Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 24 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 814/07 oddalił skargę Gminnej Spółdzielni "S. C." w L. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:
Decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r., NR [...], Starosta Kr., działając na podstawie art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) oraz art. 129 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 46 poz. 543 ze zm.) i art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, odmówił ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz Gminnej Spółdzielni "S. C." w L. Wojewoda M. decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r., utrzymał powyższą decyzję w mocy.
W ocenie organu odwoławczego Starosta K. prawidłowo orzekł o odmowie ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz odwołującej się Spółdzielni, bowiem wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania, złożony po 31 grudnia 2005 r. przez uprawnionego właściciela nieruchomości, nie może być merytorycznie rozpoznany, gdyż nie wywołuje żadnych skutków procesowych. Jak prawidłowo wskazał Starosta K. w decyzji z dnia [...] grudnia 2006 r., z przepisu art. 73 ust. 4 powołanej ustawy wynika, że ustalenie i wypłata odszkodowania następuje przy łącznym spełnieniu następujących przesłanek: dana nieruchomość musi być zajęta pod pas drogi publicznej, nieruchomość taka nie stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego oraz z wnioskiem o ustalenie odszkodowania występuje właściciel nieruchomości w terminie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. Brak spełnienia choćby jednej z przesłanek powoduje niemożność wydania pozytywnego rozstrzygnięcia w sprawie, tj. ustalenia i wypłaty odszkodowania.
We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skardze Gminna Spółdzielnia "S. C." w L. zarzuciła powyższej decyzji błędną wykładnię art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną i domagała się uchylenia decyzji Wojewody M. z dnia [...] czerwca 2007 r. Skarżąca podniosła, że organy obu instancji nie rozważyły istotnej okoliczności, iż wniosek nie dotyczył roszczenia już wygasłego, lecz roszczenia, które dopiero w przyszłości może być skonkretyzowane, gdyż obowiązkiem organu jest ustalenie obszaru i granic zajętej części działki. Brak koniecznych ustaleń powoduje zdaniem skarżącej brak przedmiotu sprawy, a w związku z tym wniosek o ustalenie odszkodowania nie był spóźniony.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda M. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, oddalając zaskarżonym wyrokiem skargę i podzielając pogląd wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podniósł, że stosownie do art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, odszkodowanie przysługujące właścicielowi nieruchomości przejętych pod drogi publiczne ustala i wypłaca się według zasad i trybu określonego w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r.
Z treści powyższego przepisu wynika, że odszkodowanie w związku z przejściem własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, przysługuje właścicielowi takiej nieruchomości, jedynie w przypadku, gdy złoży on odpowiedni wniosek do właściwego organu w terminie zakreślonym w ustawie, tj. do dnia 31 grudnia 2005 r. (termin ustawowy). Terminy ustawowe są wyraźnie wskazane w ustawie, precyzyjnie wyznaczającej ich początek oraz długość. Bieg terminów ustawowych nie może ulec ani przedłużeniu, ani skróceniu. Terminy te charakteryzuje znaczny rygoryzm prawny, przejawiający się głównie tym, że wskutek bezczynności uprawnionego w ciągu określonego ustawą terminu następuje wygaśnięcie przysługującego mu prawa. Zgodnie z art. 73 ust. 4 analizowanej ustawy dochowanie terminu do złożenia wniosku było niezbędną przesłanką, od której zależało pozytywne rozstrzygnięcie sprawy.
Skoro stwierdzono uchybienie co do terminu złożenia wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania, to zbędne stało się badanie pozostałych przesłanek określonych w tym przepisie. Zarzut braku ustalenia przez organ obszaru i granic zajętej części działki stał się w tej sytuacji bezprzedmiotowy. Niezłożenie przez Gminną Spółdzielnię "S. C." wniosku o odszkodowanie w ustawowo zakreślony terminie musiało skutkować wydaniem decyzji odmawiającej ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną.
Odnosząc się do zarzutu błędnego pouczenia znajdującego się na druku urzędowym, Sąd I instancji stwierdził, iż niewydanie przez wojewodę decyzji stwierdzającej przejście z mocy prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub innej jednostki samorządu terytorialnego, nie zwalnia uprawnionego właściciela nieruchomości przejętych na cele drogi publicznej z obowiązku złożenia wniosku w ustawowo określonym terminie. Ponadto podniósł, że w treści pouczenia znajduje się zapis informujący, iż po upływie ustawowego terminu roszczenie o przyznanie odszkodowania wygasa, a w związku z tym przekroczenie terminu na złożenie odpowiedniego wniosku będzie skutkować odmową jego przyznania, pomimo utraty prawa własności gruntu zajętego pod drogę publiczną.
