Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 6 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1460/09

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 2 lipca 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 648/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę C. Z. vel K. Z. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] czerwca 2007 r. umarzającą postępowanie w sprawie o wydanie decyzji stwierdzającej, że nieruchomość położona we wsi G. stanowiąca działkę nr [...] o powierzchni [...]ha, objęta księgą wieczystą nr [...], obejmująca zespół dworsko-parkowy i stanowiąca, że była własność I. K. nie podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że sprawa z wniosku M. Z. i A. K. o wydanie decyzji stwierdzającej niepodpadanie przedmiotowej nieruchomości pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu została już zakończona ostateczną decyzją Wojewody Łódzkiego z dnia [...] grudnia 2005 r. umarzającą postępowanie jako bezprzedmiotowe z uwagi na wiążący ten organ wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 maja 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 122/05. Wyrokiem tym Sąd stwierdził nieważność poprzednich rozstrzygnięć organów o podpadaniu m. in. przedmiotowej nieruchomości (zespołu dworsko -parkowego) pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z uwagi na niedopuszczalność drogi administracyjnej.

W ocenie organu wydanie w takim stanie rzeczy ponownej decyzji załatwiającej sprawę co do istoty naruszałoby ustanowiony dotychczasową decyzją stan powagi rzeczy osądzonej. Tożsame są bowiem zarówno strony, jak i przedmiot powyższych postępowań.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie podniesiono, iż droga administracyjna jest obecnie właściwa do rozpatrzenia ponownego wniosku skarżących, czego dowodem jest zmiana orzecznictwa sądowego zapoczątkowana uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2006 r., sygn. akt I OPS 2/06. Ponadto w ocenie strony brak jest tożsamości między postępowaniem wszczętym z wniosku M. Z. i A. K., zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji z dnia [...] lutego 2009 r. i postępowaniem zakończonym wydaniem ostatecznej decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia [...] grudnia 2005 r. o umorzeniu postępowania. Strony co prawda są tożsame, ale przedmiot obu postępowań jest odmienny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na powyższą decyzję podzielił stanowisko organów, że wniosek M. Z. i A. K. z dnia 25 sierpnia 2006r. był kolejnym wnioskiem dotyczącym przedmiotowej nieruchomości. M. Z. i A. K. wnioskiem, który wpłynął do Wojewody Łódzkiego w dniu 19 października 2000 r., wystąpiły bowiem z identycznym żądaniem, jak we wniosku z dnia 25 sierpnia 2006 r. W wyniku rozpoznania pierwszego wniosku Wojewoda Łódzki decyzją z dnia [...] czerwca 2001 r. orzekł, iż zespół dworsko - parkowy podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Na skutek wniesionego odwołania Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, a wyrokiem z dnia 25 maja 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 122/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność powyższych decyzji z uwagi na niedopuszczalność drogi administracyjnej. W konsekwencji tego organy rozstrzygając ponowny wniosek miały podstawy do uznania, iż postępowanie wszczęte tym wnioskiem jest bezprzedmiotowe.

Sąd I instancji nie zgodził się z twierdzeniem skarżącego, że brak jest tożsamości przedmiotowej między sprawą administracyjną będącą przedmiotem postępowania wszczętego wnioskiem z dnia 19 października 2000 r. a postępowania wszczętego ponownym wnioskiem z dnia 25 sierpnia 2006 r. Tożsamość istnieje mimo zmiany orzecznictwa sądowego dopuszczającego drogę administracyjną.

Rozpatrując nowy wniosek organy nie mogły abstrahować od istnienia w obrocie prawnym ostatecznej decyzji z dnia [...] grudnia 2005 r. umarzającej postępowanie z wniosku M. Z. i A. K. Mimo, że decyzja ta nie rozpatrzyła sprawy merytorycznie, to ma powagę rzeczy osądzonej co do tego, co stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia.

Dopóki więc decyzja rozstrzygająca w sposób ostateczny kwestię dopuszczalności drogi administracyjnej, co do określonych stron i określonego zespołu dworsko –parkowego, funkcjonuje w obrocie prawnym, kolejne postępowanie dotyczące wydania decyzji o nie podpadaniu tego zespołu dworsko - parkowego jest bezprzedmiotowe i to nawet wtedy, gdy nastąpiła zmiana orzecznictwa sądowego w zakresie kwestii będącej przedmiotem ostatecznego rozstrzygnięcia.

