Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 lipca 2009r., sygn. akt II SA/Wa 564/09, oddalił skargę H. P. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2009r., nr [...], w przedmiocie opróżnienia lokalu mieszkalnego.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Komendant Stołeczny Policji decyzją dnia [...] października 2008r. nr [...], działając na podstawie art. 95 ust. 3 pkt 3 i ust. 4 oraz art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (tj. Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) oraz § 14 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 czerwca 2005r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania kwater tymczasowych przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 105, poz. 884) oraz powołując się na art. 104 i 107 k.p.a. orzekł opróżnienie lokalu mieszkalnego nr 11 przy ul. Króla Maciusia 7A w Warszawie przez H. P. wraz ze wszystkimi osobami zamieszkałymi w lokalu.
W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 1980r. o przydziale mieszkania funkcyjnego, lokal mieszkalny nr [...] przy ul. K. M. [...] w W. został przydzielony funkcjonariuszowi Komendy Stołecznej Milicji Obywatelskiej w Warszawie J. P., ojcu H. P.. Pozwem z dnia 22 października 1998r. H. P. wystąpił do Sądu Rejonowego dla Warszawy Śródmieścia I Wydział Cywilny przeciwko Komendzie Stołecznej Policji o wstąpienie w stosunek najmu. Wyrokiem z dnia 12 lipca 2005 r. Sąd oddalił powództwo.
Ponadto, organ podniósł, że H. P. zamieszkuje we wskazanym wyżej lokalu bez tytułu prawnego. Nie spełnia również warunków do uzyskania prawa do zamieszkiwania w tym lokalu na podstawie decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego, określonych w powołanej ustawie o Policji oraz w ustawie z dnia 18 lutego 1994r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (tj. Dz. U. z 2004r. Nr 8 poz. 67 ze zm.). Stąd też w ocenie organu koniecznym było wydanie decyzji o opróżnieniu przedmiotowego lokalu przez H. P. wraz ze wszystkimi osobami zamieszkałymi w lokalu w oparciu o art. 95 ust. 3 pkt 3 powołanej ustawy o Policji.
Na skutek odwołania H. P. od powyższej decyzji Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] lutego 2009r. nr [...] zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. Podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji, dodatkowo wyjaśnił, że stosownie do treści art. 90 ust. 1 ustawy o Policji na mieszkania dla policjantów przeznaczane są m. in. lokale będące własnością gmin. Podał także, że pojęcie "dyspozycji" użyte w art. 90 ust. 1 ustawy należy rozumieć jako prawo wskazania przez organ Policji najemcy lokali mieszkalnych stanowiących mieszkaniowy zasób gminy, a także prawo rezygnacji ze wskazania najemcy.
Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi H. P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której podniósł on zarzut naruszenia § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 czerwca 2005r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania kwater tymczasowych przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 105, poz. 884). Wskazał, iż przedmiotowy lokal mieszkalny nie jest własnością Skarbu Państwa, ani nie jest w dyspozycji Policji. Wyjaśnił, że jego ojciec, który zmarł w 1998r., zawarł umowę najmu spornego lokalu z Dyrekcją Rejonową Kolei Państwowych.
Sąd Rejonowy dla Warszawy Śródmieścia oddalił powództwo przeciwko Skarbowi Państwa - Komendzie Stołecznej Policji o wstąpienie w najem po ojcu, z tego powodu, że brak było legitymacji biernej po stronie pozwanego. Do skargi dołączona został kopia wydanego w tej sprawie wyroku Sądu Rejonowego dla Warszawy Śródmieścia I Wydział Cywilny z dnia 12 lipca 2005r. sygn. akt I C 902/00. Skarżący podał również, że pismem z dnia 1 marca 2004r. PKP S.A. Centrala Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w W. zwróciła się do niego z propozycją wykupu zajmowanego lokalu, oraz że został on następnie przekazany jednostce samorządu terytorialnego.
Komendant Główny Policji w odpowiedzi nas skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organ wyjaśnił, że lokal mieszkalny nr [...] przy ul. K. M. [...] w W. został przekazany do dyspozycji Ministra Spraw Wewnętrznych pismem z dnia 14 stycznia 1967 r., a następnie pismem z dnia 29 kwietnia 1967 r. przekazano go ówczesnej Komendzie Milicji Obywatelskiej m. st. Warszawy. Ponadto podniósł, iż zarówno Zakład Gospodarowania Nieruchomościami PKP oraz Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy Wawer m. st. Warszawy nie kwestionowały prawa dyspozycji przedmiotowym lokalem przez Komendę Stołeczną Policji. Organ stwierdził także, że z chwilą przekazania m. in. przedmiotowego lokalu aktem notarialnym A nr [...] z dnia [...] sierpnia 2006r. na rzecz m. st. Warszawy zostało uznane prawo dyspozycji Komendanta Stołecznego Policji tym lokalem.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi uznał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie stąd też na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skargę oddalił.
