Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 27 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1465/17

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 14 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Lu 1142/16, po rozpoznaniu sprawy ze skargi R. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2016 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził na rzecz skarżącej R. S. od Wojewody [...] kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Starosta [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. znak: [...] na podstawie art. 5, art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, art. 139, art. 140 ust. 1, 2 i 3, art. 141 i art. 217 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774, ze. zm.) w związku z art. 104 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, ze zm.) - po rozpatrzeniu wniosku R. S. reprezentowanej przez pełnomocnika - adw. M. B. w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako dawne działki nr [...] i [...], w części wchodzącej w obszar aktualnej działki ewidencyjnej nr [...]/11 (obr. [...], ark. [...]) położonej w L. przy ul. J. orzekł w pkt:

1. 1. Zwrot nieruchomości oznaczonej jako projektowana działka nr [...]/5 o pow. 0,3730 ha i projektowana działka nr [...]/6 o pow. 0,2041 ha, wykazanej w dokumentacji geodezyjno-prawnej zarejestrowanej w ewidencji materiałów Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego prowadzonego przez Prezydenta Miasta L. pod nr [...] (wersja 2), stanowiącej część aktualnej działki ewidencyjnej nr [...]/11 (obr. [...], ark. [...]) położonej w L. przy ul. J., będącej własnością Gminy [...] (KW nr [...]).
2. II. Umorzył postępowanie w pozostałym zakresie.
3. III. Zwrot nieruchomości następuje na rzecz R. S., c. Z. i A., Nr PESEL: [...].
4. IV. Przejście prawa własności zwróconej nieruchomości następuje z dniem, kiedy niniejsza decyzja stanie się ostateczna.
5. V. Nieruchomość wywłaszczona podlega zwrotowi w stanie, w jakim znajduje się w dniu jej zwrotu.
6. VI. Jednocześnie zobowiązano wnioskodawcę do zwrotu kwoty ustalonej tytułem odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, zwaloryzowanej według wskaźników wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, ustalonej proporcjonalnie do zwracanej powierzchni na dzień wydania niniejszej decyzji na kwotę: 26.519,05 zł (słownie: dwadzieścia sześć tysięcy pięćset dziewiętnaście 5/100 zł).
7. VII. Ustalone w pkt VI odszkodowanie zwracane na rzecz Gminy [...] podlega rozłożeniu na równe roczne raty na okres 10 lat. 1-sza rata płatna jest w terminie 14 dni od daty, kiedy niniejsza decyzja podlega wykonaniu, następne raty płatne są do końca każdego kolejnego roku. Raty podlegają oprocentowaniu przy zastosowaniu stopy procentowej równej stopie redyskonta weksli stosowanej przez Narodowy Bank Polski. W razie zwłoki lub opóźnienia w uiszczaniu którejkolwiek z rat należności, naliczane będą odsetki na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym.
8. VIII. Powyższe raty należy wpłacać na konto Urzędu Miasta L. Wydział Budżetu i Księgowości Bank [...] S.A. Oddział [...][...].
9. IX. Wierzytelność Gminy [...] wynikająca z pkt VI niniejszej decyzji, podlega stosownemu zabezpieczeniu, które polega na ustanowieniu hipoteki na zwracanej nieruchomości.
10. X. Ostateczna decyzja o zwrocie nieruchomości stanowi podstawę do ujawnienia prawa własności w księdze wieczystej.

Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją Prezydenta Miasta L. z dnia [...] września 1978 r. znak: [...] wywłaszczono nieruchomość stanowiącą własność L. i J. małżonków D., oznaczoną jako działki nr [...] i [...] o łącznej pow. 1,6740 ha. Przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa dokonano w oparciu o przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Jako cel wywłaszczenia w ww. decyzji wskazano budowę osiedla mieszkaniowego "[...]".

Wnioskiem z dnia 13 lipca 2000 r. byli właściciele nieruchomości wystąpili do Prezydenta Miasta L. o zwrot wywłaszczonego gruntu.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2005 r. znak: [...] Wojewoda [...] wyłączył Prezydenta Miasta L. od prowadzenia przedmiotowej sprawy wobec wystąpienia przesłanek wyłączenia określonych w art. 24 § 1 pkt 1 i 4 oraz art. 26 § 2 pkt 1 Kpa. Do rozpatrzenia sprawy wyznaczono Starostę [...].

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2005 r. znak: [...] utrzymanym w mocy postanowieniem Wojewody L. z dnia [...] lutego 2007 r. znak: [...], Starosta [...] zawiesił postępowanie w sprawie zwrotu przedmiotowej nieruchomości z uwagi na toczące się postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej.

Pismem z dnia 6 września 2013 r. R. S. (reprezentowana przez adw. M. B.) poinformowała tut. Urząd, że L. D. i J. D. nie żyją. R. S., jako spadkobierca byłych właścicieli nieruchomości (zgodnie z aktami poświadczenia dziedziczenia z dnia [...] września 2011 r. Rep. [...] Nr [...] i Rep. [...] Nr [...]) podtrzymała wniosek o zwrot dawnych działek nr [...] i [...], położonych w L. przy ul. J. w obszarze aktualnej działki nr [...], jako niezagospodarowanych zgodnie z celem wywłaszczenia.

Mocą postanowienia Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. znak: [...] postępowanie zostało podjęte wobec ustalenia, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej zostało ostatecznie umorzone.

