Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 20 września 2022 r. oddalił skargę S.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z [...] marca 2022 r. w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący. Zaskarżył to rozstrzygnięcie w całości, wniósł o jego uchylenie i uwzględnienie skargi bądź przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji celem ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Dodatkowo skarżący wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie:
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, w zw. z art. 128 oraz art. 23 i art. 27 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2020 r. poz. 1359), dalej: kro, w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 111, z późn. zm.), dalej: uśr, przez ich błędną interpretację i niezasadne uznanie, że synowi, na którym spoczywa obowiązek alimentacyjny, rezygnującemu z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z powodu opieki nad matką legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego;
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz ust. 1a uśr przez ich błędną interpretację i niezasadne uznanie, że syn niepełnosprawnej A.K. nie jest uprawniony do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne w związku ze sprawowaniem osobistej opieki nad nią, ponieważ jej mąż żyje i to na nim spoczywa obowiązek alimentacyjny w stosunku do żony;
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr przez ich błędną interpretację, polegające na pominięciu celów ustawy i przyjęciu, że okoliczność, że osoba niepełnosprawna pozostaje w związku małżeńskim, a współmałżonek jest schorowany, ale nie legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności, stanowi negatywną przesłankę do przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego;
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77, art. 80 w zw. z art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i bezpodstawne przyjęcie, że mąż niepełnosprawnej A.K. jest w stanie się nią opiekować, gdyż nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, podczas gdy jego niezdolność do sprawowania opieki została potwierdzona zaświadczeniem lekarskim z 13 kwietnia 2022 r., jak również okoliczność niemożności sprawowania opieki przez niego nie została w ogóle zbadana przez organy i nie zostały w tym zakresie podjęte żadne działania organu zmierzające do ustalenia jego rzeczywistej sytuacji zdrowotnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 ppsa w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego postanowienia determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który nie bada całokształtu sprawy, ale ogranicza się do weryfikacji zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie zarzucił wprawdzie wyrokowi Sądu pierwszej instancji naruszenie przepisów materialnych, jak i procesowych, jednakże te drugie stanowią jedynie kontynuację zarzucanych naruszeń prawa materialnego, a ich uzasadnienie opiera się na tezie, że skoro organy i Sąd pierwszej instancji wadliwie zastosowały wskazane przepisy ustawy, to dopuściły się także naruszeń procedury. W tej sytuacji ocena zarzucanych naruszeń prawa materialnego determinuje wynik oceny zarzutów naruszenia przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny w poniższych rozważaniach skoncentruje się na wykazaniu, że kontrola legalności decyzji organów administracji dokonana przez Sąd pierwszej instancji była prawidłowa, odnosząc się do wskazanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów materialnych. Oznacza to, że nie doszło tym samym do naruszeń przepisów postępowania.
Istota sporu w rozpoznawanej sprawie dotyczy możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wnioskodawcy w sytuacji, w której osoba niepełnosprawna wymagająca opieki, pozostaje w związku małżeńskim z osobą nielegitymującą się orzeczeniem lekarskim o znacznym stopniu niepełnosprawności. W niniejszej sprawie skarżący wystąpiło bowiem o przyznanie mu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną matką, a orzekające w sprawie organy odmówiły przyznania tego świadczenia, wskazując, że podopieczna skarżącego pozostaje w związku małżeńskim z osobą nielegitymującą się orzeczeniem lekarskim o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Mając powyższe na uwadze, należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym [niż wymienione w punktach poprzedzających] osobom, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Jednocześnie w myśl art. 17 ust. 1a uśr osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (1), nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (2) i nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (pkt 3). Ponadto, stosownie do postanowień art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
W rozpoznawanej sprawie skarżący domaga się przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną matką, tj. krewną w stopniu pierwszym. Powoduje to, że art. 17 ust. 1a uśr nie znajduje zastosowania w sprawie, w związku z czym brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutów skargi kasacyjnej opartych na tej podstawie prawnej, tj. zarzutu wskazanego w pkt 1 i 2.
Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr, wyjaśnić należy, że w dotychczasowej praktyce orzeczniczej na tle tego przepisu powstały istotne rozbieżności, które stały się podstawą wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich o podjęcie uchwały mającej na celu wyjaśnienie powyższej kwestii i ustalenie, czy przepis ten powinien podlegać ścisłej wykładni językowej, czy też dopuszczalne jest zastosowanie wykładni celowościowej i odstąpienie od literalnego brzmienia przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr i przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom zobowiązanym alimentacyjnie w dalszej kolejności również w sytuacji, gdy małżonek niepełnosprawnego wprawdzie nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale z przyczyn obiektywnych nie jest w stanie faktycznie sprawować opieki nad niepełnosprawnym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1899/12, z 13 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1526/12, z 20 września 2013 r., sygn. akt I OSK 46/13, z 6 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 251/14, z 13 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1230/14, z 18 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1200/14, z 25 stycznia 2021 r., sygn. akt I OSK 2103/20; z 14 lipca 2021 r., sygn. akt I OSK 394/21, czy z 10 grudnia 2021 r., sygn. akt I OSK 817/21).
