Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 11 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1465/18

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 22 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 1705/17 wydanym na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017, poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.) odrzucił skargę J. P. na pismo Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odpowiedzi na zażalenie.

W uzasadnieniu wskazano, że J. P. wniósł do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej (dalej: KAS) w trybie art. 37 § 1 k.p.a. zażalenie na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w G. wyrażającą się w braku złożenia propozycji służby. W odpowiedzi na to zażalenie organ pismem z dnia 24 sierpnia 2017 roku wyjaśnił skarżącemu, że nie może być rozpatrzone we wskazanym trybie, ponieważ w sprawie braku pisemnej propozycji służby bądź pracy nie jest prowadzone postępowanie administracyjne, w którym stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, w tym dotyczące terminów załatwienia spraw.

W skardze na powyższe pismo J. P. stanął na stanowisku, że stanowi ono o braku propozycji służby i jest innym niż określony w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej podlegającym kognicji sądu administracyjnego. Podniósł zarzut nieważności i bezprawności z uwagi na brak podstaw prawnych do złożenia propozycji pracy w świetle przepisów ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, tj. naruszenie art. 165 ust. 3 i 7 oraz art. 170 ust. 1 tej ustawy oraz art. 179 i 180 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej poprzez faktyczne zwolnienie ze służby pomimo braku zajścia wskazanych tam przesłanek. Ponadto podniósł zarzut niekonstytucyjności zaskarżonego aktu (czynności) poprzez niezgodność z art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1 oraz art. 60 Konstytucji RP.

W odpowiedzi na skargę Szef KAS wniósł o jej odrzucenie, podnosząc, że przedmiotowa sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Zdaniem organu skierowane do skarżącego pismo nie jest aktem o znamionach publicznoprawnych, nie ustala, nie stwierdza ani nie potwierdza uprawnień bądź obowiązków wynikających z przepisów prawa, lecz informuje o braku możliwości rozpatrzenia zażalenia we wskazanym przez skarżącego trybie art. 37 § 1 k.p.a.

W ocenie Sądu I instancji skarga J. P. nie mieści się w zakresie właściwości sądów administracyjnych. Sąd podkreślił, że stanowisko organu wyrażone w trybie art. 37 § 1 k.p.a. ma charakter wpadkowy (incydentalny), a postępowanie prowadzone wskutek wniesienia zażalenia na podstawie tego przepisu nie ma cech samodzielnego postępowania administracyjnego.

Skargę kasacyjną od tego postanowienia złożył J. P., zaskarżając je w całości i wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a ponadto zasądzenie zwrotu kosztów postępowania za obie instancje. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie:

