej w księdze wieczystej Lwh [...], cd. Kw [...], zgodnie ze sporządzonym spisem, opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część decyzji.

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1992 r., wystąpiła "A" Sp. z o.o. w likwidacji, reprezentowana przez likwidatorów M. S. i A. G. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1992 r.

Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpił Prezydent Miasta [...].

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] lipca 2016 r., utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] kwietnia 2016 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że komunalizacja na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej dotyczy jedynie mienia ogólnonarodowego (państwowego), należącego do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych, dla których organy te pełnią funkcję organu założycielskiego oraz zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych tym organom. Zgodnie z tym przepisem mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące m.in. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie ustawy, tj. w dniu 27 maja 1990 r., z mocy prawa mieniem właściwych gmin, o ile dalsze przepisy nie stanowią inaczej.

W niniejszej sprawie kluczową kwestią jest ustalenie, czyją własnością, według stanu prawnego na dzień 27 maja 1990 r., była nieruchomość oznaczona jako działka nr [...]. Ze zgromadzonej dokumentacji wynika, że decyzją Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] maja 1990 r. orzeczono, że nieruchomość objęta Lwh [...] c.d. Kw [...] b. gm. kat. [...] w [...] działka nr [...] pow. 1143 m2, zabudowana budynkiem przy ul. [...], stanowiąca własność "A" Sp. z o.o. pod zarządem państwowym – przeszła z mocy prawa z dniem 5 lutego 1946 r., na własność Państwa. Jednakże Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] stycznia 1996 r., stwierdziło nieważność decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] maja 1990 r. Dlatego też prawidłowo organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji uznał, że stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej wywołuje skutek ex tunc, tzn. od dnia wydania aktu administracyjnego, który podlega unieważnieniu.

Następuje przywrócenie stanu poprzedniego obowiązującego przed wydaniem aktu, którego nieważność stwierdzono. Odnosząc taki stan prawny na grunt badanej sprawy organ stwierdził, że orzeczenie (decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia 25 maja 1990 r.) stanowiące podstawę uznania Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], zostało wyeliminowane z obrotu prawnego. W zaistniałej sytuacji brakuje podstaw do stwierdzenia, że na dzień komunalizacji, tj. 27 maja 1990 r. Skarb Państwa posiadał tytuł prawny do spornej nieruchomości. Z tych względów organ odwoławczy podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym decyzja Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1992 r. obarczona jest wadą kwalifikowaną rażącego naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, wymagającą stwierdzenia jej nieważności, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ustalone naruszenie prawa jest rażące, gdyż treść decyzji Wojewody [...] pozostaje w sprzeczności z treścią powołanego przepisu ustawy komunalizacyjnej, przez proste ich zestawienie ze sobą.

Odnosząc się do zarzutu Prezydenta [...] zawartego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister wyjaśnił, iż organ pierwszej instancji stwierdzając nieważność decyzji komunalizacyjnej wyraźnie wskazał, że Gmina [...], przed wydaniem badanej decyzji komunalizacyjnej, aktem notarialnym z dnia [...] marca 1991 r., Rep. A. [...], zbyła na rzecz F. i E. małż. N. samodzielny lokal mieszkalny znajdujący się w budynku położonym w [...] przy ul. [...]. Fakt ten został również wskazany w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część badanej decyzji komunalizacyjnej. Zatem, zarzut nieuwzględnienia stanu prawnego, w tym prawa wieczystego użytkowania dla tego lokalu jest nietrafiony, bowiem lokal ten nie był objęty badaną decyzją komunalizacyjną.

Reasumując Minister stwierdził, iż upływ czasu jaki nastąpił od daty wydania i doręczenia decyzji komunalizacyjnej z dnia [...] stycznia 1992 r., nie stanowi przeszkody w stwierdzeniu jej nieważności. Organy administracji publicznej zobowiązane są do stosowania wszystkich powszechnie obowiązujących przepisów prawa, o ile przepisy te nie zostaną derogowane jako niezgodne z normami wyższego rzędu, w tym z ustawą zasadniczą.

Skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina Miejska [...] oraz Skarb Państwa reprezentowani przez Prezydenta Miasta [...]. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a. poprzez niewyczerpujące i niedostateczne zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w sprawie, w szczególności poprzez niepodjęcie wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 145 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), uwzględnił wniesioną skargę.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd I instancji wyjaśnił, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest instytucją, która stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji (art. 16 k.p.a.). Postępowanie "nieważnościowe" ma charakter postępowania nadzwyczajnego i zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. wszczyna się je na żądanie strony lub z urzędu. Wszczęcie postępowania na żądanie strony wymaga jednakże uprzedniej kontroli ze strony organu nadzoru, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne, warunkujące jego dopuszczalność. Organ nie może przejść do kwestii merytorycznych, czyli zbadania czy rzeczywiście w sprawie zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji, zanim nie rozstrzygnie, czy podmiot występujący z wnioskiem o stwierdzenie jej nieważności jest do tego legitymowany. W niniejszej sprawie ta wstępna faza umknęła uwadze organu nadzoru, bowiem wszczął on postępowanie "nieważnościowe" w żaden sposób nie odnosząc się do tego, czy likwidatorzy "A" Sp. z o.o. w likwidacji byli uprawnieni do wystąpienia z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1080/05, LEX nr 281345: "Jeśli organ podejmie czynności na skutek wniosku nieuprawnionego podmiotu, a nie zostanie w toku postępowania konwalidowany brak wniosku pochodzącego od strony legitymowanej, to takie postępowanie podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a." Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej z dnia [...] stycznia 1992 r. wystąpili likwidatorzy "A" Sp. z o.o. w likwidacji z siedzibą w [...]. Stosownie do art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie lub kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przepis ten określa podmioty posiadające legitymację procesową w postępowaniu administracyjnym. W art. 29 k.p.a. zostały wymienione podmioty posiadające tzw. podmiotowość administracyjnoprawną.

