Uzasadnienie
Wyrokiem z 31 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Bd 719/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, po rozpoznaniu skargi J.J. (dalej również: "wnioskująca", "odwołująca się", "skarżąca", "strona skarżąca") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy (dalej również: "organ II instancji", "organ odwoławczy", "SKO", "Kolegium") z 12 maja 2022 r., nr SKO-4111/560/2022 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego, oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, zarzucając:
- 1. na zasadzie art.174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej: "ppsa") naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
- a) art. 145 § 1 pkt 1 lit, a ppsa w zw. z art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2020 r., poz. 1359 ze zm., dalej: "krio") oraz art. 23 krio i art. 27 krio w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz 1 a ustawy o ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 390, dalej: "uśr") przez ich błędną interpretację i niezasadne uznanie, że córce, na której spoczywa obowiązek alimentacyjny, rezygnującej z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z powodu opieki nad matką legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego;
- b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz ust. 1a uśr i niezasadne uznanie, że córka niepełnosprawnej nie jest uprawniona do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne w związku ze sprawowaniem nad nią osobistej opieki, ponieważ jej mąż żyje i to na nim spoczywa obowiązek alimentacyjny w stosunku do żony,
- c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr, polegające na pominięciu celów ustawy i przyjęciu, że okoliczność, że osoba niepełnosprawna pozostaje w związku małżeńskim, a współmałżonek nie legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności, stanowi negatywną przesłankę do przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego;
- 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy przez błędną wykładnie, tj.:
- a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: "kpa"), art. 7 kpa, art. 8 kpa, art. 9 kpa, art. 77 kpa, art. 80 kpa w zw. z art. 107 § 3 kpa, przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i bezpodstawne przyjęcie, że mąż niepełnosprawnej jest w stanie się nią opiekować, gdyż nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności podczas gdy okoliczność ta nie została w ogóle zbadana i nie zostały w tym zakresie podjęte żadne działania zmierzające do ustalenia jej rzeczywistej sytuacji zdrowotnej, a ze znajdującej się. w aktach sprawy dokumentacji medycznej wynika, że nie jest on w stanie opiekować się żoną.
Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie w całości złożonej skargi, alternatywnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy. W środku zaskarżenia zawarto również wniosek zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto skarżąca kasacyjnie złożyła oświadczenie o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 ppsa, nie zachodzą.
Rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 ppsa, gdyż w skardze kasacyjnej, na podstawie art. 176 § 2 ppsa, zawarto oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie.
W skardze kasacyjnej powołano się na obie podstawy, o których mowa w art. 174 pkt 1 i 2 ppsa, jednakże istota sprawy dotyczy wykładni powołanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1a pkt 2 w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr.
Stosownie do art. 17 ust. 1 uśr, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności; - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Zgodnie z art. 17 ust. 1a uśr, osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4 ww. przepisu, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku, gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
W świetle wskazanych powyżej norm zauważyć należy, że dotyczą one wyłącznie osób ubiegających się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, innych niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki. W rozpoznawanej sprawie osobą ubiegającą się o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest córka osoby niepełnosprawnej, na którą miało być przyznane to świadczenie, tj. osoba spokrewniona w pierwszym stopniu. Oznacza to, że przepis ten nie znajduje zastosowania w rozpoznawanej sprawie, a więc nie mógł zostać naruszony przez Sąd Wojewódzki. Zauważenia w tym miejscu, że Sąd I instancji nie uczynił ww. normy podstawą wydanego rozstrzygnięcia. Z tej przyczyny zarzuty skargi kasacyjnej oparte na art. 17 ust. 1a uśr musiały zostać uznane za chybione.
Wobec powyższego, za niezasadne należało uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 128 krio, art. 23 krio i art. 27 krio w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz ust. 1a uśr oraz zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz 1a uśr.
Stosownie do art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Stosowanie tej normy skutkowało do niedawna istotnymi rozbieżnościami w orzecznictwie sądów administracyjnych. Część z nich w wydawanych wyrokach kierowała się literalnym brzmieniem ww. przepisu i do przeniesienia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na osobę zobowiązaną doświadczeń alimentacyjnych w dalszej kolejności wymagała legitymowania się przez małżonka osoby niepełnosprawnej orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, podczas gdy inne składy orzekające wskazywały na konieczność uzupełniania wyników wykładni tego przepisu, uzyskanego w drodze zastosowania metod wykładni językowej, wynikami wykładni celowościowej, co skutkowało nakazaniem organom ustalenia, czy małżonek osoby niepełnosprawnej miał z uwagi na swój wiek i stan zdrowia, fizyczną możliwość realnego sprawowania opieki nad niepełnosprawną.
W tym miejscu zauważenia wymaga, że wobec opisanej wyżej rozbieżności wykładni przepisów ustawy, Rzecznik Praw Obywatelskich wystąpił o podjęcie przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego uchwały, mającej na celu wyjaśnienie powyższej kwestii i ustalenie, czy norma ta powinna podlegać ścisłej wykładni językowej, czy też dopuszczalne jest zastosowanie wykładni celowościowej i odstąpienie od literalnego jego brzmienia.