W uzasadnieniu wyroku podał, że lokal nr [...] przy ul. K. M. [...] w W. był zajmowany przez ojca skarżącego, będącego funkcjonariuszem Milicji Obywatelskiej, na podstawie decyzji Komendy Stołecznej Policji z dnia [...] czerwca 1980r. Bezsporne jest, iż po śmierci ojca przedmiotowy lokal jest zajmowany przez skarżącego bez tytułu prawnego.
Sąd pierwszej instancji stwierdził, że krąg osób uprawnionych do zajmowania lokalu mieszkalnego pozostającego w dyspozycji organów Policji jest w sposób wyczerpująco określony w ustawie z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (tj. Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) oraz ustawie z dnia 18 lutego 1994r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (tj. Dz. U. z 2004 r. Nr 8 poz. 67 ze zm.).
W przypadku skarżącego, który nie jest funkcjonariuszem Policji, a którego zmarły ojciec zajmował przedmiotowy lokal na podstawie decyzji o przydziale, ewentualnych uprawnień do zajmowania lokalu mieszkalnego należałoby poszukiwać w przepisach powołanej ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin.
Stosownie do treści art. 29 ust. 1 funkcjonariusze zwolnieni ze służby, uprawnieni do policyjnej emerytury lub renty, mają prawo do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji odpowiednio ministra właściwego do spraw wewnętrznych, Ministra Sprawiedliwości lub podległych im organów, albo Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Szefa Agencji Wywiadu, Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego i Szefa Służby Wywiadu Wojskowego w rozmiarze przysługującym im w dniu zwolnienia ze służby.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że zgodnie z art. 29 ust. 2 cytowanej ustawy, prawo do lokalu mieszkalnego, określone w ust. 1, przysługuje również członkom rodzin uprawnionym do renty rodzinnej po funkcjonariuszach, którzy w chwili śmierci spełniali warunki wymagane do uzyskania emerytury lub renty policyjnej, oraz po zmarłych emerytach i rencistach. Zatem skarżący nie należy do kręgu osób uprawnionych do zajmowania lokalu mieszkalnego, określonego w powołanych wyżej przepisach. W tej sytuacji, w ocenie Sądu, zachodziła przesłanka wymieniona w art. 95 ust. 3 pkt 3 powołanej ustawy o Policji, skutkująca wydaniem decyzji o opróżnieniu lokalu mieszkalnego. Stosownie bowiem do tego przepisu decyzję o opróżnieniu lokalu mieszkalnego wydaje się także w przypadku zajmowania lokalu mieszkalnego przez policjanta lub członków jego rodziny albo inne osoby - bez tytułu prawnego.
Odnosząc się natomiast do zarzutu, że zajmowany przez skarżącego lokal mieszkalny nie jest własnością Skarbu Państwa, oraz że nie jest on w dyspozycji Policji, Sąd wskazał, iż sąd administracyjny nie jest władny do dokonywania rozstrzygnięć w zakresie sytuacji własnościowej przedmiotowego lokalu. Nie było to przedmiotem postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji. Postępowanie administracyjne toczyło się w związku z faktem zajmowania przez skarżącego bez tytułu prawnego lokalu mieszkalnego przydzielonego wcześniej funkcjonariuszowi Milicji Obywatelskiej. Niemniej jednak Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że stosownie do treści art. 90 ust. 1 powołanej ustawy o Policji na lokale mieszkalne dla policjantów przeznacza się lokale będące w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów, uzyskane w wyniku ich działalności inwestycyjnej albo od terenowych organów rządowej administracji ogólnej, stanowiące własność gminy lub zakładów pracy, a także zwolnione przez osoby, które decyzje o przydziale uzyskały z jednostek podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych.
Z treści tego przepisu wynika, że nie jest koniecznym, aby przeznaczone dla funkcjonariuszy Policji lokale mieszkalne były własnością organów Policji. Sąd wskazał, iż w dołączonym do skargi wyroku Sądu Rejonowego dla Warszawy Śródmieścia Wydział I Cywilny z dnia 12 lipca 2005r. sygn. akt I C 902/00 stwierdzono wprawdzie, że Komenda Stołeczna Policji nie jest właścicielem lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. K. M. [...] w W., ale z uzasadnienia tego wyroku wynika, że lokal ten został przekazany przez PKP do dyspozycji Komendy Stołecznej Policji, na podstawie decyzji z dnia [...] kwietnia 1967r. Ponadto, jak wskazuje organ w odpowiedzi na skargę, lokal ten jest obecnie własnością Miasta st. Warszawy. Prawo dyspozycji lokalem nie było zaś kwestionowane przez obecnego właściciela lokalu.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego H. P. i zaskarżając go w całości zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 90 ustawy o Policji oraz § 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r.
Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonych orzeczeń i umorzenie postępowania w sprawie oraz zasądzenie kosztów.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano, że J. P., emeryt policyjny, po rozwodzie wyprowadził się z lokalu funkcyjnego przy ul. G., gdzie została b. żona, zawierając umowę najmu z dyrekcją PKP, lokal ma charakter lokalu zamiennego, co wynika z umowy najmu. Zdaniem skarżącego, w tym momencie, przestała istnieć więź, między lokalem w dyspozycji policji, jakim był lokal przy ul, G., a lokalem w dyspozycji PKP, które spełniało funkcje właścicielskie. W ocenie skarżącego, Wojewódzki Sąd Administracyjny, niezasadnie przyjął, że lokal PKP był w dyspozycji policji, podczas, gdy był w dyspozycji właściciela, który lokal skierował do sprzedaży, lecz skarżący z powodu braku środków płatniczych, nie mógł lokalu wykupić. Obecnie właścicielem lokalu jest miasto Warszawa od 2006r. Z przepisów § 7 w/w rozporządzenia nie wynika, iżby mogło ono być podstawą decyzji Komendanta Policji wobec osób nie będących policjantami.
W rozporządzeniu mowa jest o ustawie o ochronie praw lokatorów, w przypadku lokali zamiennych, czego również nie dostrzegł Wojewódzki Sąd Administracyjny. Zdaniem strony skarżącej, jedynie właściciel może wystąpić o opróżnienie lokalu przy ul. K. M., tj przedstawiciel samorządu dzielnicy Wawer. Ponieważ skarżący mieszka w tym lokalu co najmniej 11 lat, w procesie cywilnym, ma wszelkie szanse na realizację uchwały Rady Warszawy o nawiązaniu umowy najmu z nowym właścicielem. Błędna interpretacja art. 90 ustawy o policji, polegająca na zastosowaniu tego artykułu w niniejszej sprawie, stanowi naruszenie prawa i zasad współżycia, bo pozbawia skarżącego, wskutek niezasadnego skierowania sprawy na drogę administracyjną, zamiast cywilno-prawną, możności pozytywnego rozwiązania sprawy dla skarżącego, do którego, niezasadnie zastosowano przepisy dotyczące policjantów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie jako nie posiadającą usprawiedliwionych podstaw.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 cytowanej wyżej ustawy tym samym sprawa ta mogła być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Natomiast wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego w okolicznościach przedmiotowej sprawy należy uznać za nieusprawiedliwione.
Przede wszystkim nie można uznać za prawidłowe stanowisko skarżącego, iż Sąd pierwszej instancji dokonał wadliwej wykładni wskazanego w petitum kasacji art. 90 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (Dz. U. Nr 43 z 2007r. poz. 277 ze zm.) bowiem skoro aktualnie właścicielem spornego lokalu jest Miasto stołeczne Warszawa to tylko Miasto może wystąpić o opróżnienie lokalu zajmowanego obecnie przez skarżącego.
Według art. 90 ust. 1 ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym w chwili wydawania zaskarżonej decyzji na lokale mieszkalne dla policjantów przeznacza się lokale będące w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów uzyskane w wyniku ich działalności inwestycyjnej, albo od terenowych organów rządowej administracji ogólnej, stanowiące własność gmin lub zakładów pracy, a także zwolnione przez osoby, które decyzje o przydziale uzyskały z jednostek podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych. Zatem według tego unormowania lokalem będącym w dyspozycji właściwego ministra do spraw wewnętrznych jest lokal co do którego decyzja o jego przydziale lub o jego opróżnieniu należy do kompetencji jednostek podległych temu organowi. Przedmiotowy lokal przy ul. K. M. [...] m.[...] w Warszawie, co zostało prawidłowo ustalone w tej sprawie a co potwierdzają również ustalenia zawarte w wyroku Sądu Rejonowego dla Warszawy Śródmieście Wydział I Cywilny z dnia 12 lipca 2005r. sygn. akt I C 902/00 należał początkowo do Polskich Kolei Państwowych a potem do jego następcy PKP – Polskich Kolei Państwowych Spółka Akcyjna w Warszawie, który to właściciel wobec nie sprzedania tegoż lokalu, przekazał go w dniu 22 sierpnia 2006r. aktem notarialnym Repertorium nr [...] Miastu stołecznemu Warszawa, to zaś przejęło na siebie wszelkie obowiązki związane z tym mieszaniem.
