Uzasadnienie
Wyrokiem z 4 kwietnia 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 2026/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił, zaskarżoną przez W. K., decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] sierpnia 2012 r. nr [...] i utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody Podlaskiego z [...] lutego 2012 r. nr [...].
Decyzjami tymi, działając na wniosek W. K. z 29 stycznia 2010 r., odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Suwałki z [...] listopada 2008 r. nr [...] w części dotyczącej odmowy zwrotu nieruchomości, położonej w Suwałkach przy ul. S., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 2.5732 ha. Odmowę zwrotu nieruchomości wywłaszczonej od W. K., Prezydent, powołując art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, uzasadnił tym, że znajduje się ona w użytkowaniu wieczystym [...]. Rażące naruszenie tego przepisu zarzucił W. K. we wniosku z 29 stycznia 2010 r. Organy nadzoru stwierdziły, że ww. art. 229 nie ma w sprawie zastosowania, bowiem użytkowanie wieczyste powstało na mocy aktu notarialnego z 14 sierpnia 2002 r., a wpis do księgi wieczystej nastąpił 6 września 2002 r., jednak powołanie tego przepisu przez Prezydenta nie stanowi rażącego naruszenia prawa, podkreśliły natomiast, że zwrot nieruchomości nie jest możliwy, gdyż zrealizowano na niej cel wywłaszczenia – budowa szpitala – a nadto ani Skarb Państwa, ani jednostka samorządu terytorialnego nie dysponują nieruchomością wobec jej przekazania w użytkowanie wieczyste.
Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że stwierdzenie decyzji z [...] listopada 2008 r. o odmowie zwrotu nieruchomości, że nie przysługuje roszczenie o zwrot w związku z art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami narusza ten przepis, bowiem w dacie jej wejścia w życie na działce nr [...] nie było ustanowionego prawa użytkowania wieczystego ani wpisu w księdze wieczystej, zatem miedzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem, który stanowi, że roszczenie o zwrot nieruchomości nie przysługuje, o ile przed dniem wejścia w życie ustawy zbyto ją lub ustanowiono prawo użytkowania wieczystego, a wpis ujawniono w księdze wieczystej, istnieje oczywista sprzeczność.
Sąd podkreślił, że postępowanie nadzorcze ma na celu ustalenie czy zachodzi którakolwiek z przesłanek nieważności decyzji, natomiast nie jest przedmiotem tego postępowania merytoryczna kontrola działania organu nadzorczego, bowiem kontrolowana decyzja Prezydenta nie zawiera stwierdzenia co do zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, nie wskazuje dat, nie odnosi się do art. 137. Ww. decyzje nadzorcze stwierdziły, że zwrot nie jest możliwy wobec zrealizowania celu wywłaszczenia, brak zatem oceny decyzji Prezydenta Miasta przez organy nadzoru czy w sprawie wystąpiły przesłanki nieważności skutkuje uchyleniem decyzji nadzorczych – konkludował Wojewódzki Sąd.
Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł skargę kasacyjną od tego wyroku, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania i zarzucając:
I Naruszenie prawa materialnego, o którym mowa w przepisie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj.:
- – art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), przez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż możliwy jest zwrot nieruchomości, na której zostało ustanowione użytkowanie wieczyste,
- – art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, przez błędne przyjęcie, iż ww. przepis materialny miał zastosowanie w niniejszej sprawie.
- II. Naruszenie przepisów postępowania, o których mowa w przepisie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. w zw. z art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, przez przyjęcie, że ww. przepis materialny miał zastosowanie w niniejszej sprawie,
- – art. 141 § 4 p.p.s.a. polegający na zbyt lakonicznym i niejasnym uzasadnieniu wyroku, bowiem Sąd nie uzasadnił swojego stanowiska, iż błędne wskazanie w decyzji Prezydenta Miasta Suwałk z dnia [...] listopada 2008 r. art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyklucza zastosowanie innych przepisów tej ustawy.
W. K. niósł o oddalenie skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, jako nie posiadająca usprawiedliwionych podstaw, bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył przepisów wskazanych w jej podstawach.
Istotne w sprawie jest, na co zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd, do czego sprowadza się postępowanie nadzorcze, tj. o stwierdzenie nieważności decyzji i czym rożni się ono od postępowania zwykłego, zakończonego decyzją podlegającą badaniu nadzorczemu.
Przedmiotem postępowania zwykłego jest ustalenie przez organ właściwy podstawy materialnoprawnej postępowania i stanu faktycznego sprawy, natomiast postępowania nadzorczego jest dokonanie przez organy nadzoru oceny czy wydane w postępowaniu zwykłym rozstrzygnięcie odpowiada przepisowi, na podstawie którego zapadło, czy też przepis ten narusza, a jeżeli tak to jaki charakter ma to naruszenie.