Pojęcie to należy rozumieć jako zdolność nabywania praw lub obowiązków w postępowaniu administracyjnym. Katalog zawarty w art. 29 k.p.a. jest wyczerpujący, co oznacza, że stronami mogą być tylko podmioty w nim wymienione, a więc osoby fizyczne i prawne oraz nieposiadające osobowości prawnej państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne. Przepisy art. 30 k.p.a. regulują zdolność procesową stron, przez którą należy rozumieć zdolność do podejmowania działań ze skutkiem procesowym. W myśl art. 30 § 3 k.p.a. strony niebędące osobami fizycznymi posiadają zdolność procesową, gdy działają poprzez swoich ustawowych lub statutowych przedstawicieli.

W żadnym przypadku nie można uznać, że uprawnienie do występowania z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej w imieniu spółki z o.o. posiada likwidator spółki, gdyż uprawnienie do reprezentowania spółki należy do wyłącznej kompetencji jej zarządu (art. 201 § 1 Kodeksu spółek handlowych; dalej: k.s.h.). Wprawdzie zgodnie z art. 280 k.s.h. "Do likwidatorów stosuje się przepisy dotyczące członków zarządu, chyba że przepisy niniejszego rozdziału stanowią inaczej", ale właśnie ten ostatni człon przepisu w powiązaniu z art. 282 § 1 i art. 283 k.s.h. przesądza o braku możliwości działania likwidatorów w tej sprawie. W czasie prowadzenia likwidacji spółka zachowuje osobowość prawną (art. 274 § 3 k.s.h.), ale jej zdolność do czynności prawnych jest ograniczona celem likwidacji. Z chwilą otwarcia likwidacji zmienia się bowiem cel działania spółki. Od tego momentu nie chodzi już o kontynuowanie dotychczasowej działalności spółki, ale o jej całkowite zakończenie.

Spółka nie powinna w tej sytuacji rozpoczynać nowych interesów, jeżeli nie jest to konieczne do przeprowadzenia likwidacji i wynika z rachunku ekonomicznego. Dlatego też ustanowieni likwidatorzy spółki nie mogą podejmować wszelkich czynności, jakie są możliwe w zwykłej spółce, ale muszą prowadzić działania zmierzające jedynie do osiągnięcia celu, w jakim zostali powołani, czyli likwidacji spółki poprzez zakończenie jej działalności i doprowadzenie do jej wykreślenia z rejestru. Wynika to bezpośrednio z art. 282 § 1 k.s.h., który stanowi, że likwidatorzy powinni zakończyć interesy bieżące spółki, ściągnąć wierzytelności, wypełnić zobowiązania i upłynnić majątek spółki (czynności likwidacyjne). Nowe interesy mogą podejmować tylko wówczas, gdy to jest potrzebne do ukończenia spraw w toku. Z brzmienia tego przepisu wynika, że z czynności likwidacyjnych wyłączone są takie, które mają wymiar strategiczny i wieloletni, ponieważ celem likwidatora powinno być sprawne zakończenie działalności likwidowanej spółki.

Przesądzające i decydujące znaczenie w rozpatrywanej sprawie ma art. 283 k.s.h., który stanowi, że w granicach swoich kompetencji określonych w art. 282 § 1 likwidatorzy mają prawo prowadzenia spraw oraz reprezentowania spółki. Ograniczenia kompetencji likwidatorów nie mają skutku prawnego wobec osób trzecich. Wobec osób trzecich działających w dobrej wierze uważa się czynności podjęte przez likwidatorów za czynności likwidacyjne. Przepis ten oznacza, że wprawdzie na mocy art. 280 k.s.h. do likwidatorów stosuje się przepisy dotyczące członków zarządu, jednakże prawo prowadzenia spraw oraz reprezentowania spółki przez likwidatorów uległo znacznemu ograniczeniu w porównaniu z uprawnieniami członka zarządu. Obejmuje bowiem ono prawo prowadzenia spraw oraz reprezentowania spółki tylko w ramach czynności likwidacyjnych.

Wystąpienie przez likwidatora o wszczęcie postępowania nadzorczego dotyczącego skontrolowania prawidłowości podjęcia ostatecznej decyzji komunalizacyjnej nie mieści się w ustawowej definicji czynności likwidacyjnych (art. 282 § 1 k.s.h.). Oznacza to, że na mocy art. 283 § 1 k.s.h. likwidator nie jest umocowany (legitymowany) do składania w imieniu spółki tego rodzaju wniosków. W ocenie Sądu likwidator nie może zastępować organów spółki i występować w jej imieniu w sprawach nie związanych z jej likwidacją, a zatem wychodzących poza zdefiniowane w art. 282 § 1 k.s.h. czynności likwidacyjne.

Podobne stanowisko, ale w odniesieniu do spółki akcyjnej, wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 sierpnia 2010 r., I OSK 1376/09. Jest ono w całości aktualne w odniesieniu do spółki z o.o., jako że art. 280, art. 282 § 1 i art. 283 § 1 k.s.h. mają identyczne brzmienie, jak analogiczne przepisy odnoszące się do spółki akcyjnej (odpowiednio art. 466, art. 468 § 1 i art. 469 § 1 k.s.h.).

Skoro więc Minister wszczął postępowanie nadzorcze na wniosek podmiotu nieuprawnionego, to postępowanie to, jako bezprzedmiotowe, podlegało umorzeniu w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. Orzekając co do istoty sprawy Minister naruszył powołany przepis, a także art. 30 § 3 k.p.a. w zw. z art. 282 § 1 i art. 283 § 1 k.s.h., co w oczywisty sposób miało wpływ na wynik sprawy.