W dalszym toku postępowania do akt sprawy złożona została dokumentacja geodezyjno-prawna wywłaszczonej nieruchomości, gdzie zawnioskowany do zwrotu teren oznaczono jako projektowane działki nr [...]/5 o pow. 0,5812 ha i nr [...]/6 o pow. 0,2831 ha.

W dniu 5 listopada 2015 r. przeprowadzone zostały oględziny nieruchomości, podczas których geodeta okazał granice zawnioskowanego do zwrotu terenu. Obecni na oględzinach stwierdzili, że przedmiotowy grunt od strony północnej zajęty jest pod pielęgnowaną zieleń - wykoszony trawnik i kilkuletnie nasadzenia drzewek. Pozostała część projektowanych działek położona jest na skarpie porośniętej wysokim chwastem i pojedynczymi drzewami. Nieruchomość w tej części nie nosi śladów pielęgnacji, stanowi nieużytek.

W dalszym toku postępowania, w dniu 6 listopada 2015 r. w siedzibie tut. Starostwa przeprowadzona została rozprawa administracyjna. Pełnomocnik wnioskodawcy poinformował, że do akt postępowania zostanie złożona nowa wersja dokumentacji geodezyjno-prawnej, a wniosek o zwrot nieruchomości zostanie ograniczony. Pełnomocnik wnioskodawcy wniósł o rozłożenie na raty zwaloryzowanego odszkodowania podlegającego zwrotowi na rzecz Gminy [...] w przypadku orzeczenia o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Przedstawiciel Gminy [...] przedstawił stanowisko przeciwne zwrotowi nieruchomości podnosząc, że grunt został zagospodarowany zgodnie z celem wywłaszczenia.

W ocenie reprezentanta Gminy [...] nieruchomość została zagospodarowana pod zieleń stanowiącą infrastrukturę osiedla mieszkaniowego. Do akt postępowania złożono kopie umów, z których wynika, że teren znajduje się w stałym utrzymaniu Gminy [...] od 2009 r. Pełnomocnik wnioskodawcy wyraził opinię, że roślinność istniejąca na nieruchomości nie stanowi uporządkowanej zieleni osiedlowej, a teren porośnięty jest chwastem i nie nosi cech pielęgnacji.

Pismem z dnia [...] listopada 2015 r. znak: [...] Wydział Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta [...] przekazał kopię planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego osiedla "[...]" oraz zatwierdzającej go decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] kwietnia 1978 r. znak: [...]. Według rysunku ww. planu, zawnioskowany do zwrotu teren znajdował się poza granicami opracowania planu osiedla "[...]" oznaczonymi literami A-T.

Wydział Planowania UM L. pismem z dnia [...] listopada 2015 r. znak: [...] przekazał informację, iż obszar dawnych działek nr [...] i [...] w dacie wywłaszczenia objęty był Miejscowym, Planem Szczegółowym L. zatwierdzonym Zarządzeniem Prezydenta Miasta L. Nr [...] z dnia [...] sierpnia 1976 r. Według ustaleń ww. planu zawnioskowany do zwrotu obszar nie był przeznaczony pod realizację osiedla "[...]", ale pod tereny o funkcji dzielnicowej. Grunt wykazany jako projektowane działki nr [...]/5 i [...]/6, położony był w obszarze przeznaczonym pod dzielnicowy park wypoczynku i rekreacji "[...]" z zespołami boisk i płytą stadionu (symbol [...]). Według rysunku w/w planu, przedmiotowy teren znajduje się miejscu planowanego stadionu oraz w jego bezpośrednim otoczeniu.

W dniu 20 lipca 2016 r. pełnomocnik wnioskodawcy złożył do akt postępowania zmodyfikowaną wersję dokumentacji geodezyjno-prawnej, w ramach której zawnioskowany do zwrotu teren wykazano jako projektowane działki nr [...]/5 o pow. 0,3730 ha i nr [...]/6 o pow. 0,2041 ha.

Dnia 4 sierpnia 2016 r. przeprowadzone zostały oględziny nieruchomości Przedstawiciel wnioskodawcy poinformował, że zakres wniosku zostaje ograniczony do żądania zwrotu projektowanych działek nr [...]/5 o pow. 0,3730 ha i nr [...]/6 o pow. 0,2041 ha. Obecni na oględzinach stwierdzili, że zawnioskowany do zwrotu teren w całości położony jest na skarpie porośniętej wysokim chwastem utrudniającym poruszanie się. Na gruncie znajdują się pojedyncze drzewa, rosnące w sposób nieuporządkowany. Roślinność istniejąca na przedmiotowym terenie nie nosi śladów pielęgnacji. Zakres wniosku w aktualnym kształcie nie obejmuje terenu, na którym istnieją nasadzenia kilkuletnich drzewek. W ocenie przedstawiciela Gminy [...] opisywany teren stanowi zieleń osiedlową.

Biorąc pod uwagę powyższe fakty i obowiązujące przepisy prawa, Starosta L. stwierdził, że już w dacie przejęcia nieruchomości zawnioskowany do zwrotu teren znajdował się poza granicami planowanego osiedla "[...]" przeznaczony był pod tereny o funkcji dzielnicowej. Na przedmiotowym gruncie planowano realizację dzielnicowego parku wypoczynku i rekreacji "[...]" z zespołami boisk i płytą stadionu.