Nawet ewentualna eliminacja z obrotu prawnego w trybie prawem przewidzianym decyzji z dnia [...] grudnia 2005 r. nie mogłaby otworzyć możliwości merytorycznego rozpatrzenia sprawy, ponieważ organy związane są - na podstawie art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej jako,P.p.s.a." - wyrokiem Sądu z dnia 25 maja 2005 r., który uznał, że niedopuszczalna jest droga administracyjna w sprawie z wniosku M. Z. i A. K. Od wyroku tego C. Z. vel K. Z. wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną, w treści której zaskarżył przedmiotowy wyrok w całości i zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania:

1. 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.) przez faktyczne zamknięcie skarżącemu drogi do sądu tj. doprowadzenie do sytuacji, w której nie jest jasne, do jakiego organu czy też sądu należy skierować sprawę, aby była ona merytorycznie rozpatrzona, a w momencie gdy ta jedyna i właściwa droga zostaje w końcu wskazana na skutek wykładni przepisów dokonanej przez Naczelny Sad Administracyjny (uchwała z dnia 5 czerwca 2006 r., sygn. akt: I OPS 2/06) to skarżący, który do tej pory cały czas podejmował działania w pełnym zaufaniu do organów administracji, nie może z tej drogi skorzystać, gdyż droga ta, jest zdaniem organów administracji, dla skarżącego już definitywnie zamknięta. Konsekwencje błędnego działania organów administracji, ponosi wyłącznie sam skarżący, którego sprawa nie zostaje rozpoznana merytorycznie. Aprobowanie takiej sytuacji przeczy wyrażonej w art. 7 k.p.a. zasadzie praworządności oraz wyrażonej w art. 8 k.p.a. zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, a nadto w sposób rażący łamie zasady konstytucyjnego państwa prawa wyrażone zwłaszcza w art. 45 i art. 77 Konstytucji RP;
2. 2. art. 151 P.p.s.a. przez błędne przyjęcie, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, podczas gdy skarga powinna być uwzględniona, gdyż postępowanie wszczęte z wniosku M. Z. i A. K. i zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji z dnia [...] lutego 2009 r. nie jest tożsame z wcześniejszym postępowaniem zakończonym wydaniem decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia [...] grudnia 2005 r. o umorzeniu postępowania, w szczególności dlatego, że odmienny jest przedmiot obu tych postępowań. W postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. o umorzeniu postępowania organ dokonał jedynie oceny dopuszczalności - w oparciu o § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej - dopuszczalności drogi administracyjnej orzekając o jej nieistnieniu. Natomiast w myśl uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2006 r. (sygn. akt: I OPS 2/06), organ powinien rozpatrzyć wniosek merytorycznie, a nie tylko formalnie w zakresie dopuszczalności drogi administracyjnej;
3. 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 2 § 2 i 3 oraz art. 199 § 1 pkt 1 k.p.c. w zw. z § 5 powołanego rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. przez błędne przyjęcie, że umorzenie postępowania administracyjnego z powodu rzekomej niedopuszczalności drogi administracyjnej uniemożliwia w chwili obecnej merytoryczne rozpoznanie wniosku o stwierdzenie niepodpadania zespołu dworsko – parkowego pod działanie dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej, podczas gdy to właśnie droga administracyjna w tej sprawie jest wyłączną drogą do merytorycznego rozpoznania wniosku złożonego w trybie § 5 rozporządzenia, a nie jak przyjęto wcześniej, droga cywilna, która w świetle orzecznictwa jest czasowo niedopuszczalna do czasu zakończenia sprawy administracyjnej prowadzonej na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r.;
4. 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. przez błędne ich zastosowanie i przyjęcie, że sprawa została już uprzednio zakończona ostateczną decyzją administracyjną, podczas gdy postępowanie toczące się poprzednio przed Wojewodą Łódzkim i zakończone decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. o umorzeniu postępowania z powodu nieistnienia drogi administracyjnej, nie było tożsame z postępowaniem zakończonym zaskarżoną decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2009 r.;
5. 5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 110 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie znajduje zastosowanie art. 110 k.p.a. tj. zasada samozwiązania organu wydanym rozstrzygnięciem, która to zasada znajduje w postępowaniu administracyjnym zastosowanie, ale tylko pod warunkiem, że w nowej sprawie nie zmieniły się istotne elementy poprzednio wydanej decyzji, a w sytuacji, w której elementy te uległy zasadniczej zmianie;

Ponadto zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.:

