Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 2231/10 oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieodpłatnego nabycia przez gminę z mocy prawa własności nieruchomości.
W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujący stan sprawy.
Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] marca 2010 r. na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę D. własności nieruchomości, zabudowanej położonej w jednostce ewidencyjnej D. obręb B., oznaczonej nr działki [...] o pow. 0,08 ha, uregulowanej w księdze wieczystej nr [...].
Rozpatrując odwołanie PKP S.A., które powoływało się na wywłaszczenie nieruchomości Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy stwierdził, że PKP nie przysługiwał tytuł prawny do nieruchomości, zatem należała ona do terenowego organu administracji państwowej w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1989 r. Nr 14, poz.
74) grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste są zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej. Brak tytułu prawnego potwierdza także powoływanie się na przepisy art. 34 i 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego PKP, przy czym art. 34a został dodany w wyniku nowelizacji z dnia 25 maja 2003 r. Postępowanie uwłaszczeniowe, uregulowane powyższymi przepisami nie może eliminować komunalizacji z mocy prawa. PKP nie posiadało prawa użytkowania lub zarządu, który to tytuł eliminowałby komunalizację z mocy prawa.
W skardze na powyższą decyzję Polskie Koleje Państwowe S.A. w Warszawie zarzuciły naruszenie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej przez uznanie, że niewykazanie przez PKP prawa zarządu do nieruchomości jest wystarczającą przesłanką do komunalizacji.
Nadto zarzucono naruszenie art. 7, 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez przeprowadzenie postępowania w sposób naruszający słuszny interes skarżącego, dowolną ocenę zebranego materiału dowodowego i uznanie, że zostały spełnione przesłanki do komunalizacji oraz art. 15 k.p.a. przez zaniechanie przez organ odwoławczy ponownego rozpoznania sprawy. Skarżące PKP wniosło o uchylenie obu decyzji.
KKU wniosła o oddalenie skargi.
Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa.
Zdaniem Sądu dokonana przez KKU ocena rozpatrywanej sprawy jest prawidłowa i znajduje uzasadnienie w obowiązujących przepisach prawa. Zgodnie z treścią art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych dla których rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełnią funkcję organów założycielskich, zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. w dniu 27 maja 1990 r.) z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Użyte w tym przepisie przez ustawodawcę pojęcie "należące do" oznacza przynależność mienia państwowego do określonego podmiotu w sensie prawnym, a nie faktycznym.
W tym stanie rzeczy faktyczne władanie nieruchomością przez inny podmiot nie stanowi negatywnej przesłanki, uniemożliwiającej komunalizację mienia, która w trybie art. 5 ust. 1 następowała z mocy prawa z dniem wejścia ustawy w życie, tj. 27 maja 1990 r. Wydawana w tym przedmiocie przez wojewodę decyzja komunalizacyjna miała jedynie charakter deklaratoryjny i potwierdzała przejście prawa własności danego składnika mienia ze Skarbu Państwa na właściwą gminę.
Podstawowym zagadnieniem istotnym w tej sprawie było ustalenie, czy w dacie 27 maja 1990 r. przedsiębiorstwo PKP dysponowało tytułem prawnym do nieruchomości, co by wykluczało możliwość jej komunalizacji, czy też władanie nieruchomością przez to przedsiębiorstwo było jedynie władztwem faktycznym. W ocenie Sądu trafne jest stanowisko organów obu instancji, że strona skarżąca nie dysponowała żadnym indywidualnym aktem dotyczącym przedmiotowej nieruchomości, czy to w formie decyzji, umowy, czy też protokołu zdawczo-odbiorczego, który ustanowiłby zarząd czy użytkowanie. Zarząd (obecnie trwały zarząd), to prawne formy władania, które uprawniają do władania nieruchomością. Sam fakt korzystania przez przedsiębiorstwo z nieruchomości nie kreuje prawa zarządu. Decydujące znaczenie mają bowiem dwie kwestie: dzień wejścia w życie ustawy – tj. 27 maja 1990 r. oraz obowiązujące w tym dniu przepisy pozwalające stwierdzić, że w tym dniu określone mienie należało do przedsiębiorstw państwowych.
Obowiązująca wówczas ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób. Stosownie do art. 38 ust. 2 tej ustawy dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: 1) decyzja o oddaniu w zarząd, 2) zawarta za zezwoleniem tego organu, umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, 3) bądź umowa o nabyciu nieruchomości. Sąd powołuje się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego zgodnie z którym istnienia zarządu nie można domniemywać (np. wyrok NSA z dnia 5 listopada 1999 r. sygn. akt I SA 2240/98, Lex nr 47368, wyrok NSA z dnia 2 lutego 2006 r. sygn. akt I OSK 1295/05, Lex nr 194864). Decyzja o oddaniu nieruchomości w zarząd powinna była określać jej położenie, powierzchnię, mieć załączoną mapę sytuacyjną oraz wskazywać sposób i cel korzystania z niej (uchwała składu siedmiu sędziów SN z dnia 23 września 1993 r. sygn. akt III CZP 81/93, OSNC z 1994 r. nr 2, poz. 27).