Niewątpliwie przedmiotowy lokal jest lokalem będącym w dyspozycji Komendy Stołecznej Policji już od roku 1967 albowiem na podstawie decyzji z dnia [...] kwietnia 1967r. został przekazany przez PKP do dyspozycji Komendy Stołecznej Milicji Obywatelskiej. Komenda Stołeczna korzystała z tego lokalu i nadała mu charakter lokalu funkcyjnego dla swoich pracowników. Z tego właśnie względu funkcjonariusz J. P. - ojciec skarżącego zajmowała go na podstawie decyzji Naczelnika Wydziału Inwestycji i Remontów ówczesnej Komendy Stołecznej Milicji Obywatelskiej w Warszawie z dnia [...] czerwca 1980r. Nr [...] o przydziale.
Mając na uwadze w/w decyzje, nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, funkcyjny charakter spornego lokalu zarówno w dacie zgonu J. P. tj. w dniu 15 września 1998r. jak i w chwili wydawania zaskarżonych decyzji. Zauważyć bowiem należy, iż charakter spornego lokalu jako funkcyjnego nie zmienił się również po przekazaniu przez PKP-Polskie Koleje Państwowe SA w Warszawie spornego lokalu Miastu stołecznemu Warszawy. W świetle treści art. 90 ust. 1 ustawy o Policji przedmiotowy lokal funkcyjny przestałby nim być dopiero z chwilą jego sprzedaży czy to przez PKP- Polskie Koleje Państwowe SA w Warszawie czy też obecnie Miasto stołeczne Warszawa. Do chwili jednak śmierci J. P. - to jest osoby uprawnionej do zamieszkiwania w lokalu jak i do chwili wydania zaskarżonych w sprawie decyzji, co potwierdza nawet skarga kasacyjna wniesiona w tej sprawie, do sprzedaży mieszkania zajmowanego przez skarżącego nie doszło, a więc Komenda Stołeczna Policji nigdy nie przestała być dysponentem tego lokalu na gruncie tej szczególnej regulacji prawnej.
Skoro przedmiotowe mieszkanie jest lokalem będącym w dyspozycji podległych właściwemu ministrowi do spraw wewnętrznych organów, do kompetencji których należy wydawanie decyzji o jego przydziale lub jego opróżnieniu to niewątpliwie w tej sprawie można przyjąć, iż mieszkanie przy ul K. M. [...] m.[...] w W. jest lokalem w rozumieniu art. 90 ust.1 ustawy o Policji. Nie można zatem uznać, iż Sąd pierwszej instancji przedstawił błędną wykładnię w/w normy i błędnie ją również zastosował, który to zarzut wynika już z motywów kasacji.
Dlatego też w sytuacji kiedy skarżący nie jest uprawniony do zamieszkiwania w spornym lokalu na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji jak i ustawy z dnia 18 lutego 1994r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 8 z 2004r. poz. 67 ze zm.) a więc nie posiada prawa do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych (art. 90 ust. 1 ustawy o Policji) to zajmuje sporny lokal bez tytułu prawnego. Dlatego też zasadnie wydano zaskarżone w sprawie decyzje nakazujące opróżnienie spornego lokalu.
Jednocześnie nieusprawiedliwiony pozostaje kolejny zarzut naruszenia prawa materialnego a to błędnej wykładni § 7 rozporządzania Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 17 października 2001r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 131, poz. 1469 ze zm.) gdyż przepisy tego rozporządzania nie stanowiły podstawy materialnoprawnej zaskarżonych decyzji, jak też Sąd pierwszej nie przedstawiał ich wykładni albowiem przepisy te jako nieobowiązujące nie miały zastosowania w sprawie. Rozporządzenie to zostało bowiem uchylone z dniem 30 czerwca 2005r. innym rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 18 maja 2005r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludniania lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania dotychczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 105, poz. 884 ze zm.) co statuuje § 15 tegoż rozporządzania. Tym samym to rozporządzanie z dnia 18 maja 2005r. miało niewątpliwie zastosowanie w sprawie, lecz w tym zakresie skarżący nie wskazał jakiegokolwiek zarzutu.
Dlatego też w okolicznościach rozpoznawanej sprawy wskazane w skardze zarzuty naruszenia prawa materialnego nie mogły spowodować uwzględnienia skargi.
W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie został oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.