Przeprowadzone w toku postępowania czynności wykazały jednak, że zawnioskowany do zwrotu grunt nie został w żaden sposób zagospodarowany. Przedmiotowy teren stanowi część zaniedbanego nieużytku porośniętego gęsto przypadkową, nieuporządkowaną i niepielęgnowaną roślinnością, której nie sposób przypisać charakteru urządzonej zieleni osiedlowej. Na nieruchomości, ani w jej otoczeniu nie stwierdzono również istnienia planowanych obiektów sportowych. W ocenie tut. organu, opisanego powyżej stanu zagospodarowania nieruchomości nie można uznać za pielęgnowaną (chociażby interwencyjnie) zieleń miejską. Istniejąca na nieruchomości roślinność nie jest w żaden sposób uporządkowana i nie pełni funkcji rekreacyjnych, czy też wypoczynkowych dla mieszkańców pobliskiego osiedla, a stan zaniedbania terenu wręcz uniemożliwia podejmowanie w tym obszarze jakichkolwiek form wypoczynku. Nadmienić należy, że obszar objęty wnioskiem o zwrot jedynie formalnie znajduje się w stałym utrzymaniu służb komunalnych; w obszarze projektowanych działek [...]/5 i [...]/6 nie stwierdzono wykonywania prac zmierzających do uporządkowania roślinności.

W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i obowiązujących przepisów prawa, organ I instancji stwierdził, że wywłaszczona nieruchomość w części oznaczonej jako projektowane działki nr [...]/5 o pow. 0,3730 ha i nr [...]/6 o pow. 0,2041 ha, stała się zbędna na cel, w związku z realizacją którego nastąpiło wywłaszczenie nieruchomości, wobec czego zachodzą przesłanki do orzeczenia o zwrocie przedmiotowego gruntu na rzecz spadkobiercy byłych właścicieli nieruchomości.

Wobec niepodtrzymania przez wnioskodawcę żądania zwrotu gruntu w pozostałym obszarze dawnych działek nr [...] i [...], postępowanie w tym zakresie umorzono jako bezprzedmiotowe stosownie do art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Odwołanie od powyższej decyzji z zachowaniem ustawowego terminu wniosła Gmina [...] reprezentowana przez Prezydenta Miasta L. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2016 r. znak: [...] w pkt I uchylił zaskarżoną decyzję w części, tj. pkt I i od pkt III do pkt X i w tym zakresie odmówił zwrotu nieruchomości oznaczonej w dokumentacji geodezyjno-prawnej zarejestrowanej w Państwowym Zasobie Geodezyjnym i Kartograficznym prowadzonym przez Prezydenta Miasta L. pod nr [...] (wersja 2) jako projektowana działka nr [...]/5 o pow. 0, 3730 ha i projektowana działka nr [...]/6 o pow. 0,2041 ha, stanowiące część aktualnej działki ewidencyjnej nr [...]/11 (obręb [...] - [...], arkusz mapy 4), położonej w L. przy ul. J. w pozostałej części, tj. w punkcie II, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Wojewoda wskazał, co następuje. Przesłanki zwrotu nieruchomości zostały uregulowane w art. 136 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.- dalej jako "u. g. n.", który w ust. 3 przewiduje, iż poprzedni właściciel lub jego spadkobierca może żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli nieruchomość stała się zbędna na cel określony w akcie wywłaszczenia. Regulacja ta znajduje zastosowanie także w odniesieniu do nieruchomości wywłaszczonych w oparciu o przepisy inne, niż wyżej powołana ustawa, w szczególności znajduje zastosowanie do nieruchomości wywłaszczonych na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. nr 10, poz.

64) - art. 216 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Działka oznaczona dawnym nr [...] i [...], stanowiąca własność L. i J. małż. D. została wywłaszczona na rzecz Państwa decyzją o wywłaszczeniu nieruchomości i o odszkodowaniu w dniu [...] września 1978 r., tj. w czasie obowiązywania ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości i to założenie prawidłowo zostało przyjęte przez organ I instancji. Skoro tak, rzeczą organu była ocena, czy dana wywłaszczona nieruchomość została wykorzystana zgodnie z celem wskazanym w decyzji wywłaszczeniowej, czy też nie.

W niniejszej sprawie celem określonym w akcie wywłaszczenia była niewątpliwie budowa osiedla mieszkaniowego "[...]". Przedmiotowa nieruchomości po dacie jej wywłaszczenia, aż do chwili obecnej wykorzystywana jest jako teren zielony, zagospodarowany i pielęgnowany, o czym świadczą umowy zawarte przez Gminę L. kolejno z: J. O. prowadzącym działalność gospodarczą pod nazwą J. O. [...] z siedzibą w L., R. C. prowadzącym działalność gospodarczą pod nazwą A. z siedzibą w L. oraz Konsorcjum M. D. prowadzącym działalność gospodarczą pod nazwą G. M. D. i C. K. prowadzącym działalność gospodarczą pod nazwą P. [...] C. K. Obszar dawnych działek nr [...] i [...] w dacie wywłaszczenia objęty był Miejscowym Planem Szczegółowym L. zatwierdzonym Zarządzeniem Prezydenta Miasta L. nr [...] z dnia [...] sierpnia 1976 r. Jak ustalono w oparciu o archiwalne dokumenty planistyczne, wnioskowany do zwrotu obszar znajdował się poza granicami planowanego osiedla "[...]" i przeznaczony był pod tereny o funkcji dzielnicowej.

Teren, na którym znajduje się wnioskowana do zwrotu działki oznaczone projektowanymi nr [...]/5 i [...]/6, położony był w obszarze przeznaczonym pod dzielnicowy park wypoczynku i rekreacji "[...]" z zespołami boisk i płytą stadionu (symbol [...]). Według rysunku ww. planu przedmiotowy teren znajduje się w miejscu planowanego stadionu i jego bezpośrednim sąsiedztwie.