1. 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej przez jego nieuwzględnienie i nie uchylenie zaskarżonych decyzji, podczas gdy w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (uchwała z dnia 5 czerwca 2006 r. sygn. akt: I OPS 2/06) w/w przepis może stanowić podstawy do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Wskazując na powyższe wnoszący skargę kasacyjną wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie zaskarżonych decyzji alternatywnie wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zarzuty skargi kasacyjnej uznać należy za usprawiedliwione. Trzeba przy tym dodać, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania, wskazane w punkcie 4 pozostają w bezpośrednim związku z zarzutami naruszenia przepisów prawa materialnego podniesionymi w pkt. 1 i pkt. 5 skargi kasacyjnej.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do kwestii związku pomiędzy decyzją Wojewody Łódzkiego z dnia [...] grudnia 2005 r. umarzającą postępowanie jako bezprzedmiotowe z uwagi na niedopuszczalność drogi administracyjne w sprawie z wniosku złożonego w trybie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945r. Nr 10, poz. 51 ze zm. zwanego dalej rozporządzeniem) a ponownie złożonym wnioskiem w dniu 28 sierpnia 2006r. o wydanie decyzji stwierdzającej, że zespół pałacowo parkowy w G. nie podpadał pod przepisy dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Nie zasługuję na aprobatę stanowisko Sądu I instancji, że w sprawie zapoczątkowanej wnioskiem z dnia 25 sierpnia 2006 r. zachodzi powaga rzeczy osądzonej, ponieważ ten stan ten wywołują orzeczenia merytoryczne orzekające co do istoty sprawy. Decyzja Wojewody Łódzkiego z dnia [...] grudnia 2005r. umarzającą postępowanie w wyniku ustalenia, że droga administracyjna jest niedopuszczalna nie rozstrzygnęła sprawy co do istoty a zatem nie zachodziła powaga rzeczy osądzonej przy rozpoznawaniu wniosku A. K. i M. Z. Bezprzedmiotowość postępowania może wynikać z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych. W pierwszym przypadku chodzi o sytuację braku przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Musi zatem istnieć przepis prawa materialnego dający organowi podstawę materialną do orzekania w sprawie objętej wnioskiem strony.

Przepisem tym jest § 5 rozporządzenia. Ta podstawa prawna do wydania decyzji przez organ administracji nie uprawniała do przyjęcia, że zachodzi bezprzedmiotowość postępowania określona w art. 105 §1 k.p.a. Organy wydając decyzję o umorzeniu postępowania zamknęły stronie drogę do dochodzenia jej praw do nieruchomości. Zaakceptowanie tego stanu przez wojewódzki sąd administracyjny narusza nie tylko art. 105 § 1 k.p.a. lecz także przepisy Konstytucji RP a zwłaszcza art. 45 ust. 1 art. 77 ust. 2 gwarantujący stronie prawo do sądu w dochodzeniu swoich praw.

Uzasadniony jest zarzut naruszenia § 5 rozporządzenia. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 5 czerwca 2006 r., sygn. akt I OPS 2/06, stwierdził, że przepis § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Sąd I instancji, wydając zaskarżony wyrok w dniu 2 lipca 2009 r. uznał, że jest związany wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 maja 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 122/05 i pominął w swoich rozważaniach fakt pozostawania w obrocie prawnym uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 5 czerwca 2006 r., sygn. akt I OPS 2/06, i wyrażonego w tej uchwale uregulowania materialnoprawnego, choć treścią wyżej wskazanej uchwały przy rozpoznawaniu tej sprawy był związany. Wobec wykluczających się wzajemnie poglądów Sąd I instancji nie zastosował się do nakazu wynikającego z przepisu 269 §1 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że jeśli jakikolwiek skład sądu administracyjnego, który nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Zwrot "jakikolwiek skład sądu administracyjnego" oznacza, że przewidziana w tym przepisie procedura może być podjęta zarówno przez wojewódzki sąd administracyjny jak i Naczelny Sąd Administracyjny.

Jest to jedyny przypadek gdy z inicjatywą podjęcia uchwały z art. 15 §1 pkt. 2 i 3 P.p.s.a. może wystąpić skład orzekający wojewódzkiego sądu administracyjnego. Stanowisko wyrażone przez NSA w uchwale podjętej na skutek wystąpienia sądu I instancji byłoby dla niego wiążące i zwalniało z respektowania poglądu wyrażonego we wcześniejszym wyroku WSA.

Na koniec należy wspomnieć, że w najnowszej uchwale z dnia 10 stycznia 2011 r. sygn. akt I OPS 3/10 Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził zajęte wcześniej stanowisko w uchwale I OPS 2/06 przedstawiając ważkie argumenty odnoszące się do respektowania art. 2 Konstytucji RP.

Powołując się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego NSA podzielił wyrażone w tych orzeczeniach stanowisko, że ochronie konstytucyjnej podlegać musi zaufanie obywateli nie tylko do litery prawa, ale także do sposobu jego interpretacji w praktyce stosowania prawa przez organy administracji państwowej.

Zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a został zredagowany nieprawidłowo, bowiem ten przepis samodzielnie bez powiązania go z innym przepisem P.p.s.a. nie może stanowić podstawy kasacyjnej.

Także nie znajdują usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia art. 1 pkt. 1 k.p.a. w zw. z art. 2 § 2 i 3 oraz art. 199 §1 pkt.1 k.p.c. bowiem ani organy ani sąd nie procedowały w oparciu o przepisy kodeksu postępowania cywilnego.

Także zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. jest nie zasadny, gdyż postępowanie nie toczyło się w trybie nadzwyczajnym i przesłanki nieważności wymienione w tym przepisie nie były rozważane ani przez Sąd ani przez organy administracji.

Z powyższych względów na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt. 1 P.p.s.a.