Brak tytułu prawnego PKP w dniu 27 maja 1990 r. do spornej nieruchomości oznacza, że należała ona wówczas w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. W tym stanie rzeczy spełnione zostały wszystkie marterialonoprawne przesłanki komunalizacji mienia z mocy prawa.
Orzecznictwo sądowoadministracyjne nie było jednolite w przedmiotowej materii. Jednak już od dłuższego czasu utrwaliła się linia orzecznicza przyjmująca, że w sprawach dotyczących określonego mienia nieruchomego, pozostającego w dyspozycji faktycznej PKP decydujące znaczenie odgrywa okoliczność, czy PKP legitymuje się w stosunku do tego rodzaju mienia decyzją o ustanowieniu prawa zarządu (użytkowania). Jedynie bowiem istniejący po stronie PKP tego rodzaju tytuł prawny świadczyłby, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. nie należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej i z tego powodu nie podlegałaby komunalizacji z mocy prawa. Tego rodzaju pogląd wyrażony został przez Naczelny Sąd Administracyjny w szeregu wyrokach w tym m.in. w wyrokach z dnia 18 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 942/07, I OSK 940/07 i I OSK 941/07, z dnia 27 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 1019/07, z dnia 18 grudnia 2007 r. sygn. akt I OSK 1884/06.
Ustosunkowując się na wstępie do zarzutów skargi Sąd wskazuje, że dla stwierdzenia podstaw komunalizacji nie jest istotny aktualny stan nieruchomości, a w szczególności zlokalizowanie na nieruchomości infrastruktury kolejowej służącej wykonywaniu zadań transportu kolejowego. Obowiązek uwzględnienia takiej okoliczności nie wynika z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. Funkcjonowanie na nieruchomości stacji wzmacniakowej dla Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych w Krakowie nie stanowi negatywnej przesłanki komunalizacji mienia państwowego.
Za niezasadny uznał Sąd zarzut zawarty w uzasadnieniu skargi naruszenia art. 34 i 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", gdyż przepisy te nie stanowiły podstawy wyłączenia spod komunalizacji gruntów będących własnością Skarbu Państwa, które znajdowały się we władaniu PKP, a co do których PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu tych gruntów w zarząd (użytkowanie) w formie prawem przewidzianej. Sąd powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 kwietnia 2005 r. (K 30/03, OTK-A 2005/4/35) w którym Trybunał orzekł o zgodności z Konstytucją art. 1 pkt 19 i art. 5 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o zmianie ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" oraz o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.
Nr 80, poz. 720) jako niedotyczących mienia (gruntów), o których mowa w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił między innymi, że dokonując wykładni ustaw w zgodzie z Konstytucją "(...) uzasadniona jest interpretacja art. 34a ustawy o komercjalizacji PKP, przy której przepis ten nie dotyczy komunalizacji z mocy prawa, o której mowa w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy komunalizacyjnej (...)". Przedmiotem sprawy administracyjnej zakończonej zaskarżoną decyzją Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej decyzją z dnia 11 sierpnia 2010 r., było ustalenie spełnienia ustawowych warunków komunalizacji mienia, a zatem konieczne było oparcie decyzji wyłącznie, przy uwzględnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 kwietnia 2005 r., na przesłankach wynikających, w tej sprawie, z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej.
Odwołanie się do przepisów zawartych w art. 34 i 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" stałoby się aktualne i zasadne dopiero w przypadku ustalenia przez właściwy organ braku podstaw do stwierdzenia nabycia z mocy prawa przedmiotowej nieruchomości na podstawie przepisów ustawy komunaliazcyjnej. Negatywną przesłanką komunalizacji nie mógł być jedynie fakt władania przedmiotową nieruchomością przez skarżącego po dniu 27 maja 1990 r., a w szczególności w dniu 5 grudnia 1990 r.
Za niezasadne uznał Sąd zarzuty naruszenia art. 6 ust. 1, art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.). Z przepisów tych, w brzmieniu obowiązującym w dniu 27 maja 1990 r., wynika, iż grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, były zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej. Natomiast grunty państwowe będące w dniu wejścia w życie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przeszły w zarząd tych jednostek. Uzyskanie przez państwowe jednostki organizacyjne gruntów państwowych w zarząd mogło nastąpić na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości.