W niniejszej sprawie należy mieć również na uwadze zapisy ww. tekstu planu dotyczące ustaleń ogólnych a odnoszących się całego obszaru w granicach opracowania. Jak wskazane jest w ust. 6 planu, w planowaniu i realizacji zobowiązuje się do przestrzegania zasady maksymalnego zachowania walorów naturalnego środowiska przez zachowanie rzeźby terenu, istniejącej zieleni wysokiej, naturalnego przebiegu rzeki [...]. Ust. 7 stanowi, że zobowiązuje się do sytuowania zabudowy w sposób podkreślający naturalne formy terenu. Zabrania się wykonywania makroniwelacji i odkładania ziemi z wykopów na terenach przewidzianych pod parki i ogrody.

Ponadto w ust. 8 wskazano, że wszystkie linie rozgraniczające tereny o rożnym sposobie użytkowania są liniami postulowanymi i w opracowaniach realizacyjnych mogą ulegać zmianie w wyniku uszczegółowień programu i warunków technicznych bez naruszenia podstawowych zasad planu.

Wojewoda wskazał, iż teren zielony znajdujący się na przedmiotowej działce jest funkcjonalnie związany z osiedlem mieszkaniowym oraz izoluje to osiedle od pobliskich głównych arterii komunikacyjnej - ul. F., a dalej ul. A. Zdaniem organu odwoławczego zagospodarowanie przedmiotowego terenu pod zieleń mieści i się w pojęciu celu wywłaszczenia, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego, które to osiedle; oprócz domów mieszkalnych winno posiadać również infrastrukturę, w tym tereny zielone i ciągi komunikacyjne. Wprawdzie jak wykazało postępowanie na części wywłaszczonej nieruchomości nie zrealizowano żadnego obiektu, w tym jak twierdzi organ I instancji zawnioskowany do zwrotu grunt niemal w całości nie został w żaden sposób zagospodarowany, nie zmienia to jednak faktu, iż nie nastąpiła zmiana celu wywłaszczenia, tym bardziej, że obszar ten przeznaczony był pod tereny o funkcji dzielnicowej związanej z rekreacją i wypoczynkiem (dzielnicowy park wypoczynku i rekreacji "[...]" z zespołami boisk i płyta stadionu, szkoła specjalistyczna).

Wojewoda podkreślił, że w orzecznictwie wskazuje się, że analiza realizacji celu wywłaszczenia nie może abstrahować od kontekstu funkcjonalnego z daty wywłaszczenia nieruchomości, a w przypadku planowanej realizacji osiedla mieszkaniowego także od specyfiki wieloletnich inwestycji mieszkaniowych. Przy ocenie realizacji budowy osiedla mieszkaniowego należy uwzględnić zatem nie tylko budowę typowych budynków (bloków) mieszkalnych, ale również wszystkich innych obiektów i urządzeń technicznych składających się na infrastrukturę tego osiedla. Do takich obiektów należą urządzenia towarzyszące, umożliwiające korzystanie z zabudowy mieszkaniowej takie jak ciągi komunikacyjne, parkingi, boiska sportowe, zieleń osiedlowa, trawniki, różnorakie miejsca wypoczynku, czy ciągi piesze.

Ponadto, jak wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, dla oceny realizacji celu wywłaszczenia decydującym jest fakt użytkowania nieruchomości zgodnie z tym celem. Nieistotne jest to, że teren zagospodarowano poza granicami osiedla wskazanego w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. Należy przy tym wskazać na potrzebę rozróżnienia "zmiany" celu wywłaszczenia od modyfikacji lokalizacji inwestycji". Objęty wnioskiem grunt, leży bowiem w obrębie osiedla mieszkaniowego, w bezpośrednim sąsiedztwie budynków mieszkalnych i stanowi teren zielony, pełniąc funkcje rekreacyjną, korzystają z niego mieszkańcy osiedla mieszkaniowego. Oczywistym jest, co było już wyżej wskazane, że w obrębie terenów przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne muszą występować inne poza budynkami mieszkalnymi obiekty m. in. ciągi komunikacyjne pomiędzy poszczególnymi budynkami oraz trawniki (zieleńce).

Jak wykazało postępowanie, wnioskowana do zwrotu nieruchomość, nie stała się zbędna cel na jaki wywłaszczono przedmiotową nieruchomość, co pozwala na stwierdzenie, że przesłanki do zwrotu nieruchomości, zawarte w art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy, nie zostały spełnione.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniosła R. S., zaskarżając ją w części, tj. w zakresie punktu 1, zarzucając: naruszenie art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. i naruszenie prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 3 i 137 u.g.n.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wskazanym wyżej wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku wskazał m.in, że w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, który Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela, że wystąpienie jednej z przesłanek zbędności, o których mowa w art. 137 ustawy, nakazuje organowi administracji publicznej uznać tę nieruchomość za zbędną na cel wywłaszczenia, co w konsekwencji winno skutkować jej zwrotem. Powołany przepis, zawierający ustawową definicję pojęcia zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, nakłada na organy administracji publicznej obowiązek ścisłej wykładni, bez możliwości dokonywania jakichkolwiek odstępstw od jego treści (por. przykładowo wyroki NSA: z dnia 22 czerwca 2001 r., sygn. akt I SA 241/00, LEX nr 54436; z dnia 22 sierpnia 2003 r., sygn. akt I SA 2622/01, LEX nr 149521; z dnia 4 września 2003 r., sygn. akt II SA/Gd 1552/00, LEX nr 298527; z dnia 16 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OSK 581/08, LEX nr 555628 i z dnia 1 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1612/09, LEX nr 745102).