WSA w Warszawie zauważył przy tym, że ustanowienie w ułamkowej części użytkowania wieczystego na skomunalizowanej nieruchomości, związanego z własnością lokalu nr [...], stanowi w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej, gdyż użytkowanie wieczyste może istnieć tylko na gruncie publicznym (art. 232 § 1 k.c.), a "rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych chroni nabywcę użytkowania wieczystego także w razie wadliwego wpisu w księdze wieczystej Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego jako właściciela nieruchomości" (uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 15 lutego 2011 r., III CZP 90/10).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła "A" Sp. z o.o. w likwidacji. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. rażące naruszenie art. 280 k.s.h. w zw. z art. 282 § 1 k.s.h i art. 283 k.s.h., określających zakres uprawnień likwidatorów spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, poprzez oczywiście błędną interpretację polegającą na przyjęciu, że w istniejącym stanie prawnym likwidator spółki z ograniczoną odpowiedzialnością nie posiada legitymacji do podejmowania czynności mających na celu ochronę majątku likwidowanej spółki przez zainicjowanie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji pozbawiającej spółkę znacznej części jej majątku, a wydanej w sposób oczywiście naruszający prawo – bo w oparciu o wyeliminowany z obrotu akt prawny.

Mając powyższy zarzut na uwadze skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że art. 282 § 1 k.s.h. zawierający wyliczenie czynności likwidacyjnych, do których wykonania są nie tylko uprawnieni, ale przede wszystkim zobowiązani likwidatorzy spółki z o.o. mówi wprost, iż obowiązkiem likwidatorów – tzn. okolicznością za której niewykonanie odpowiadają przed spółką oraz karnie – jest ściągnięcie wierzytelności, tj. zgromadzenie majątku spółki oraz upłynnienie majątku spółki poprzedzone spłata jej zobowiązań. Wskazana sytuacja, wymuszająca na likwidatorach podjęcie działania niezbędnego do zgromadzenia majątku przysługującego spółce zaistniała w badanym stanie faktycznym. Likwidatorzy zainicjowali postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji pozbawiającej spółkę znacznej części jej majątku, a wydanej w sposób oczywiście naruszający prawo. Czynność ta nie zmierza w kierunku wszczynania "nowych interesów" lecz została przedsięwzięta w celu zebrania i ochrony majątku spółki, a zatem dla wykonania czynności stricte likwidacyjnej, cele zadysponowania majątkiem spółki, zgodnie z dyspozycja art. 282 § 1 i art. 286 § 2 k.s.h.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Miejska [...] oraz Skarb Państwa reprezentowani przez Prezydenta Miasta [...] wnieśli o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach.

Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona.

Zarzuty skargi kasacyjnej koncentrują się wokół zganienia związanego z naruszeniem przepisów art. 280, art. 282 § 1 oraz art. 283 k.s.h., poprzez błędną wykładnię i nieprawidłowe przyjęcie, że likwidator Spółki nie posiada uprawnienia do zainicjowania postępowania o stwierdzenie nieważności decyzj. Wprawdzie przepis art. 282 § 1 k.s.h. stanowi, że likwidator spółki z ograniczoną odpowiedzialnością powinien zakończyć bieżące interesy spółki, ściągnąć wierzytelności, wypełnić zobowiązania i upłynnić majątek spółki, to dla zakreślenia jego kompetencji należy posiłkować się wskazaniami wypracowanymi w orzecznictwie i doktrynie, wobec których przyjmuje się uprawnienie do wyegzekwowania od dłużników wszelkich wierzytelności, jakie przypadają spółce, a w tym celu likwidatorom przyznaje się prawo podejmowania wszelkich niezbędnych czynności, w tym prowadzenie postępowań sądowych i egzekucyjnych.

Nadto likwidator spółki uprawniony jest do podejmowania działań w celu spowodowania powrotu określonego składnika majątkowego do majątku spółki. Przy czym podejmowanie powyższych działań – wymagające m.in. wytoczenia powództwa, wniesienia wniosku w postępowaniu egzekucyjnym, wywiedzenia wniosku w postępowaniu administracyjnym (zwyczajnym bądź nadzwyczajnym); wywiedzenia skargi przed sądem administracyjnym – nie jest podejmowaniem nowych interesów (por. J. Frąckowiak [w:] J. Frąckowiak, A. Kidyba, K. Kruczalak, W. Pyzioł, I. Weiss, "Kodeks handlowy. Komentarz", Warszawa 1999r. s. 637, a także wyroki NSA z dnia 15 marca 2011 r. sygn. akt I OSK 706/10, z dnia 23 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 1059/15).

Powyższe uwagi należy jednak skonfrontować z okolicznościami niniejszej sprawy, z których wynika, że likwidatorzy zainicjowali postępowanie zmierzające do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1992 r., stwierdzającej nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej [...], obręb nr [...], działka nr [...], uregulowanej w księdze wieczystej Lwh [...], cd. Kw [...], zgodnie ze sporządzonym spisem, opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część decyzji.

Tym samym zainicjowano wszczęcie jednego z nadzwyczajnych trybów (stwierdzenie nieważności – art. 156-159 k.p.a.) postępowania w odniesieniu do sprawy, w której została wydana ostateczna decyzja administracyjna. Jeżeli zatem celem postępowania likwidacyjnego jest zlikwidowanie spraw spółki, to wszczęcie postępowania nadzwyczajnego wobec tego, że decyzja, której stwierdzenia nieważności żądał likwidator była oparta o inną decyzję usuniętą z obrotu prawnego - uznać należy za działanie wykraczające poza cel postępowania likwidacyjnego, a tym samym dokonane poza zakresem przyznanych likwidatorowi kompetencji (por. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2184/15, a także A. Kidyba, "Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 15 września 2000r. Kodeks spółek handlowych, uwagi do art. 77", LEX/el, 2017).