Kwestia ta została ostatecznie rozstrzygnięta uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 listopada 2022 r., sygn. akt I OPS 2/22, która w związku z brzmieniem art. 269 § 1 ppsa, wiąże skład orzekający w analizowanej sprawie. Skład poszerzony NSA stwierdził, że warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 uśr, z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr, innej niż małżonek, jest legitymowanie się przez małżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr).
Uzasadniając stanowisko wyrażone w uchwale, skład poszerzony stwierdził, że akceptuje tezę, że wykładnia prawa powinna mieć charakter kompleksowy. Powinna zatem być przeprowadzana z wykorzystaniem różnych dyrektyw interpretacyjnych, w celu weryfikacji konkurencyjnych alternatyw interpretacyjnych i ostatecznego wyboru jednej możliwości interpretacyjnej. Jednocześnie jednak stwierdzono, że waga argumentów przemawiających za odmiennym rozumieniem norm prawnych regulujących dostęp do świadczenia pielęgnacyjnego osób zobowiązanych do alimentacji osoby wymagającej opieki ze względu na niepełnosprawność, powinna być dostatecznie doniosła, aby uzasadnić konieczność modyfikacji zastosowanych przesłanek.
W związku z tym dokonano analizy treści omawianego uregulowania zawartego w ustawie o świadczeniach rodzinnych w kontekście przepisów krio, stwierdzając w efekcie, że odesłanie, zawarte w art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr do przepisów krio, ma ograniczony charakter w tym znaczeniu, że nie daje podstaw w procesie wykładni do odwoływania się do przepisów krio w zakresie szerszym, niż to wynika z tego odesłania. Kontekst systemowy jest w tym zakresie ograniczony i brak jest w szczególności podstaw do przyjmowania, że stanowi go też art. 132 kro i przyjęte w nim przesłanki wyznaczające kolejność powstawania obowiązku alimentacyjnego.
W wyniku powyższego skład poszerzony doszedł do przekonania, że w kwestii kolejności dostępu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego ustawodawca nie odsyła do przepisów krio, a ustawa zawiera własną regulację, która nie jest aktualnie w pełni koherentna z modelem przyjętym w przepisach krio. Nie świadczy to jednak o braku spójności systemowej. W kwestii kryteriów i przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uśr ma charakter autonomiczny i brak jest podstaw do przyjmowania, że art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a, czy art. 17 ust. 1a uśr powinny być interpretowane z uwzględnieniem art. 132 krio oraz wskazanych w nim przesłanek, odnoszących się do braku możliwości lub nadmiernych trudności w zadośćuczynieniu obowiązkom alimentacyjnym.
W uzasadnieniu uchwały wskazano również, że brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr jest jasne i odwołuje się do prawnie uregulowanej kwestii instytucji orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, co rzutuje na wykładnię tego przepisu. Zwrócono także uwagę, że kształt tej normy jest wynikiem zmian legislacyjnych, które dostosowały jego brzmienie do aktualnej ówcześnie sytuacji. W ocenie składu wydającego uchwałę na wynik wykładni tego przepisu ma wpływ również fakt, że świadczenie pielęgnacyjne jest jednym ze świadczeń rodzinnych, w związku z czym pozbawienie prawa do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego na skutek ścisłej wykładni analizowanego przepisu nie pozbawia rodziny jako całości przysługujących jej świadczeń, a zatem literalna wykładnia nie prowadzi do powstania luki legislacyjnej, której uzupełnienie miałoby następować w drodze innych niż językowa metod wykładni.
Powyższe stanowisko, wyrażone w przytoczonej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w sprawie w pełni aprobuje.
Mając na uwadze treść przywołanej powyżej uchwały, należy uznać, że zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr również okazał się pozbawiony podstaw. Fakt, że małżonek osoby wymagającej opieki – J.D. –nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, co wynika z akt sprawy i nie jest kwestionowane, wyłącza bowiem możliwość ustalenia, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje skarżącej, która jest córką niepełnosprawnej (vide m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 17 sierpnia 2023 r., sygn. akt I OSK 88/22, czy z 31 stycznia 2024 r., sygn. akt I OSK 35/23).
Przechodząc do rozpoznania zarzutów naruszenia prawa procesowego związanych z nieprawidłowym ustaleniem stanu faktycznego sprawy, poprzez pominięcie, że małżonek niepełnosprawnej nie może sprawować nad nią opieki z uwagi na zły stan zdrowia, wskazać należy, że zakres stanu faktycznego sprawy, ustalanego w toku postępowania wyjaśniającego jest pochodną kształtu przepisów prawa materialnego regulujących określony stosunek prawny, czy sytuację. Organ ma więc obowiązek ustalenia jedynie tych okoliczności sprawy, które pozostają prawnie istotne z punktu widzenia normy prawa materialnego. Skoro zatem w analizowanej sprawie okolicznością istotną był fakt legitymowania się (bądź nie) przez współmałżonka niepełnosprawnej orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, organ prawidłowo pominął ustalenia dotyczące czy ma on takie możliwości. Nie miało to bowiem znaczenia z punktu widzenia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr. W konsekwencji zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77, art. 80 w zw. z art. 107 § 3 kpa nie zasługiwał na uwzględnienie.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 ppsa, orzekł jak w sentencji. Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone zgodnie z art. 193 in fine ppsa.