W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje, że wywłaszczenia nieruchomości, której zwrotu domagają się skarżący, dokonano pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...]" - zgodnie z lokalizacją ustaloną przez organ ds. planowania przestrzennego i uwzględnioną w zatwierdzonych planach gospodarczych miasta L. W takiej sytuacji, to jest w związku z dość ogólnie określonym celem wywłaszczenia, ocena zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia powinna być dokonana na podstawie wszelkich dokumentów dotyczących realizacji tego celu.

Nie budzi również wątpliwości, że w świetle pozyskanej przez organ pierwszej instancji decyzji z dnia [...] kwietnia 1978 r. zatwierdzającej plan realizacyjny Osiedla Mieszkaniowego "[...]" oraz planu ogólnego zagospodarowania terenu Osiedla "[...]" z 1977 r. wynika jednoznacznie, że w ramach planu realizacyjnego osiedla mieszkaniowego "[...]" miał powstać m.in. ośrodek sportu z halą sportową i zespołem basenów oraz boiskiem piłki nożnej. Z analizy planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego - plansza podstawowa w skali 1:1000 wynika, iż zawnioskowany teren do zwrotu był przeznaczony pod usługi sportowe – pod budowę boiska piłki nożnej. Wcześniej zaś, w Miejscowym Planie Szczegółowym L., zatwierdzonym zarządzeniem nr [...] Prezydenta Miasta L. z dnia [...] sierpnia 1976 r., przeznaczenie obszaru obejmującego sporne działki określono jako "tereny o funkcji dzielnicowej". Przedmiotowy grunt znalazł się natomiast w obszarze przeznaczonym pod dzielnicowy park wypoczynku i rekreacji "[...]" z zespołami boisk i płytą stadionu.

W ocenie Sądu przeprowadzone przez organ pierwszej instancji postępowanie dowodowe wykazało ponad wszelką wątpliwość, że na analizowanym gruncie nie doszło do realizacji wskazanych wyżej obiektów. Jak wynika z ustaleń poczynionych podczas oględzin nieruchomości przeprowadzonych w dniach 5 listopada 2015 r. i 4 sierpnia 2016 r. wnioskowany do zwrotu teren w części porośnięty jest pielęgnowaną zielenią, tj. koszoną trawą i kilkuletnimi drzewami, a w pozostałej części teren ten jest nieuporządkowany, porośnięty chwastami i pojedynczymi drzewami. (W ostatecznej wersji z żądania zwrotu wyłączono teren, na którym istnieją nasadzenia kilkuletnich drzewek). Nie budzi zatem wątpliwości, że na działkach objętych wnioskiem o zwrot zwrotem nie tylko nie zostało urządzone boisko piłki nożnej, ale nie powstał też żaden inny obiekt sportowy.

Co więcej, w ogóle nie powstał na działce zawnioskowanej do zwrotu, jak też na działkach sąsiadujących przewidziany w zatwierdzonym planie realizacyjnym ośrodek sportu z halą sportową i zespołem basenów oraz boiskiem piłki nożnej. Nie wybudowano na tym terenie, bądź w jego obrębie hali sportowej, brak jest jakiegokolwiek basenu, czy boiska do piłki. Tym samym mimo, że osiedle mieszkaniowe zostało wybudowane, to wywłaszczenie nieruchomości obejmującej w tej sprawie działkę wnioskodawców - nie było niezbędne do budowy osiedla.

Oczywistym jest więc, że na terenie wywłaszczonej nieruchomości nie zrealizowano celu wywłaszczenia, skonkretyzowanego w istniejących w dacie wywłaszczenia dokumentach planistycznych.

W ocenie Sądu nie można podzielić stanowiska Wojewody, iż sporna nieruchomość została zagospodarowana w całości pod elementy infrastruktury osiedla mieszkaniowego. Podkreślić trzeba, że przyjęcie takiego stanowiska byłoby sprzeczne z dyrektywą ścisłego wykładania celu wywłaszczenia. W orzecznictwie sądowym utrwalone jest bowiem stanowisko, że doprecyzowanie celu wywłaszczenia, określonego ogólnie w decyzji wywłaszczeniowej, możliwe jest w oparciu o archiwalne materiały planistyczne. Ponownie wskazać należy, iż ze znajdujących się w aktach dokumentów wynika, że w dacie wywłaszczenia przedmiotowa nieruchomość położona była w obszarze przeznaczonym pod usługi sportowe – pod budowę boiska piłki nożnej. Wobec braku realizacji na tym terenie tego rodzaju usług, kwestia jego zagospodarowania (w tym fakt jego częściowej pielęgnacji przez zewnętrzne firmy na podstawie umów zawieranych z Gminą L.) pozostaje w istocie bez znaczenia dla oceny jej zbędności na cel wywłaszczenia.

Wskazać ponadto należy, że nie każda infrastruktura czy tereny zielone będą mogły być uznane za realizację celu wywłaszczenia polegającego na budowie osiedla mieszkaniowego, jeśli nie są one ściśle z tym osiedlem i jego funkcjami związane. W odniesieniu do infrastruktury towarzyszącej czy zieleni miejskiej istotne jest przede wszystkim powiązanie tych urządzeń z innymi istniejącymi obiektami oraz ich przeznaczeniem - ważny jest również stopień zorganizowania tych urządzeń. Infrastruktura musi być bowiem również zamierzona i zgodna z celem wywłaszczenia, a nie powstała jedynie "przy okazji".