Nie można bowiem uznać, że celem prowadzonego postępowania likwidacyjnego spółki objęte jest inicjowanie kolejnych postępowań nadzwyczajnych. Dla powyższej konkluzji istotne jest także i to, że jak wynika z akt sprawy Spółka uległa w istocie rozwiązaniu około 70 lat temu, od tego czasu jej przedsiębiorstwo nie prowadziło działalności, a Spółka faktycznie nie posiadała własnego majątku, zaś jej likwidator został ustanowiony dopiero w dniu 29 czerwca 2006 r., a zatem już po zakończeniu postępowania objętego wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji. Przy czym w tym zakresie zasadnie Sąd I instancji dostrzega, że z chwilą otwarcia likwidacji zmienia się cel działania spółki, ponieważ od tego momentu nie chodzi o kontynuowanie jej funkcjonowania, ale całkowite zakończenie jej działalności. W powyższym kontekście – nie kwestionując samego faktu ustanowienia likwidatora dla Spółki – wypada poddać w wątpliwość legalność działań podjętych przez likwidatora z punktu widzenia celu jego ustanowienia.

Powyższe okoliczności wskazują raczej, że celem owych działań jest podważenie orzeczenia komunalizacyjnego odnoszącego się do nieruchomości należącej w przeszłości do likwidowanej Spółki, nie zaś doprowadzenie do zlikwidowania jej spraw.

Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie trafnie uznał, że likwidatorzy Spółki nie byli upoważnieni do żądania stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1992 r., ponieważ nie jest to czynność zgodna z zadaniami likwidatora określonymi w art. 282 § 1 k.s.h., tj. nie zmierza ona do zakończenia bieżącej działalności przedsiębiorstwa, ściągnięcia jego wierzytelności ani nie ma na celu upłynnienia majątku Spółki.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., uznał, że skarga kasacyjna jako bezzasadna podlega oddaleniu.

Jednocześnie, na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, uznając, że z uwagi na okoliczności sprawy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym stanowi ten przepis.

Zdanie Odrębne

Zdanie odrębne sędziego NSA Macieja Dybowskiego do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1456/17

Nie podzielam stanowiska zaprezentowanego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1456/17. Uważam, że Naczelny Sąd Administracyjny nietrafnie oddalił skargę kasacyjną, przyjmując przy tym, że likwidatorzy spółki z ograniczoną odpowiedzialnością "nie byli upoważnieni do żądania stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1992 r., ponieważ nie jest to czynność zgodna z zadaniami likwidatora określonymi w art. 282 § 1 k.s.h., tj. nie zmierza ona do zakończenia bieżącej działalności przedsiębiorstwa, ściągnięcia jego wierzytelności ani nie ma na celu upłynnienia majątku Spółki".

1. Zasadniczym problemem prawnym występującym w niniejszej sprawie jest ocena, czy - w świetle aktualnie obowiązujących przepisów - likwidatorowi spółki z ograniczoną odpowiedzialnością przysługuje legitymacja do żądania stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (in casu decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1992 r. nr [...], dalej decyzja z [...] stycznia 1992 r.) w sytuacji, gdy decyzja z [...] stycznia 1992 r. została wydana w oparciu o decyzję z dnia [...] maja 1990 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] maja 1990 r.) Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] w przedmiocie przejęcia na własność Państwa nieruchomości, której to nieważność na podstawie art. 156 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 kpa stwierdziło prawomocną decyzją z dnia [...] stycznia 1996 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (k. 10-9, 11, 12 akt administracyjnych).

Naczelny Sąd Administracyjny udzielił negatywnej odpowiedzi na wyżej przedstawioną wątpliwość. Sąd przychylił się do stanowiska doktryny - wyrażonego jeszcze pod rządami Kodeksu handlowego - i orzecznictwa, że likwidator spółki z ograniczoną odpowiedzialnością podejmując czynności likwidacyjne może m. in. wytoczyć powództwo, wnieść wniosek w postępowaniu egzekucyjnym, wywieść wniosek w postępowaniu administracyjnym (zwyczajnym bądź nadzwyczajnym); wywieść skargę przed sądem administracyjnym. Działania te nie mogą zostać uznane za "nowe interesy" (w rozumieniu art. 282 § 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych, Dz. U. z 2013 r. poz. 1030 ze zm. - z daty wydania zaskarżonej decyzji, dalej ksh), a zatem mogą być inicjowane przez likwidatorów.

Stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 §1 pkt 8 kpa (uchwała Siedmiu Sędziów NSA z 13.11.2012 r. I OPS 2/12, ONSAiWSA 2013/1/1). Dążąc do wzmocnienia gwarancji praworządności w działaniu administracji publicznej przez wprowadzenie instytucji stwierdzenia nieważności decyzji i pozostawiając w niezmienionym brzmieniu przesłankę wznowienia postępowania (poprzednio art. 127 §1 pkt 7 kpa, a aktualnie art. 145 §1 pkt 8 kpa), wyłączono z podstaw wznowienia sytuację gdy decyzja, w oparciu o którą wydano decyzję zależną okazała się nieważna i stwierdzono jej nieważność, albowiem taka sytuacja może podlegać rozpatrzeniu jedynie w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji zależnej, a nie w postępowaniu o wznowienie postępowania zakończonego decyzją zależną (pkt IV uzasadnienia uchwały I OPS 2/12, ONSAiWSA 2013/1/1, s. 28). Taka sytuacja zachodzi w kontrolowanej sprawie, wobec stwierdzenia nieważności decyzji decyzja z [...] maja 1990 r., w oparciu o którą wydano decyzję zależną z [...] stycznia 1992 r.

Większość Składu Orzekającego uznała jednak, że w niniejszej sprawie wszczęcie jednego z nadzwyczajnych trybów postępowania (w przedmiocie stwierdzenia nieważności - art. 156-159 kpa; decyzja, której stwierdzenia nieważności żądali likwidatorzy była oparta o inną decyzję usuniętą z obrotu prawnego) wykracza poza cel postępowania likwidacyjnego, a tym samym działanie to dokonane jest poza zakresem przyznanych likwidatorowi kompetencji i z tego powodu jest nieważne (s. 8 uzasadnienia I OSK 1456/17).