W. K. wystąpił o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, zatem przepisami, które stanowiły podstawę materialnoprawną rozpoznania jego wniosku były art. 136 i 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1987 r. o gospodarce nieruchomościami, jako przepisy dające podstawę wystąpienia z roszczeniem, określające podmioty, którym roszczenie o zwrot przysługuje i wskazujące na pozytywne przesłanki zwrotu nieruchomości. Przepisy tej ustawy jednak obok przesłanek pozytywnych, zawierają również i negatywne, opisane w art. 229 ustawy. Przepis ten zatem także w sprawie zwrotu powinien być brany pod uwagę, jako określający przypadki, kiedy zwrot jest niemożliwy, wobec nieprzysługiwania roszczenia.
Wniosek W. K. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości został rozstrzygnięty decyzją Prezydenta Miasta Suwałki z [...] listopada 2008 r., która stała się ostateczna. Decyzją tą Prezydent odmówił m.in. zwrotu działki na [...] o pow. 2.5732 ha, powołując się wyraźnie na art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami i podkreślając, że zwrotu odmówiono, bowiem nieruchomość znajduje się w użytkowaniu wieczystym [...], posiadającej urządzoną księgę wieczystą.
Rażące naruszenie tego przepisu zarzucił W. K., występując z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji dot. ww. działki nr [...].
Prowadząc postępowanie nadzorcze, rolą organów nadzoru było, jak powiedziano wyżej, zbadanie czy ustalony przez Prezydenta stan faktyczny uzasadniał wydanie rozstrzygnięcia na podstawie art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dla przypomnienia – przepis ten stanowi, że roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3 – zatem o zwrot nieruchomości, o co może wystąpić poprzedni właściciel lub jego spadkobierca – nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej.
Wojewoda Podlaski – organ nadzoru I instancji – w decyzji rozstrzygającej wniosek o stwierdzenie nieważności stwierdził, że akt notarialny, mocą którego ustanowiono prawo użytkowania wieczystego został zawarty 14 sierpnia 2002 r., jednakże pomimo tego zwrot nieruchomości nie jest możliwy, gdyż zrealizowano na niej cel wywłaszczenia i podkreślił, że brzmienie art. 229 nie oznacza bowiem, iż w przypadku niespełnienia przesłanek w nim zawartych zwrot nieruchomości bezwzględnie przysługuje, gdyż przede wszystkim muszą być spełnione przesłanki zwrotu, o których mowa w rozdziale 6 dziale III ustawy.
Z kolei Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej – organ nadzoru II instancji – stwierdził, że art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie miał w sprawie zastosowania, tym niemniej w przypadku oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste ani Skarb Państwa, ani jednostka samorządu terytorialnego nią nie dysponuje, nie można zatem dokonać zwrotu, to samo błędne powołanie art. 229 ustawy nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Tak organy nadzoru uzasadniły odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Suwałki w zakresie dotyczącym działki nr [...].
Zgodzić należy się z oceną Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że rozstrzygnięcie takie nie jest zgodne z prawem.
Organy nadzoru powinny były bowiem ocenić czy stan sprawy pozwalał na odmowę zwrotu nieruchomości na podstawie art. 229 ustawy. Przesłanki bowiem tego przepisu legły u podstaw odmowy zwrotu nieruchomości, skoro Wojewoda Podlaski pośrednio, zaś Minister wyraźnie stwierdził, że art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie miał w sprawie zastosowania z uwagi na jej stan faktyczny, to trudno się zgodzić z rozstrzygnięciem nadzorczym. Mało tego, nie dokonując oceny co do naruszenia tego przepisu, skoro nie miał on zastosowania, ani charakteru tego naruszenia, organy nadzoru w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji przesądziły, że zwrot nieruchomości nie jest możliwy, gdyż: cel został zrealizowany – organ I instancji, niedysponowanie nieruchomością wyklucza jej zwrot – organ II instancji. Ponieważ Prezydent Miasta Suwałki do stwierdzeń tych w ogóle się nie odnosił, odmawiając zwrotu działki nr [...] ograny nadzorcze wydały rozstrzygnięcie, jakie mogłoby być przedmiotem tylko postępowania zwykłego.
Tylko bowiem w tym postępowaniu, tj. o zwrot nieruchomości organ je prowadzący ma obowiązek ustalenia przesłanek zwrotu. Skoro organ prowadzący postępowanie zwykłe – podstawowe nie zajmował się tymi aspektami sprawy, nie miały prawa czynić tego organy nadzorcze w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji.
Takie działanie organów nadzorczych naruszało zasady tego postępowania, bowiem wyszło poza jego ramy, ale także odebrało stronom możliwość rozpoznania sprawy przez ograny właściwe w sprawie zwrotu w dwóch instancjach w postępowaniu temu zwrotowi właściwym. Tylko bowiem w postępowaniu o zwrot nieruchomości ograny badają przesłanki zwrotu, a skoro tego nie uczyniły i wydały decyzję na podstawie przepisu niemającego w sprawie zastosowania to organy nadzoru powinny błąd ten naprawić poprzez wyeliminowanie decyzji z obrotu, a nie same orzekać poza swoją właściwością.
Zasadnie zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie zaakceptował rozstrzygnięć zapadłych w sprawie, toteż skargę kasacyjną należało oddalić, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270).