1. 1) art. 58 § 1 pkt 6 oraz § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 165 ust. 7 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej - poprzez błędną wykładnię i zastosowanie polegające na uznaniu, że zaskarżone pismo nie jest ani decyzją administracyjną, ani innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej podlegającym kontroli sądowej podczas gdy w sposób władczy i jednostronny kształtuje sytuację prawną skarżącego w konsekwencji czego Sąd błędnie uznał, że z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne i skargę odrzucił czym naruszył konstytucyjne gwarancje prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP);
2. 2) art. 58 § 1 pkt 6 oraz § 3 p.p.s.a. w zw. z "art. 3 § 2 pkt 8" poprzez błędną wykładnię i zastosowanie polegające na uznaniu, że w niniejszej sprawie skarga na bezczynność jest niedopuszczalna, z tego względu, że rozpoznanie zażalenia wniesionego w trybie art. 37 § 1 k.p.a. nie następuje w formie decyzji administracyjnej, ale w drodze czynności nadzorczej, która nie może być zaskarżona do sądu administracyjnego podczas gdy przedłożona skarżącemu propozycja pracy de facto jest decyzją administracyjną ponieważ w sposób władczy kształtuje jego sferę prawną, dotyczy jego uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa, a nadto sam obowiązek przedłożenia propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia (albo pełnienia służby) wynika wprost z obowiązujących przepisów prawa (tj. z art. 165 ust. 7 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej) co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, że organ nie miał obowiązku przekazania odwołania w trybie art. 132 k.p.a. i prowadzenia postępowania administracyjnego a pismo Szefa KAS miało charakter incydentalny a więc sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych i tym samym odrzucenia skargi opartej na przepisach prawa a więc naruszenia konstytucyjnej gwarancji prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP);
3. 3) art. 58 § 1 pkt 6 oraz § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS poprzez błędną wykładnię i zastosowanie oraz uznanie, że przedłożona skarżącemu propozycja pracy nie może być uznana za decyzję administracyjną, skarżącemu nie przysługuje droga odwoławcza w trybie administracyjnym, podczas gdy bez względu na zachowanie skarżącego utracił on status funkcjonariusza nabyty na podstawie decyzji administracyjnej, a więc propozycja pracy stanowi przejaw władczego kształtowania sytuacji prawnej adresata, od którego musi istnieć droga odwoławcza zgodnie z zasadą dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 k.p.a.;
4. 4) art. 58 § 1 pkt 6 oraz § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 169 ust 4, a także w zw. z art. 165 ust 7 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej poprzez ich niewłaściwą wykładnię i niezastosowanie polegające na przyjęciu, że propozycja zatrudnienia nie jest decyzją administracyjną ponieważ forma ta nie została w przepisach wyraźnie zastrzeżona podczas gdy skoro na podstawie art. 169 ust 4 tej ustawy propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby to tym bardziej tak istotna ingerencja w stosunek służbowy, jaką jest przydzielenie funkcjonariuszowi zadań w ramach innego stosunku niż stosunek służby (tj. stosunku pracy), wymaga wydania decyzji, od której przysługuje procedura odwoławcza w trybie administracyjnym co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady dwuinstancyjności i konstytucyjnej gwarancji prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP);
5. 5) art. 58 § 1 pkt 6 oraz § 3 w zw. art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 oraz art. 3 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez bezpodstawną odmowę rozpoznania skargi i nieprzeprowadzenie kontroli zaskarżonego zachowania - bezczynności organu, uchylenie się od obowiązku dokonania kontroli działalności administracyjnej organu w zakresie jego bezczynności, pod względem zgodności z prawem, legalności i w konsekwencji brak uchylenia i przekazania do ponownego rozpoznania, oraz poprzez brak dostrzeżenia naruszenia szeregu przepisów prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018, poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, z uwagi na sposób sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej, jak i ich uzasadnienie niezbędne stało się wyjaśnienie, że granice skargi kasacyjnej są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – mogą być: 1) naruszenie prawa materialnego, poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Błędna wykładnia prawa materialnego może polegać na nieprawidłowym odczytaniu normy prawnej wyrażonej w przepisie, mylnym zrozumieniu jego treści lub znaczenia prawnego, bądź też na niezrozumieniu intencji ustawodawcy.

Z kolei zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego (tzw. błąd subsumcji) wyraża się w niezgodności między ustalonym stanem faktycznym a hipotezą zastosowanej normy prawnej lub też na błędnym przyjęciu czy zaprzeczeniu związku zachodzącego między ustalonym stanem faktycznym a normą prawną. Ocena zasadności zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa materialnego może być skutecznie dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone. W przypadku zarzucenia naruszenia przepisów postępowania należy podać, jakie przepisy tego prawa zostały naruszone przez sąd oraz wykazać istotność wpływu tego naruszenia na wynik sprawy – treść orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2012 r. sygn. akt I FSK 1560/11). Przez "wpływ", o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy.

Ponadto wskazać należy, iż wynikającym z przepisu art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie. Sąd drugiej instancji, z uwagi na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie samodzielnie uzupełniać, konkretyzować zarzutów kasacyjnych, uściślać ich bądź w inny sposób korygować (por. wyroki NSA z dnia: 11 września 2011 r. sygn. akt II OSK 151/12 oraz 16 listopada 2011 r. sygn. akt II FSK 861/10).