Skoro bowiem nieruchomość nie została zagospodarowana w sposób zgodny z określonym w opisanych dokumentach planistycznych, nie jest dopuszczalnym uznanie, jak to uczynił organ odwoławczy, że istniejąca na gruncie "infrastruktura osiedla mieszkaniowego" stanowi w istocie realizację celu wywłaszczenia. W ocenie Sądu zasadne są zarzuty skarżącej, że istniejące na gruncie elementy infrastruktury powstały w sposób dowolny i przypadkowy, w oderwaniu od pierwotnego celu wywłaszczenia. Potwierdzeniem powyższego, jak również tymczasowego i prowizorycznego charakteru zagospodarowania terenu, jest stan zagospodarowania części opisanej nieruchomości, uwidoczniony na dołączonych do akt sprawy fotografiach, na której to części działki (położonej na skarpie) – rosną chwasty, utrudniające niewątpliwie korzystanie z tej nieruchomości.

W złożonej do Naczelnego Sądu Administracyjnego skardze kasacyjnej Gmina [...] zaskarżyła powyższy wyrok w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016r. poz. 718 - dalej PPSA), zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1.przepisów prawa materialnego tj. przepisu art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n. poprzez błędną ich wykładnię i przyjęcie, że na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot, nie został zrealizowany cel wywłaszczenia i jako zbędna powinna ona zostać zwrócona byłym właścicielom pomimo, iż:

1. - cel wywłaszczenia, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego został zrealizowany, a zieleniec osiedlowy zlokalizowany na spornej nieruchomości stanowi integralną część tego osiedla potwierdzając, iż cel wywłaszczenia został zrealizowany także na spornej nieruchomości,
2. - nie nastąpiła uzasadniająca zwrot nieruchomości zmiana celu wywłaszczenia, a jedynie modyfikacja inwestycji, która mieści się w celu uzasadniającym wywłaszczenie, którym była budowa osiedla mieszkaniowego,
3. - o zagospodarowaniu nieruchomości, jako zieleni osiedlowej nie można mówić wyłącznie wówczas, gdy stopień jej utrzymania pozwala na wysoką ocenę estetyczną;
4. 2. przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n. - poprzez wadliwe wykonanie przez Sąd obowiązku kontroli rozstrzygnięć organów administracyjnych, skutkujące uchyleniem prawidłowej decyzji Wojewody Lubelskiego pomimo braku naruszenia przez organ prawa materialnego, który prawidłowo ustalił, iż na spornej nieruchomości doszło do zrealizowania celu wywłaszczenia, co potwierdza zgromadzony w sprawie materiał dowodowy.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie i oddalenie w całości skargi R. S., rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu podstaw kasacyjnych wywiedziono m.in., że celem wywłaszczenia, wnioskowanej do zwrotu nieruchomości, wskazanym i jasno sprecyzowanym w decyzji Urzędu Miejskiego w L. z dnia [...] września 1978 r. (znak: [...]) była budowa osiedla mieszkaniowego "[...]". Okolicznością bezsporną jest, iż osiedle mieszkaniowe zostało zrealizowane, a sporna nieruchomość znajduje się w jego obrębie, w bezpośrednim sąsiedztwie budynków mieszkalnych i użyteczności publicznej. Przeprowadzone przez Starostę w trakcie postępowania dowodowego oględziny terenu potwierdziły, iż nieruchomość jest zagospodarowana pod elementy Infrastruktury osiedla mieszkaniowego tj. osiedlowy zieleniec. Teren częściowo zajęty jest pod nasadzenia młodych drzew, które otacza koszona trawa. Pozostała część terenu objętego wnioskiem o zwrot porośnięta jest krzewami, drzewami samosiejkami i gęstą trawą. Ze zgromadzonej w trakcie postępowania dokumentacji wynika także, iż sporne tereny, stanowiące część działki nr [...]/11, objęte są stałym utrzymaniem w ramach umowy pn. "Kompleksowa konserwacja terenów zieleni komunalnej zlokalizowanej poza pasem drogowym w [...] w Rejonie III".

Mając na uwadze powyższe, zarówno lokalizacja jak i sposób zagospodarowania ww. działek dowodzą, że teren ten stanowi zieleniec osiedlowy o funkcji rekreacyjnej. Jest przy tym oczywistym, iż w obrębie terenów przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne, muszą występować inne, poza budynkami mieszkalnymi, obiekty takie właśnie jak m. in. zieleńce usytuowane pomiędzy poszczególnymi budowlami. Potwierdza to utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych, w tym także Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zdaniem skarżącej nie ulega zatem wątpliwości, iż znajdujący się na wnioskowanej do zwrotu działce teren zielony, tworzy infrastrukturę będącą niezbędnym i integralnym elementem zorganizowanej całości, jaką jest osiedle mieszkaniowe (cel wywłaszczenia). Skoro zaś teren zagospodarowany jest pod integralną cześć osiedla, to za błędne należy uznać stanowisko Sądu I instancji, iż cel wywłaszczenia nie został na tej nieruchomości zrealizowany, a co za tym idzie, że zaszły okoliczności z art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 ugn, uzasadniające jej zwrot Nie można zgodzić się także z wnioskami WSA w Lublinie, który w zaskarżonym wyroku uznał, iż skoro zgodnie z Planem ogólnym zagospodarowania osiedla "[...]" z 1977r. obszar ten przeznaczony był pod tereny sportowo - rekreacyjne do realizacji których nie doszło, to tym samym nieruchomość stała się zbędna w rozumieniu przepisów UGN. Stanowisko takie musi budzić uzasadnione zastrzeżenia.