Formułując powyższą ocenę Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił fakt, że przedmiotowa Spółka uległa rozwiązaniu ok. 70 lat temu; tego czasu jej przedsiębiorstwo nie prowadziło działalności, a Spółka faktycznie nie posiadała własnego majątku, zaś jej likwidator został ustanowiony dopiero w dniu 29 czerwca 2006 r., a zatem już po zakończeniu postępowania objętego wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji. W efekcie tych ustaleń Sąd powziął wątpliwość co do legalność działań podjętych przez likwidatora z punktu widzenia celu jego ustanowienia. Powyższe okoliczności - zdaniem Sądu - wskazują raczej, że ich celem jest podważenie orzeczenia komunalizacyjnego odnoszącego się do nieruchomości należącej w przeszłości do likwidowanej Spółki, nie zaś doprowadzenie do zlikwidowania jej spraw.

Akceptacja stanowiska wyrażonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku doprowadziła do oddalenia skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 ppsa.

1. 2. Zakres uprawnień likwidatora w spółkach kapitałowych (art. 282 § 1 ksh oraz art. 468 § 1 ksh) jest sporny w orzecznictwie sądów administracyjnych.
2. 2.1. Sądy administracyjne w części wyroków wskazywały, że zakres uprawnień likwidatora jest węższy niż zakres uprawnień zarządu. O ile zarząd prowadzi sprawy spółki i reprezentuje spółkę (art. 201 § 1, art. 368 § 1 ksh), to likwidator może podejmować tylko - wąsko rozumiane - czynności likwidacyjne, które nie obejmują postępowań nadzorczych (wyroki NSA z: 6.8.2010 r. I OSK 1376/09, 4.12.2014 r. I OSK 958/13, cbosa). Pogląd zaprezentowany przez Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie nie sięga tak daleko. Sąd zgadza się bowiem, że likwidator może podejmować szereg działań procesowych, w tym zainicjować nadzwyczajne tryby postępowania, lecz uprawnienie to może zostać ograniczone, biorąc pod uwagę okoliczności danej sprawy (wyrok NSA z 2.6.2017 r. I OSK 2184/15, cbosa).
3. 2.2. W orzecznictwie zarysowało się również drugie stanowisko, które nie negując ustawowego zakazu podejmowania przez spółkę kapitałową w likwidacji nowych interesów, dopuszcza szerokie spektrum aktywności likwidatorów. Składy Orzekające, powołując dorobek piśmiennictwa i judykatury Sądu Najwyższego, wskazały na kilka ważnych argumentów (wyroki NSA z: 15.3.2011 r. I OSK 706/10, 1.3.2017 r. I OSK 1059/15, cbosa).
4. 2.2.1. Likwidator nie może podejmować nowych rodzajów działalności; jeśli chodzi o tzw. nowe interesy, to może je realizować tylko wówczas, gdy jest to potrzebne do zakończenia interesów bieżąco prowadzonych ("spraw w toku"; A. Szajkowski, M. Tarska w: S. Sołtysiński, A. Szajkowski, A. Szumański, M. Tarska, R. Zawłocki, Kodeks spółek handlowych. Komentarz, C.H. Beck 2009 t. IV s. 58 nb 14, s. 61 nb 6) przy czym nie oznacza to, że likwidatorzy mają ograniczyć się wyłącznie do sprzedaży poszczególnych składników majątku (M. Bieniak w: J. Bieniak, M. Bieniak, G. Nita-Jagielski, K. Oplustil, R. Pabis, A. Rachwał, M. Spyra, G. Suliński, M. Tofel, R. Zabłocki, Kodeks spółek handlowych. Komentarz, C.H. Beck 2014, s. 1051, nb 1, 2). W doktrynie trafnie wskazuje się, że nie jest wykluczone, by likwidatorzy nie mogli założyć nowej spółki z udziałem spółki w likwidacji, jeśli miałoby to przyczynić się do osiągnięcia lepszych rezultatów w upłynnieniu majątku spółki likwidowanej i wypełnieniu jej zobowiązań. Wówczas zawiązanie nowej spółki niewątpliwie mieścić się będzie w pojęciu "nowych interesów", podejmowanych na potrzeby zakończenia dodatkowych spraw spółki (A. Kidyba, Kodeks spółek handlowych. Komentarz dalej A. Kidyba, Ksh. Komentarz, Wolters Kluwer 2007 s. 797 uw. 3; M. Michalski w: red. S. Sołtysiński, Prawo spółek kapitałowych w: System prawa prywatnego, t. 17B, INPr. PAN 2010 s. 887 nb 78). Z tej przyczyny przekonanie, że likwidacja spółki ma być postępowaniem krótkotrwałym i ma definitywnie prowadzić do utraty bytu prawnego przez spółkę, jest nieuprawnione (M. Michalski - op. cit. s. 874 nb 46). Postępowanie likwidacyjne może trwać nawet kilka lat. Zakończenia bieżących interesów nie można traktować formalistycznie (A. Kidyba, Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością. Komentarz, Warszawa 1999 r. s. 538; M. Trzebiatowski, Granice działań likwidacyjnych w spółce kapitałowej (na przykładzie umowy pożyczki dla likwidatora), PPH 2006/7/s. 5).
