Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 18 marca 2021r. sygn. akt IV SA/Wr 33/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z 6 października 2020 r. nr SKO 4316/214/20 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 marca 2021 r. wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu. Wyrok zaskarżono w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- 1. Naruszenie prawa materialnego: - art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111, z późn. zm,; dalej jako ustawa lub ustawa o świadczeniach rodzinnych), przez jego błędną interpretację i zastosowanie, polegające na: - uznaniu, że przepis ten, interpretowany przy zastosowaniu dyrektyw wykładni systemowej i funkcjonalnej, nie może prowadzić do wyłączenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w przypadku posiadania ustalonego prawa do emerytury oraz w konsekwencji na: - uznaniu, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy przewidując, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, jednocześnie nie wyklucza uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w przypadku zawieszenia wypłaty emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 291, z późn. zm.)
- 2. Naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: - art. 151 p.p.s.a., poprzez niezastosowanie tego przepisu, kiedy to skarga - jako nieuzasadniona - powinna być oddalona.
Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący kasacyjnie organ wniósł o:
- 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi,
- 2. zasądzenie na rzecz organu administracji kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
Stosownie do art. 176 § 2 ustawy p.p.s.a. oświadczył, że zrzeka się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw aczkolwiek argumentacja Sądu I instancji nie w pełni odpowiada wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a.
W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie organ zarzucił wprawdzie wyrokowi Sądu pierwszej instancji naruszenia przepisów materialnych, jak i procesowych, jednakże te drugie stanowią jedynie kontynuację zarzucanych naruszeń prawa materialnego, a ich uzasadnienie opiera się na tezie, że skoro Sąd wadliwie zastosował wskazane przepisy prawa materialnego, to dopuścił się także naruszenia art. 151 P.p.s.a. W tej sytuacji ocena zarzucanych naruszeń prawa materialnego determinuje wynik oceny zarzutów naruszenia przepisów regulujących kwestie proceduralne. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny w poniższych rozważaniach skoncentruje się na wykazaniu, że kontrola legalności decyzji organów administracji dokonana przez Sąd pierwszej instancji była prawidłowa, odnosząc się do wskazanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów materialnych. Oznacza to bowiem, że nie doszło tym samym do naruszeń przepisów postępowania.
Przed przystąpieniem do rozpoznania zarzutu skargi kasacyjnej należy wyjaśnić, że w niniejszej sprawie skarżąca posiadająca ustalone prawo do emerytury ubiegała się o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną matką. Sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę, stwierdził, że stanowisko organów administracji wskazujące na niemożność przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia z uwagi na pobierane świadczenie emerytalne nie znajduje uzasadnienia ze względu na wyniki wykładni systemowej i funkcjonalnej obowiązujących przepisów i wskazał, że skarżąca powinna mieć prawo wyboru pobieranego świadczenia, a w przypadku wybrania świadczenia pielęgnacyjnego powinna ona mieć do niego prawo po zawieszeniu prawa do pobierania emerytury.
Mając powyższe na uwadze, należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje matce albo ojcu, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Jednocześnie stosownie do treści art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a tej ustawy świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, jak również wówczas gdy współmałżonek osoby wymagającej opieki nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Z uwagi na powyższe należy wskazać, co zostało prawidłowo przedstawione w wyroku Sądu pierwszej instancji, że w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych wynikami wykładni celowościowej i systemowej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2392/19, z 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1546/19, z 27 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 2375/19, z 19 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 2809/20, z 5 listopada 2021 r., sygn. akt I OSK 1195/21 i z 16 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1242/21). Proces wykładni prawa zaczyna się wprawdzie od dyrektyw językowych, ale nie może ograniczać się wyłącznie do ich zastosowania.
Nie sposób zatem podzielić stanowiska autora skargi kasacyjnej, który wskazał, że ze względu na jednoznaczną treść analizowanego przepisu i uzyskane na jej podstawie wyniki wykładni językowej brak jest podstaw do sięgania po metody wykładni systemowej czy celowościowej. Przepis prawny jest bowiem jasny nie w sytuacji, gdy nie zawiera on zwrotów nieostrych czy klauzul generalnych, ale wtedy gdy wyniki wykładni gramatyczno-językowej, celowościowej i systemowej są spójne i nie wykazują rozbieżności na gruncie poszczególnych metod wykładni. Rozbieżności te, w powiązaniu z ustalonym konstytucyjnym wzorcem ochrony praw człowieka i obywatela, pozwalają na odstąpienie od literalnej treści przepisu w celu możliwie najszerszej realizacji wzorca konstytucyjnego ze względu na cel uchwalenia przepisu. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że wykładnia prokonstytucyjna, wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej nie polega na pominięciu (brzmienia) przepisu, ale na ustaleniu w oparciu o ten przepis i przepisy rangi konstytucyjnej brzmienia normy prawnej, które będzie w sposób najpełniejszy odpowiadać wzorcowi konstytucyjnemu.