Sąd niezasadnie pominął okoliczność, iż budowa osiedla mieszkaniowego jest długotrwałym i skomplikowanym procesem, w trakcie którego często wielokrotnie dochodzi do zmiany lokalizacji poszczególnych jego elementów, a nierzadko także do rezygnacji z pierwotnie planowanych poszczególnych części osiedla na rzecz innych. Opisane działania stanowią jednak wyłącznie modyfikację inwestycji i nie niweczą realizacji celu wywłaszczenia.

Wymaga zaznaczyć, że dokonując ustalenia rzeczywistego celu wywłaszczenia nie można pomijać okoliczności związanych z tym, iż standardy prawno - formalne w zakresie dokładności decyzji administracyjnych wydawanych prawie pół wieku temu, w innym ustroju, odbiegały znacznie od standardów obowiązujących obecnie.

Sporna nieruchomość przeznaczona była pod budowę osiedla mieszkaniowego i nadal - pomimo modyfikacji pierwotnych planów jej zagospodarowania w ramach osiedla - spełnia tę funkcję. Skoro zaś cel wywłaszczenia pozostał identyczny z aktualnym sposobem zagospodarowania nieruchomości, to trudno w niniejszej sprawie twierdzić, że wnioskowana do zwrotu nieruchomość w jakimkolwiek fragmencie stała się zbędna na cel wywłaszczenia, lub że doszło do zmiany celu uzasadniającej jej zwrot. Nie znajdują także uzasadnienia wnioski WSA w Lublinie, z których wynika, iż stopień zagospodarowania nieruchomości potwierdza, iż na terenie tym nie zrealizowano celu wywłaszczenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej jako "P.p.s.a".), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Mając powyższe na względzie wskazać należy, że skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na obydwu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż zarzuca się w niej zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego. W takiej sytuacji zasadą jest, że w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zarzuty proceduralne, gdyż dopiero po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, możliwe jest przejście do ocen o charakterze prawnomaterialnym.

Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, że kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., sygn.. akt. FSK 6/04, Lex nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., sygn.. akt II GSK 1868/12, Lex nr 1495116). Aby zarzut sformułowany w ramach drugiej podstawy kasacyjnej był poprawny konieczne jest wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez sąd w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej. Podstawą skargi kasacyjnej może być m.in. "naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", nie chodzi tutaj jednak o wszelkie naruszenia przepisów proceduralnych, ale o naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny konkretnych przepisów procedury sądowoadministracyjnej, uregulowanej przepisami P.p.s.a., co oczywiście może wiązać się z zarzutami naruszenia K.p.a. w sposób pośredni.

Skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit a P.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 P.p.s.a w związku z art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u. g.n. poprzez wadliwe wykonanie przez Sąd obowiązku kontroli rozstrzygnięć organów administracyjnych, skutkujące uchyleniem prawidłowej decyzji Wojewody [...] pomimo braku naruszenia przez organ prawa materialnego, który prawidłowo ustalił, iż na spornej nieruchomości doszło do zrealizowania celu wywłaszczenia, co potwierdza zgromadzony w sprawie materiał dowodowy.

Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, zarzut naruszenia przepisów postępowania należy uznać za niezasadny. Po pierwsze, przepisy art. 3 § 1 i 2 P.p.s.a. zawierają normy o charakterze ustrojowym, stanowią bowiem, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie oraz że kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Do przesłanek warunkujących naruszenie tych przepisów mogłoby dojść wówczas, gdyby sąd administracyjny odmówił rozpoznania skargi mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie.

Sąd pierwszej instancji dokonał kontroli legalności objętej skargą decyzji a nic nie wskazuje na to by kontrola ta została przeprowadzona według innego kryterium aniżeli zgodność tej decyzji z prawem. Okoliczność zaś, że wynik tej kontroli nie zadowalał skarżącej, nie oznaczał jeszcze, że Sąd pierwszej instancji naruszył wskazany przepis. Po drugie, podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisu art.145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., który jest normą określającą sposób rozstrzygnięcia sądu administracyjnego, nie został powiązany przez autora skargi kasacyjnej z innymi przepisami procedury sądowoadministracyjnej, czy też przepisami K.p.a.

Skarżąca kasacyjnie postawiła Sądowi pierwszej instancji zarzut naruszenia prawa materialnego, to jest przepisu art. 136 ust. 3 w związku a art. 137 ust. 1 u.g.n. Analiza treści zarzutu i jego uzasadnienia wskazują, że skarżąca kasacyjnie, w sprawie dotyczącej zwrotu nieruchomości usiłuje zakwestionować ustalenia i ocenę Sądu pierwszej instancji, że na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot, nie został zrealizowany cel wywalczenia i jako zbędna powinna ona zostać zwrócona byłym właścicielom. Podnosi bowiem, że cel wywłaszczenia, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego został zrealizowany, a zieleniec osiedlowy zlokalizowany na spornej nieruchomości stanowi integralną część tego osiedla. Nie nastąpiła uzasadniająca zwrot nieruchomości zmiana celu wywłaszczenia, a jedynie modyfikacja inwestycji, która mieści się w celu uzasadniającym wywłaszczenie, którym była budowa osiedla mieszkaniowego. O zagospodarowaniu nieruchomości, jako zieleni osiedlowej nie można mówić wyłącznie wówczas, gdy stopień jej utrzymania pozwala na wysoką ocenę estetyczną.