5. 2.2.2. Przepisy art. 468 ksh stanowią zmienione (głównie redakcyjnie) odpowiedniki dotychczasowych przepisów art. 452 Kodeksu handlowego (dalej kh; A. Szajkowski, M. Tarska - op. cit. s. 55 nb 1). Art. 452 § 1 i 2 zdanie 1 [kh] odpowiadają art. 271 § 1 i 2 zdanie 1 [kh], które odnoszą się do spółki z ograniczoną odpowiedzialnością (M. Allerhand, Kodeks handlowy. Komentarz Lwów 1935, s. 685, uw. 1 do art. 452). W znacznym stopniu orzecznictwo Sądu Najwyższego i poglądy doktryny, wypracowane pod rządem Kodeksu handlowego, pozostają aktualne pod rządem Kodeksu spółek handlowych (M. Bieniak – op. cit., s. 1050, nb 6). Przedłużenie mocy patentu lub znaku towarowego, lub wytoczenie albo kontynuowanie procesu o unieważnienie patentu lub procesu z tytułu konkurencji nieuczciwej – jest dopuszczalne, o ile z tego spodziewać się można korzystnych rezultatów dla spółki (J. Namitkiewicz, Kodeks handlowy. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z komentarzem, Wyd. Towarzystwo Młodych Prawników i Ekonomistów Warszawa 1937, reprint Grand Gamma sp. z o.o. Łódź 1994 s. 331 uw. 2). Likwidatorzy mają obowiązek wyegzekwowania od dłużników wszelkich wierzytelności, jakie przypadają spółce; w celu ściągnięcia wierzytelności likwidatorzy mogą podejmować wszelkie niezbędne czynności, prowadzić postępowania sądowe i egzekucyjne (J. Frąckowiak w: J. Frąckowiak, A. Kidyba, K. Kruczalak, W. Pyzioł, I. Weiss, Kodeks handlowy. Komentarz, W. Pr. 1999 s. 637 uw. 3; J. Frąckowiak w: J. Frąckowiak, A. Kidyba, W. Popiołek, W. Pyzioł, A. Witosz, Kodeks spółek handlowych. Komentarz, LexisNexis 2008 s. 983 uw. 3).
6. 2.2.3. Wejście spółki w fazę likwidacji nie powoduje utraty osobowości prawnej "rozwiązywanej" spółki akcyjnej (art. 274 § 3 ksh). Organ wykonawczy, zarząd, zostaje zastąpiony przez likwidatorów, jednak sytuacja ich w stosunku do spółki jest analogiczna do stanowiska zarządu. Wszystkie te organy, każdy w swoim zakresie, są w swych działaniach ograniczone przez cel likwidacji i specjalne przepisy tu obowiązujące (J. Namitkiewicz i J. Stecki, Likwidacja spółki akcyjnej według polskiego prawa akcyjnego, Warszawa 1933, s. 52-53, akceptowane - za wyjątkiem nieaktualnej wzmianki o komisji rewizyjnej - przez A. Szajkowskiego, M. Tarską – op. cit. s. 1829-1830 nb 6).
7. 2.2.4. Z faktu, że likwidator nie jest organem spółki akcyjnej; jest on podmiotem, który przejmuje funkcje zarządu (uzasadnienie uchwały III CZP 91/09), ale tylko w zakresie likwidacji spółki (A. Kidyba, Ksh. Komentarz, s. 789 uw. 1). Trafnie M. Bieniak wskazuje, że z faktu, że likwidatorzy nie są organem spółki, nie można wysnuwać tak daleko idących wniosków, bowiem z uwagi na treść art. 466 ksh należy uznać, że wola objawiona przez likwidatora winna zostać przypisana bezpośrednio spółce (likwidator działa za spółkę, a nie wyłącznie w jej imieniu; M. Bieniak – op. cit. s. 1046, nb 1; M. Michalski – op. cit. s. 1035 nb 56 i przywołane w przypisie 73 poglądy doktryny), nie wynika, by reprezentując spółkę (art. 469 § 1 ksh), likwidator nie mógł wytoczyć wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji w sytuacji, w której - gdyby doszło do stwierdzenia nieważności decyzji bądź stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 kpa) - spółka uzyskałaby prejudykat, umożliwiający dochodzenie roszczenia na podstawie art. 4171 kc, co prowadziłoby do ściągnięcia wierzytelności. Takie działanie likwidatora mieści się w granicach jego kompetencji, określonych w art. 468 ksh.
8. 2.2.5. Ściąganie wierzytelności (art. 468 § 1 zd. 1 ksh), które wymagać może np. wytoczenia powództwa przed sądem powszechnym, wytoczenia albo kontynuowania procesu o unieważnienie patentu lub procesu z tytułu konkurencji nieuczciwej, wniesienia wniosku w postępowaniu egzekucyjnym, wywiedzenia wniosku w postępowaniu administracyjnym (zwyczajnym bądź nadzwyczajnym); wywiedzenia skargi przed sądem administracyjnym, nie jest podejmowaniem nowych interesów w rozumieniu art. 468 § 1 zd. 2 ksh (M. Trzebiatowski – op. cit. s. 6). Wywiedzenie wniosku o wszczęcie postępowania nieważnościowego dotyczącego orzeczenia nacjonalizacyjnego przedsiębiorstwa spółki, gdy wyraźnie ustawodawca przewidział odszkodowanie (art. 3 ust. 1, art. 7 ustawy nacjonalizacyjnej) niczym istotnym nie różni się od wytoczenia powództwa przed sądem powszechnym.
9. 2.2.5. Wprawdzie zakres umocowania likwidatora do reprezentowania spółki wyznaczają czynności likwidacyjne sensu stricto, ale ze stanu faktycznego sprawy wynika, że skarżona przez likwidatora decyzja administracyjna ma znaczenie z punktu widzenia majątku likwidowanej spółki. Aprobata stanowiska zawartego w wyroku I OSK 1376/09 [wyrok NSA z 6.8.2010 r. I OSK 1376/09, Lex 737487] oznacza pozbawienie spółki w likwidacji możliwości wszczęcia postępowania nadzorczego, skoro nie ma zarządu - organu legitymowanego do inicjowania takiego postępowania (J. P. Naworski w: red. T. Siemiątkowski, R. Potrzeszcz, Kodeks spółek handlowych. Komentarz, LexisNexis 2013, t. 3, s. 1280, uw. 10; A. Szajkowski, M. Tarska – op. cit. s. 1830, nb 6; s. 1839-1840, nb 18). Nie podzielam stanowiska zaprezentowanego w wyroku I OSK 1376/09. Szczegółowa analiza uzasadnienia wyroku I OSK 1376/09 i poprzedzającego go wyroku z 29 maja 2009 r. IV SA/Wa 470/09, prowadzi do wniosku, że w sprawie kontrolowanej oboma wyrokami stan faktyczny i prawny jest niemal identyczny ze sprawą kontrolowaną wyrokiem I OSK 1059/15 i wszystkie argumenty Komentatorów, wyżej powołane, pozostawały w pełni aktualne przy rozstrzyganiu niniejszej skargi.