W takim ujęciu rekonstrukcja treści normy prawnej nie stanowi czynności, która wkraczałaby w kompetencje władzy ustawodawczej czy Trybunału Konstytucyjnego. W wyniku ustalenia treści normy prawnej nie dochodzi bowiem do uchylenia obowiązującego przepisu ani uchwalenia nowego przepisu lub znowelizowania jego brzmienia. W konsekwencji powyższego dokonanie prokonstytucyjnej wykładni – ustalenia brzmienia normy prawnej - w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie daje podstaw do uznania takiego działania za czyn stanowiący naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Działanie takie zdaje się bowiem nie wypełniać znamion żadnego z kontratypów naruszenia dyscypliny finansów publicznych wymienionego w ustawie z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz.U. z 2021 r. poz. 289, z późn. zm.).
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, z uwagi na wskazaną powyżej linię orzeczniczą omówioną szczegółowo w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, Sąd pierwszej instancji zasadnie odstąpił od literalnej, językowej wykładni analizowanego przepisu i oparł się na efektach zastosowania wykładni celowościowej. Literalne odczytanie przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych nakazujące wyeliminowanie z kręgu uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego osób, które mają prawo do świadczeń wymienionych w tym przepisie, naruszałoby bowiem konstytucyjną zasadę równości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 1416/20, z 19 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 2809/20, z 5 listopada 2021 r., sygn. akt I OSK 1195/21, i z 16 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1242/21).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest przesłanek uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych polegających na wyłączeniu w całości ich prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy mają oni ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, ale powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać, stosując rozwiązania proceduralne gwarantujące stronie przewidziane w art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych prawo wyboru świadczenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 września 2020 r., sygn. akt I OSK 2199/19, czy z 16 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1242/21).
Prawidłowe było również stanowisko Sądu I instancji wskazujące na niekompletność materiału dowodowego i konieczność jego uzupełnienia.
Wskazać bowiem należy, że jedną z koniecznych przesłanek pozytywnych przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest niepodejmowanie lub rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki. Rezygnacja z zatrudnienia musi pozostawać w bezpośrednim związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Wobec tego nie każda rezygnacja z zatrudnienia stanowi podstawę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a tylko taka, która jest podyktowana opieką. Związek między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia, a sprawowaną opieką, musi być bezpośredni i ścisły (B. Chludziński [w:] Świadczenia..., op. cit. oraz zob. wyrok NSA z 28 sierpnia 2019 r., I OSK 940/19 i wyrok NSA z 21 kwietnia 2022 r., I OSK 1332/21). Wyeliminowanie negatywnej przesłanki, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. przez rezygnację z pobierania świadczenia emerytalnego, nie przesądza o spełnieniu przesłanek pozytywnych, związanych w szczególności z rezygnacją z zatrudnienia lub podejmowania zatrudnienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK 868/21).
Wybór świadczenia, o jakim mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r. dotyczy sytuacji, gdy ma miejsce zbieg uprawnień, zatem przesłanki uzasadniające przyznanie każdego z konkurencyjnych uprawnień powinny być spełnione, w tym świadczenia pielęgnacyjnego.
W rozpoznawanej sprawie, co wynika z akt administracyjnych, wnioskodawczyni, urodzona w [...] r. pobiera emeryturę ZUS, przy czym nie została ustalona data początkowa tego świadczenia. W aktach sprawy są jedynie decyzje dotyczące waloryzacji emerytury. Ustalenie to jest o tyle istotne, że jego brak nie pozwala na ustalenie związku pomiędzy stanem zdrowia osoby wymagającej opieki, ewentualnie datą uznania tej osoby za osobę niezdolną do samodzielnej egzystencji a koniecznością rezygnacji z tego powodu z pracy samej skarżącej. Niepełnosprawność matki skarżącej, którą się opiekuje, zgodnie z orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS datuje się od [...] października 2019 r. Przy prawidłowej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 17 ust. 1 u.ś.r. okoliczności te powinny zostać uznane za wymagające rozważenia i oceny z punktu widzenia przesłanek nabycia prawa do świadczenia.
Ponadto, mimo zgromadzenia licznej dokumentacji medycznej współmałżonka osoby wymagającej opieki, nie sposób ustalić, czy legitymuje się on orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Brak jest takich danych w aktach sprawy. Zarówno organy, jak i sąd tę kwestie pominęły. Ustalenie tej okoliczności również winno być przedmiotem oceny organu w świetle art. 17 ust. 1, art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) i art. 17 ust. 5 pkt 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych.
W świetle powyższego w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do uznania, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wydając zaskarżony wyrok, naruszył art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Tym samym za niezasadne należało uznać również zarzuty związane z naruszeniem przez Sąd pierwszej instancji art. 151 P.p.s.a.
Rozpoznając ponownie sprawę organy uwzględnią stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Oznacza to, że w pierwszej kolejności ocenią, zgodnie z kodeksowymi zasadami oceny dowodów, spełnienie przez skarżącą przesłanek pozytywnych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, oraz dokonają oceny powyższej sprawy co do występujących przesłanek negatywnych.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną.
Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.