Mając na uwadze powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a.) oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gminna Spółdzielnia "S. C." w L., jako podstawę wskazując naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, co dotyczy przepisu art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Spółdzielnia wniosła o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że bezspornym jest, że część działki stanowiącej własność Spółdzielni, oznaczonej nr [...] (stary numer) w M. Kw Nr [...] została zajęta pod drogę publiczną. Wprawdzie wniosek w sprawie został złożony po dniu 31 grudnia 2005 r., jednak to nie przeszkadzało Starostwu Powiatowemu w K., by pismem z dnia 8 grudnia 2006 r. żądać od Zarządu Dróg Powiatu K. potwierdzenia zajęcia drogi i dokumentacji w tej sprawie, która do tej pory nie jest załatwiona, z przyczyn Spółdzielni nie znanych. W rezultacie obszar i granice zajętej części działki nie są ustalone, a obowiązek taki spoczywa na Urzędzie, nie na Spółdzielni. W tych warunkach nie jest trafnym zarzut o spóźnieniu złożenia wniosku, skoro z przyczyn niezawinionych przez Spółdzielnię wciąż brak jest danych do określenia przedmiotu sprawy.
Spółdzielnia wnosząc sprawę po dniu 31 grudnia 2005 r. zastosowała się do pouczenia urzędowego, zawartego na druku wniosku o uregulowanie stanu prawnego gruntu zajętego pod drogę publiczną, które zawiera zdanie: "Fakt, że do 31 grudnia 2005 roku nie została wydana decyzja przez wojewodę, a nawet nie został złożony wniosek o jej wydanie – nie stoi na przeszkodzie, by wystąpić do starosty z wnioskiem o odszkodowanie".
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie wystąpiły w sprawie przesłanki nieważności postępowania wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., a podniesiony w tej skardze zarzut naruszenia prawa materialnego jest nieusprawiedliwiony.
Zdaniem skarżącej kasacyjnie Spółdzielni Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie naruszył – poprzez błędną wykładnię – przepis art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną i w konsekwencji, uznając, że wniosek jest spóźniony oddalił skargę.
Zgodnie z art. 73 ust. 4 powołanej ustawy odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 i 2 (odszkodowanie za nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, które z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego) będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa.
Okolicznością niesporną w sprawie jest, że złożony w powyższym trybie wniosek o odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość został złożony przez Gminną Spółdzielnię "S. C." w L. po upływie wskazanego wyżej terminu, co mając na uwadze, Sąd I instancji oddalił skargę na decyzję Wojewody M. z dnia [...] czerwca 2007 r. utrzymującą w mocy decyzję pierwszoinstancyjną odmawiającą ustalenia i wypłaty odszkodowania.
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, które to stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny popiera, z przepisu art. 73 ust. 4 powołanej ustawy wynika, że odszkodowanie w związku z przejściem własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, przysługuje właścicielowi takiej nieruchomości jedynie w przypadku, gdy złoży on odpowiedni wniosek do właściwego organu w terminie zakreślonym w ustawie, tj. do dnia 31 grudnia 2005 r. Wskazany termin jest terminem ustawowym, nie może on ulec przedłużeniu ani skróceniu, a wskutek bezczynności uprawnionego w ciągu określonego ustawą terminu następuje wygaśnięcie roszczenia. Dodać trzeba, że termin ten, należący do terminów materialnoprawnych nie może być przywrócony, bowiem instytucja ta, uregulowana w art. 58–60 Kodeksu postępowania administracyjnego, może mieć jedynie zastosowanie do terminów procesowych.
Skoro więc wniosek został złożony po terminie zakreślonym w art. 73 ust. 4 ustawy, to jako dotyczący roszczenia, które wygasło słusznie uznany został za bezskuteczny.
Powyższej oceny z oczywistych względów nie mogła więc zmienić żadna z okoliczności podnoszonych przez Spółdzielnię "S. C." w L., to jest brak ustalenia obszaru i granic zajętej pod działkę drogi, opłacanie przez Spółdzielnię w latach 2005–2007 podatku od nieruchomości za zajętą pod drogę część działki, czy też twierdzenie, że spóźniony wniosek był wynikiem nieprawidłowego pouczenia zawartego na urzędowym druku wniosku o uregulowanie stanu prawnego gruntu zajętego pod drogę publiczną.
Biorąc pod uwagę, że rozpoznawanej sprawie, co podkreślono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, stan prawny zajętej pod drogę nieruchomości nie został jeszcze uregulowany – wojewoda nie wydał decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3 ustawy, zgodnie z którym podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, o których mowa w ust. 1 jest ostateczna decyzja wojewody, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 27 kwietnia 2009 r. z urzędu zawiesił postępowanie uznając, że rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawie pytania prawnego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach: "Czy art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) w zakresie, w jakim określa termin wygaśnięcia roszczenia o odszkodowanie bez powiązania z faktem i datą wydania decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3 tej ustawy, jest zgodny z art. 2, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji".
Postępowanie w sprawie podjęte zostało w dniu 20 października 2009 r., bowiem wyrokiem z dnia 15 września 2009 r., sygn. akt P 33/07 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że wskazany w pytaniu przepis w zakresie, w jakim określa termin wygaśnięcia roszczenia o odszkodowanie bez powiązania z faktem i datą wydania decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3 tej ustawy, jest zgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a w pozostałym zakresie umorzył postępowanie z uwagi na niedopuszczalność wydania wyroku. Mając na uwadze takie stanowisko Trybunału uznać należało, że okoliczność, iż w sprawie nie została jeszcze wydana decyzja, o której mowa w art. 73 ust. 3 omawianej ustawy pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie.
Z przedstawionych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.