Zaznaczyć jednakże należy, że ostatecznie kwestia ta została rozstrzygnięta uchwałą siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 listopada 2022 r., sygn. akt I OPS 2/22, która w związku z brzmieniem art. 269 § 1 ppsa wiąże skład orzekający w rozpoznawanej sprawie. W uchwale tej skład orzekający stwierdził, że warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 uśr, z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr, innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr).
Uzasadniając swoje stanowisko, skład poszerzony stwierdził, że akceptuje tezę, że wykładnia prawa powinna mieć charakter kompleksowy, to jest powinna być przeprowadzana z wykorzystaniem różnych dyrektyw interpretacyjnych, w celu weryfikacji konkurencyjnych alternatyw interpretacyjnych i ostatecznego wyboru jednej możliwości interpretacyjnej. Jednocześnie jednak stwierdził, że waga argumentów przemawiających za odmiennym rozumieniem norm prawnych regulujących dostęp do świadczenia pielęgnacyjnego osób zobowiązanych do alimentacji osoby wymagającej opieki ze względu na niepełnosprawność powinna być dostatecznie doniosła, aby uzasadnić konieczność modyfikacji zastosowanych przesłanek. W związku z tym skład poszerzony dokonał analizy treści omawianego uregulowania zawartego w ustawie o świadczeniach rodzinnych w kontekście przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego i doszedł do przekonania, że odesłanie, zawarte w art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, ma ograniczony charakter w tym znaczeniu, że nie daje podstaw w procesie wykładni do odwoływania się do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego w zakresie szerszym, niż to wynika z tego odesłania. Kontekst systemowy jest w tym zakresie ograniczony i brak jest w szczególności podstaw do przyjmowania, że stanowi go też art. 132 kro i przyjęte w nim przesłanki wyznaczające kolejność powstawania obowiązku alimentacyjnego.
W wyniku powyższego skład poszerzony doszedł do przekonania, że w kwestii kolejności dostępu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego ustawodawca nie odsyła do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, a ustawa zawiera własną regulację, która nie jest aktualnie w pełni koherentna z modelem przyjętym w przepisach Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, co nie świadczy o braku spójności systemowej. W kwestii kryteriów i przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego ustawa o świadczeniach rodzinnych ma charakter autonomiczny i brak jest podstaw do przyjmowania, że art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a czy art. 17 ust. 1a uśr powinny być interpretowane z uwzględnieniem art. 132 kro i wskazanych w nim przesłanek odnoszących się do braku możliwości lub nadmiernych trudności w zadośćuczynieniu obowiązkom alimentacyjnym.
W uzasadnieniu uchwały wskazano, że brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr jest jasne i odwołuje się do prawnie uregulowanej kwestii instytucji orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, co rzutuje na wykładnię tego przepisu. Zwrócono także uwagę, że brzmienie przepisu jest wynikiem zmian legislacyjnych, które dostosowały jego brzmienie do aktualnej ówcześnie sytuacji. W ocenie sędziów wydających uchwałę na wynik wykładni tego przepisu ma również wpływ fakt, że świadczenie pielęgnacyjne jest jednym ze świadczeń rodzinnych, w związku z czym pozbawienie prawa do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego na skutek ścisłej wykładni analizowanego przepisu nie pozbawia rodziny jako całości przysługujących jej świadczeń, a zatem literalna wykładnia nie prowadzi do powstania luki legislacyjnej, której uzupełnienie miałoby następować w drodze innych niż językowa metod wykładni.
Mając na uwadze treść przywołanej powyżej uchwały, należy uznać, że zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr okazał się niezasadny. Fakt, że małżonek osoby wymagającej opieki nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, co wskazywał w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor, wyklucza możliwość ustalenia, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje dalszym osobom, na których wobec osoby wymagającej opieki ciąży obowiązek alimentacyjny, i które w związku ze sprawowaną opieką zrezygnowały z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub nie podejmują takiej aktywności (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 sierpnia 2023 r., sygn. akt I OSK 88/22).
W konsekwencji powyższego za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 kpa. Skoro bowiem zgodnie z brzmieniem art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr i wiążącą wykładnią tego przepisu wynikającą z powyższej uchwały w sprawie okolicznością przesądzającą o braku możliwości przyznania wnioskowanego świadczenia był brak orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności małżonka niepełnosprawnej, to organy prowadzące postępowanie nie miały obowiązku ustalania i wyjaśniania, czy miał on rzeczywistą możliwość sprawowania opieki nad niepełnosprawną żoną. Oznacza to, że stan faktyczny ustalony w sprawie i podjęte czynności wyjaśniające były wystarczające i odpowiednie do wydania rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 ppsa, oddalił skargę kasacyjną.