Wskazać należy, że orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, że próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2747/12; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2327/11, wyroki dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem cbois.nsa.gov.pl, dalej jako "CBOSA")

Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., sygn.. akt II GSK 2328/11; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., sygn.. akt II GSK 2173/11, CBOSA). Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051).

Skoro skarżąca kasacyjnie nie zakwestionowała skutecznie stanu faktycznego - Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnia jako punkt odniesienia w kontroli instancyjnej stan faktyczny i jego ocenę przyjęte przez Sąd pierwszej instancji.

W myśl art. 136 ust. 1 u.g.n. nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. W ust. 3 w zdaniu pierwszym przyjęto zaś, że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Jak stanowi art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. W przypadku, gdy pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (ust. 2).

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela pogląd reprezentowany w orzecznictwie sadów administracyjnych, że zorganizowanie na terenie osiedla mieszkaniowego zieleni osiedlowej mieści się generalnie w pojęciu celu wywłaszczenia, jakim jest budowa osiedla mieszkaniowego. Jednakże w realiach niniejszej sprawy, należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że postepowanie dowodowe wykazało w sposób niebudzący wątpliwości, iż na gruncie żądanym do zwrotu nie doszło do realizacji celu wywłaszczenia. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że wywłaszczenia nieruchomości, której zwrotu domaga się skarżąca, dokonano pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...]".

Należy jednak zwrócić uwagę, a co wynika z kopii planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego osiedla "[...]" oraz zatwierdzającej go decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] kwietnia 1978 r. znak: [...], że zawnioskowany do zwrotu teren znajdował się poza granicami opracowania planu osiedla "[...]" oznaczonymi literami A-T. Ponadto, obszar dawnych działek nr [...] i [...] w dacie wywłaszczenia objęty był Miejscowym, Planem Szczegółowym L. zatwierdzonym Zarządzeniem Prezydenta Miasta L. Nr [...] z dnia [...] sierpnia 1976 r. Według ustaleń powyższego planu zawnioskowany nieruchomość ta nie była przeznaczony pod realizację osiedla "[...]", ale pod tereny o funkcji dzielnicowej. Grunt wykazany jako projektowane działki nr [...]/5 i [...]/6, położony był w obszarze przeznaczonym pod dzielnicowy park wypoczynku i rekreacji "[...]" z zespołami boisk i płytą stadionu (symbol [...]). Według rysunku ww. planu, przedmiotowy teren znajduje się miejscu planowanego stadionu oraz w jego bezpośrednim otoczeniu.

Lokalizacja przedmiotowej nieruchomości nie pozwala też na stwierdzenie, że jest ona otoczona budynkami mieszkaniowymi. Przeczy powyższym twierdzeniom dokumentacja geodezyjna znajdującej się w aktach sprawy. Powyższe zostało też potwierdzone na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Jest ona położona w znacznej odległości od terenu zabudowanego. Istotne jest również, że nieruchomość, której zwrotu domaga się R. S., a co potwierdziły przeprowadzane przez organ pierwszej instancji oględziny i dokumentacja fotograficzna, stanowi teren nieuporządkowany, porośnięty chwastami i pojedynczymi drzewami. Słusznie także Sąd pierwszej instancji podkreślił, że na działce zawnioskowanej do zwrotu, jak też na działkach sąsiadujących, nie powstał także przewidziany w zatwierdzonym planie realizacyjnym ośrodek sportu z halą sportową i zespołem basenów oraz boiskiem piłki nożnej. Skoro wyżej wskazana nieruchomość nie została zagospodarowana w sposób zgodny z określonym w opisanych dokumentach planistycznych, to istnienie samej zieleni (i to nieurządzonej) uznać trzeba za niewystarczające z punktu widzenia realizacji celu wywłaszczenia.

Nie można bowiem, bez naruszenia konstytucyjnej reguły ochrony własności, przyjąć założenia, że realizacji osiedla mieszkaniowego służyć może każdy teren zielony, bez względu na to, co się na nim znajduje i gdzie jest położony. Cel publiczny, na który odjęto nieruchomość, winien być ze względu na art. 21 Konstytucji RP wąsko pojmowany, a wszelkie niejasności należy interpretować na korzyść tego, kogo nieruchomość wywłaszczono, gdyż to jego prawo zostało odjęte na rzecz interesu ogółu (patrz wyrok NSA z dnia 13 września 2018 r. sygn. akt I OSK 2583/16, CBOSA). Z powyższych względów słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, że kwestia jego zagospodarowania (w tym fakt jego częściowej pielęgnacji przez zewnętrzne firmy na podstawie umów zawieranych z Gminą [...]) pozostaje w istocie bez znaczenia dla oceny jej zbędności na cel wywłaszczenia.

Stąd też wskazany w skardze kasacyjnej zarzut dotyczący naruszenia art. 136 § 3 u.g.n. w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n. jest niezasadny i nie zasługuje na uwzględnienie.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wszystkie istotne dla sprawy okoliczności faktyczne zostały w tej sprawie wyjaśnione i rozważone. Zgromadzony materiał dowodowy potwierdza, że na przedmiotowej nieruchomości cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Tym samym, prawidłowa jest konstatacja Sądu I instancji, iż przedmiotową nieruchomość należało uznać za zbędną w rozumieniu art. 137 ust. 1 u.g.n., a zatem zachodziły przesłanki do jej zwrotu określone w przepisach art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n.

W sytuacji, gdy skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, to należało ją oddalić na podstawie art. 184 P.p.s.a. Dlatego nie mógł zostać uwzględniony wniosek skarżącej kasacyjnie o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.