Jeżeli zatem w postępowaniu komunalizacyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją konieczne było ustalenie czy mienie należało do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, gdyż stanowiło to warunek komunalizacji, to konieczne było uwzględnienie przy rozstrzygnięciu sprawy także wymienionych przepisów. Nie było przy tym istotne, że wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64). Tereny państwowe stosownie do art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (tekst jedn. Dz.U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159) mogły być przekazane w użytkowanie między innymi jednostkom państwowym w użytkowanie, ale w drodze: decyzji właściwego do spraw gospodarki komunalnej i mieszkaniowej organu prezydium powiatowej (miejskiej miasta stanowiącego powiat lub wyłączonego z województwa) rady narodowej, wydanej na wniosek jednostki ubiegającej się o przekazanie terenu.
Z akt sprawy administracyjnej nie wynika, aby po wydaniu decyzji wywłaszczeniowej z dnia 12 stycznia 1964 r. została wydana decyzja o przekazaniu gruntów PKP w zarząd czy w użytkowanie, zawierająca określenie czasu i warunków jej trwania. Wydanie decyzji wywłaszczeniowej nie stanowi dowodu ustanowienia zarządu na rzecz PKP. Udowodnienie tej okoliczności nie może także nastąpić na podstawie decyzji Naczelnika Gminy D. z dnia 3 grudnia 1986 r., o nałożeniu na PKP obowiązku uiszczenia opłaty rocznej z tytułu, jak podano w tym dokumencie – zarządu przedmiotowym gruntem. W niniejszej sprawie organ ustalił, że skarżąca spółka nie posiadała tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości. Powoływanie się na fakt, że wnosiła opłaty za zarząd przedmiotową nieruchomością nie ma znaczenia prawnego przy ocenie decyzji komunalizacyjnej. Decyzja o opłatach jest jednym z dokumentów, które wymieniało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 16 marca 1993 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu i mogła stanowić podstawę do przyjęcia stanowiska, że zarząd taki w dniu 5 grudnia 1990 r. istniał, co z kolei rzutowało na uwłaszczenie nieruchomością.
Taka decyzja nie ma jednak żadnego znaczenia dla komunalizacji nieruchomości. Sąd podzielił też pogląd, że dla komunalizacji nieruchomości użytkowanej przez przedsiębiorstwo państwowe bez tytułu prawnego nie ma znaczenia, jaki organ administracji pełnił funkcję organu założycielskiego (wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 1996 r. sygn. akt I SA 282/95 i z dnia 25 listopada 2003 r. sygn. akt I SA 687/02).
Jako błędny uznał Sąd pogląd wyrażony w skardze, że w rozpatrywanej sprawie miał zastosowanie art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., wyłączający spod komunalizacji mienie służące do wykonywania zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Fakt, że funkcję organu założycielskiego pełnił w stosunku do przedsiębiorstwa państwowego minister, nie przesądza o tym, że przedsiębiorstwo wykonywało zadania należące do właściwości administracji rządowej. Nie organizacyjne uwarunkowania, a aspekt funkcjonalny – służenie mienia wykonywaniu zadań należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej, wyłącza mienie z komunalizacji następującej z mocy prawa.
Sąd podzielił zatem stanowisko wyrażone przez organy orzekające, że w okolicznościach niniejszej sprawie prawnorzeczowy tytuł PKP do przedmiotowej nieruchomości nie wynika ani z mających charakter ogólny aktów normatywnych dotyczących przedsiębiorstwa państwowego, ani też z konkretnych dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy. Jeżeli określone mienie ogólnonarodowe należało do przedsiębiorstwa państwowego w sensie faktycznym, a nie prawnym, gdyż nie legitymowało się ono odpowiednim tytułem prawnym do użytkowanego mienia, to mienie podlegało komunalizacji ex lege na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Odpowiadało to bowiem ustrojowej przesłance wymienionej w tymże przepisie (mienie należało do rady narodowej i terenowego organu administracji państwowej).
Przedstawione okoliczności uzasadniały stwierdzenie, w ocenie Sądu, iż opisane w decyzji mienie Skarbu Państwa stało się w dniu 27 maja 1990 r., z mocy prawa własnością Gminy D. W świetle treści pisma skarżącego z dnia 28 marca 2008 r., przyznającego brak tytułu prawnego do gruntu, ograniczenie dalszego postępowania dowodowego przez organy administracji zdaniem Sądu jest prawidłowe i nie stanowi naruszenia prawa procesowego.