10. 3.1. W świetle powyżej przedstawionych poglądów judykatury i doktryny, czynności likwidacyjne mogą być wykonywane za pomocą szeregu instrumentów prawnych. Stan ten jest konsekwentnie potwierdzany przez Sąd Najwyższy. Zadania likwidatorów i członków zarządu spółki kapitałowej są podobne, a różnice między nimi wynikają głównie z ograniczonej skali i perspektywy czasowej podejmowanych czynności. Zarówno likwidatorzy, jak i członkowie zarządu są obowiązani do dbania o interesy spółki, pod rygorem odpowiedzialności cywilnej z art. 299 § 1 ksh (uchwała Siedmiu Sędziów Sądu Najwyższego z 28.1.2010 r. III CZP 91/09, OSNC 2010/6/85). Potwierdził to obecnie ustawodawca (art. 2991 ksh). Doprowadzenie do likwidacji spółki wymusza ściągnięcie przysługujących spółce wierzytelności. Ten ustawowy obowiązek likwidatorów jest również wyznacznikiem staranności ich działania. Doświadczenie życiowe wskazuje, że dochodzenie roszczeń zwykle wiąże się w wejściem w spór, co często wymusza zainicjowanie odpowiedniej ścieżki sądowej. Nawiązanie sporu może zostać uznane za nową sprawę, nie mieści się jednak w pojęciu "nowych interesów", ponieważ nie ma na celu osiągnięcie zysku, lecz uzyskanie należności, co do której roszczenie powstało już wcześniej.
11. 3.2. Trafne są poglądy, które przez wzgląd na zasadę trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 § 1) postulują ścisłe wykładanie przesłanek do podważenia ostatecznych czy prawomocnych decyzji. Bezpieczeństwo prawne jest istotną wartością konstytucyjną. Z drugiej strony brak możliwości podważenia rozstrzygnięć wadliwych w stopniu kwalifikowanym, godziłoby w zasadę praworządności i demokratycznego państwa prawnego. Wprowadzenie licznych ustawowych obostrzeń umożliwiających skuteczne zainicjowanie i doprowadzenie do skutku postępowań nadzwyczajnych jest wystarczającym, a de iure - jedynym dopuszczalnym, ograniczeniem. Sprzeczne z wykładnią prokonstytucyjną oraz powszechnie przyjętą regułą exceptiones non sunt extendendae jest rozszerzające interpretowanie przesłanek utrudniających dochodzenie swoich praw. Poddanie sprawy do oceny, dokonywanej przecież tylko w wąskim zakresie, organowi administracji, a na kolejnych etapach - sądom administracyjnym, jawi się zatem jako chęć wyeliminowania w obrotu wadliwego aktu. Służy to nie tylko dochodzeniu własnych praw przez zainteresowany podmiot, lecz również jest narzędziem realizującym zasadę legalizmu. Droga ta może być ograniczona z różnych powodów, nie może być jednak zupełnie zamknięta (uzasadnienie wyroku TK z 15.5.2019 r. SK 26/17).
12. 3.3. Sąd Najwyższy dopuszcza, by spółka kapitałowa w likwidacji (likwidator) zainicjowała postępowanie o wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym wyrokiem (przykładowo - wyrok SN z 7.2.2018 r. V CSK 356/17, Lex 2499988). Skoro na gruncie orzecznictwa sądów powszechnych (Sądu Najwyższego) możliwe jest wszczęcie postępowania nadzwyczajnego przez likwidatorów w stosunku do orzeczeń sądowych, to - przez wzgląd na spójność systemu prawa - nie sposób odmawiać legitymacji likwidatorom dążącym do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego.
13. 4.1. Naczelny Sąd Administracyjny trafnie przyjął, że celem działań likwidatorów było podważenie orzeczenia komunalizacyjnego odnoszącego się do nieruchomości należącej w przeszłości do likwidowanej Spółki. Czynności podejmowane przez likwidatorów w niniejszej sprawie są czynnościami likwidacyjnymi, ponieważ zmierzą do ściągnięcia wierzytelności spółki. Istotne jest przy tym, że działania likwidatorów dążą do zmiany kwalifikacji prawnej faktów normatywnych z przeszłości, a nie tworzą strategii i planów działalności spółki na przyszłość (nowe interesy). Zainicjowanie postępowania administracyjnego (sądowoadministracyjnego) jest konieczną drogą do skumulowania majątku spółki w celu jego upłynnienia. Odstąpienie przez likwidatorów od dochodzenia zwrotu utraconej nieruchomości narażałoby ich na zarzut niestarannego wypełniania ustawowych obowiązków (art. 299 ksh w zw. z art. 355 § 2 kc).
14. 4.2. Powyższych wniosków nie zmienia okoliczność, że "Spółka uległa w istocie rozwiązaniu około 70 lat temu, od tego czasu jej przedsiębiorstwo nie prowadziło działalności, a Spółka faktycznie nie posiadała własnego majątku, zaś jej likwidator został ustanowiony dopiero w dniu 29 czerwca 2006 r., a zatem już po zakończeniu postępowania objętego wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji". Nie można wykluczyć, że niektóre podmioty mogą nieuczciwie dochodzić zaległych roszczeń, powołując się na aktywa spółek założonych jeszcze w okresie międzywojennym. Eliminowanie tych praktyk musi przebiegać jednak w prawem przewidzianej formie (stosowne zabezpieczenia wprowadził m. in. art. 9 ust. 2a ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym Rejestrze Sądowym - Dz. U. nr 121, poz. 770 ze zm. – dalej pw KRS; wyrok NSA z 21.3.2018 r. I OSK 1409/16; postanowienie NSA z 19.9.2018 r. I OSK 2490/16). Gdyby "A" Sp. z o.o. w likwidacji nie dopełniła obowiązku