Rozpoznana w tak zakreślonych granicach skarga kasacyjna okazała się niezasadna. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego sprawę autorowi skargi kasacyjnej nie udało się skutecznie podważyć stanowiska Sądu I instancji, zgodnie z którym skarga o tak zakreślonym przedmiocie nie podlega kognicji sądu administracyjnego i jako taka winna zostać odrzucona.

Poza sporem w niniejszej sprawie jest fakt, że skarżący przedmiotem wniesionej do Wojewódzkiego Sądu skargi uczynił pismo Szefa KAS z dnia [...] sierpnia 2017 roku nr [...] stanowiące odpowiedź na złożone przez niego na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r.) zażalenie na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w G. wyrażającą się w braku złożenia propozycji służby pomimo stosownego obowiązku wynikającego z art. 165 ust. 7 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o KAS i upływu terminu na dokonanie tej czynności.

W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że analiza zarzutów skargi kasacyjnej i ich uzasadnienia upoważnia do stwierdzenia, że większość z nich nie odnosi się do odpowiedzi Szefa Krajowej Administracji Skarbowej na zażalenie skarżącego, ale koncentruje się na zagadnieniu dotyczącym dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na pisemną propozycję zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej (zarzut trzeci i czwarty) oraz skargi na bezczynność organu administracji skarbowej (zarzut drugi i piąty). W tej sytuacji zarzuty te - jako nieadekwatne do przedmiotu sprawy - nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

Odnosząc się do pierwszego zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 oraz § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 165 ust. 7 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, wskazać należy, że nie jest on zasadny. Podkreślić wypada, że właściwość rzeczowa sądów administracyjnych, obejmująca orzekanie w sprawach skarg, ukształtowana została w art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, pismo Szefa Krajowej Administracji Skarbowej nie jest ani decyzją, ani postanowieniem lub innym aktem albo czynnością z zakresu administracji publicznej. Nie zawiera w sobie cech aktu indywidualnego o charakterze władczym, nie rozstrzyga o żadnych uprawnieniach lub obowiązkach skarżącego, w szczególności wypływających z regulacji zawartej w art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016, poz. 1948 ze zm.).

Pismo to ma charakter jedynie informacyjny - wyjaśnia przyczyny, dla których organ uznał, że w sprawie braku pisemnej propozycji służby lub pracy nie jest prowadzone postępowanie administracyjne, stąd nie może zająć stanowiska w procesowej formie w związku ze złożonym przez skarżącego zażaleniem na niezałatwienie sprawy administracyjnej w terminie (por. postanowienia NSA z dnia 27 lutego 2019 r. sygn. akt I OSK 694/18, I OSK 697/18 oraz I OSK 677/18). Dodać wypada, że autor skargi kasacyjnej nie przedstawił żadnej argumentacji na poparcie swojego stanowiska w tym względzie.

Ubocznie zauważyć należy, iż kontrola prawidłowości prowadzenia przez organ postępowania w trybie art. 37 § 1 k.p.a. (w brzmieniu tego przepisu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 roku) nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Stanowisko organu wyższego stopnia odnośnie do zażalenia z wyżej wymienionego przepisu art. 37 k.p.a. jest jedynie środkiem dyscyplinującym organ pozostający w zwłoce. Akt wydany na podstawie art. 37 § 2 k.p.a. nie kończy postępowania, nie rozstrzyga sprawy co do istoty, nie przysługuje też na niego zażalenie. Akt ten nie mieści się również w kategorii postanowień, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a zatem nie przysługuje na ten akt skarga do sądu administracyjnego (por. np. postanowienie NSA z 14 marca 2019 r. sygn. akt I OSK 728/18, postanowienie NSA z 10 grudnia 2014 roku sygn. akt II OSK 3177/14).

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.