rejestracji, w świetle art. 9 ust. 2a pwKRS (a co skutecznie uczyniła - aktualna na dzień 10 kwietnia 2019 r. informacja z KRS; k. 132-134 akt sądowych), uznanoby ją za wykreśloną z rejestru z dniem 1 stycznia 2016 r. Zdolność sądowa takiej spółki zezwalałaby jedynie na wystąpienie o rejestrację oraz na uczestniczenie w prowadzonych przeciwko spółce postępowaniach sądowych lub egzekucyjnych. Spółka nie miałaby zdolności sądowej do dochodzenia roszczeń oraz inicjowania jakichkolwiek postępowań sądowych, a ograniczona osobowość prawna nie pozwalałaby na dokonywanie czynności prawnych i uczestniczenie w obrocie prawnym (art. 9 ust. 3 pwKRS; postanowienie SN z 28.2.2014 r. IV CSK 365/14, OSNC 2015/1/12; wyrok NSA z 9.5.2018 r. I OSK 1466/16, Lex 2527603). W kontrolowanej sprawie przedmiotowa spółka sprostała wymogom art. 9 ust. 2a pwKRS. Spółka nie prowadziła działalności od czasu wojny wynika nie ze złej woli ówczesnego zarządu czy udziałowców, lecz z represyjnego systemu polityczno-gospodarczego, który wykluczał podmioty prywatne z życia ekonomicznego (S. Sołtysiński, Wynalazek spółki kapitałowej: o krok od wieczności, PiP 1998/11/s. 14-15). Po wystąpieniu Hilarego Minca na Plenum KC PZPR 13-14.4.1947 r., w czerwcu 1947 r. PPR zapoczątkowała "bitwę o handel", której politycznym celem - po wcześniejszym zniszczeniu jako grup społecznych ziemiaństwa i właścicieli fabryk - stało się zniszczenie warstwy kupców, niezależnych dzięki własnym warsztatom pracy. Pod hasłem walki ze spekulacją, przy pomocy natężonej propagandy, środków administracyjnych, fiskalnych i karnych, doprowadzono do znaczącej likwidacji sieci sklepów prywatnych. W latach 1947-49 sieć sklepów prywatnych zmalała ze 184.000 do 98.000. Liczba spółdzielni spożywców spadła z 5.600 do ok. 500 (hasło "bitwa o handel" w: red. A. Friszke, E. C. Król, Encyklopedia szkolna WSiP, 2004, s. 83-84; Z. Landau, Gospodarka Polski Ludowej, WSiP 1994, s. 31-32). Za odpowiedzialnych za wszystkie negatywne zdarzenia związane z zaopatrzeniem uznano prywatnych przedsiębiorców. Diagnozując przyczynę tego stanu, rozpowszechniono tezę o zaostrzającej się walce klasowej, w której antagonistą proletariatu uczyniono kupców, rzemieślników i restauratorów. Wybór ten wiązał się z brakiem możliwości wytypowania innych grup społecznych, ponieważ reforma rolna i nacjonalizacja przemysłu wyeliminowały już ze struktury społecznej większość osób spełniających kryteria pojęcia kapitalisty według założeń doktryny marksistowskiej. Prowadzono działania będące połączeniem nacjonalizacji faktycznej i nacjonalizacji kapitałów (A. Stelmachowski, Modele własności i ich uwarunkowania społeczno-ustrojowe, w: red. T. Dybowski, Prawo rzeczowe, C.H. Beck 2007, s. 100-101). Zniesiono instytucje samorządu gospodarczego i wydziały handlowe w sądach okręgowych (A. Machnikowska, Prawo własności w Polsce w latach 1944-1981. Studium historycznoprawne, Wyd. Uniwersytetu Gdańskiego 2010, s. 546-558). Współczesny ustawodawca w żadnym stopniu nie opiera się na aksjologii prawodawcy stalinowskiego.
15. 4.3. Nie bez znaczenia dla niniejszej sprawy jest fakt, że - jak wynika z twierdzeń likwidatora Spółki A.G.: "przedmiotowa willa stanowiła willę rodzinną. Stająca likwidator M.S. jest wnuczką A.S., która była udziałowcem przedmiotowej spółki - co M.S. potwierdza. Nie znalazłem przepisów prawa, które zakazałby likwidatorom podważać decyzji komunalizacyjnej. Postępowanie nieważościowe jest jedyną drogą odzyskania majątku spółki. Wiem, że stwierdzono nieważność decyzji z [...] maja 1990 r., jednakże uważamy, że niniejsze postępowanie prowadzi do celów, który – jaki likwidatorzy – chcemy osiągnąć. Celem likwidatorów jest zgromadzenie majątku spółki, w celu jej prawidłowej likwidacji. Jest to obowiązek likwidatora. W tej willi zajęty jest tylko jeden lokal przez jedna osobę, poza tym jest pusta" (protokół rozprawy z 16 kwietnia 2019 r., k. 135-136 akt sądowych).
16. 4.4. Przyjęcie, że likwidatorzy nie mogą skutecznie zainicjować postępowania nieważnościowego na gruncie Kodeksu postępowania administracyjnego, jeżeli działanie to zmierza do odzyskania utraconego majątku bądź części majątku spółki w likwidacji, stoi w sprzeczności z art. 282 § 1 ksh (odpowiednio art. 468 § 1 ksh), ponieważ w sposób nieuzasadniony ogranicza wykonanie czynności likwidacyjnej w postaci ściągnięcia wierzytelności.
17. 5. W mojej ocenie Naczelny Sąd Administracyjny winien był uchylić zaskarżony wyrok, a sprawę przekazać do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie (art. 185 § 1 ppsa). Sąd I instancji, będąc związany wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny (art. 190 ppsa), winien był merytorycznie rozpoznać skargę Gminy Miejskiej [...], uznając, że likwidatorom spółki z ograniczoną odpowiedzialnością przysługuje uprawnienie do zainicjowania postępowania nieważnościowego.

Z tychże względów czułem się obowiązany zgłosić zdanie odrębne, zarówno co do sentencji, jak i co do uzasadnienia wyroku.