Wobec powyższego Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosły Polskie Koleje Państwowe S.A. w Warszawie zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:
- 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:
- a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ P.p.s.a. przez jego niezastosowanie na skutek błędnej wykładni art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych i błędne przyjęcie, że komunalizacja następuje w sytuacji gdy przedsiębiorstwo państwowe nie posiadało tytułu prawnego do nieruchomości w postaci ustanowionego w sposób formalny zarządu, b/ błędnej wykładni 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej przez błędne uznanie, że podlega komunalizacji z mocy prawa mienie przedsiębiorstwa państwowego wykonującego zadania o charakterze ogólnonarodowym, o znaczeniu ponadwojewódzkim, podległego organom administracji centralnej, c/ art. 6 i art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) przez błędną wykładnię, a tym samym niewłaściwe zastosowanie,
- d) art. 34 i 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. Nr 84, poz. 948 ze zm.) poprzez błędną wykładnię polegającą na pominięciu przesłanek stanowiących podstawę do badania w toku postępowania komunalizacyjnego stanu posiadania gruntów kolejowych na dzień 5 grudnia 1990 r.,
- 2) naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na przebieg sprawy – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. przez jego niezastosowanie na skutek przyjęcia, iż w toku postępowania nie zostały naruszone przepisy art. 6, 7, 8, 15, 75 i art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.
Skarga kasacyjna wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania względnie orzeczenie co do istoty sprawy i zasądzenie kosztów postępowania.
W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzi się, że zarówno organy jak i WSA błędnie zinterpretowały art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej przyjmując, że istnienie przesłanki "należące" sprowadza się do ustalenia, że dana nieruchomość nie znajdowała się w zarządzie PKP.
Artykuł 5 ust. 1 jednoznacznie wskazuje, że do komunalizacji mogło dojść, gdy grunt stanowił własność Skarbu Państwa i należał do rad narodowych, bądź terenowych organów administracji stopnia podstawowego. W postępowaniu należy ustalić te przesłanki, natomiast działania organów nie mogą prowadzić do badania zarządu państwowej osoby prawnej, co ma na celu ustalenie przesłanek negatywnych do uwłaszczenia na podstawie art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Interpretacja przepisów przez organy prowadząca do wykazania, iż brak przesłanek do uwłaszczenia powoduje, że to mienie niejako automatycznie podlega komunalizacji, jest sprzeczna z treścią przepisów oraz z celem ustawy.
Ponadto uwarunkowanie komunalizacji koniecznością spełnienia przesłanek określonych w art. 6 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości prowadzi do wniosku, iż całe to postępowanie jest całkowicie nieracjonalne i niepotrzebne, gdyż wystarcza wskazanie, że nie ma podstaw do uwłaszczenia nieruchomości. Dochodzi także do sytuacji gdzie organy orzekające rozstrzygają o tych samych przesłankach, w dwóch odrębnych postępowaniach, kreujących prawa podmiotowe tej samej osoby prawnej. W takiej sytuacji organy stosują jednocześnie różne kryteria, dla ustalenia tego samego prawa. Uwzględnianie w postępowaniu komunalizacyjnym negatywnej przesłanki – zarządu ustanowionego na rzecz państwowej osoby prawnej skutkuje bowiem sytuacją, że organy orzekające zmuszone są, działając w oparciu o identyczny stan faktyczny, dokonywać ustaleń, które mogą prowadzić do różnych rozstrzygnięć i to na okoliczność istnienia tego samego prawa podmiotowego.
Artykuł 6 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, zdaniem skarżącego, nie ma w sprawie zastosowania. W brzmieniu obowiązującym do dnia 27 maja 1990 r. przepis ten stanowił, że grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, są zarządzane przez terenowe organy administracji państwowej; organ ten może powierzyć sprawowanie zarządu nieodpłatnie utworzonemu w tym celu przedsiębiorstwu bądź innej państwowej jednostce organizacyjnej, z wyłączeniem czynności wymagających decyzji administracyjnych.
Według utrwalonych w orzecznictwie zasad interpretacji przepisów prawa, podstawowe znaczenie ma wykładnia językowa, a dopiero wtedy gdy zawodzi prowadząc do wyników nienadających się pogodzić z racjonalnym działaniem ustawodawcy i celem, jaki ma realizować dana norma, należy sięgać do dyrektyw wykładni systemowej i funkcjonalnej. Stanowisko takie znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego – orzeczenie z dnia 28 maja 1986 r., U 1/86, OTK 1986 r. poz. 2 i z dnia 5 listopada 1986 r. U 5/86, OTK 1986 r. poz. 1).
Stosując wykładnie gramatyczną należy uznać, że art. 6 reguluje jedynie sposób gospodarowania gruntami gruntów, które nie zostały oddane w zarząd podmiotom określonym w art. 4, które w takiej sytuacji zarządzanych są przez t.o.a.p. W dalszej treści tego przepisu, ustawodawca dopuścił powierzenie przez t.o.a.p. zarządu innym podmiotom. Artykuł 6 nie stanowił zatem podstawy dla ustanowienia zarządu, co regulował art. 4, lecz pozwalał na powierzenie przez t.o.a.p. innym podmiotom wykonywania czynności faktycznych polegających na sprawowaniu zarządu zamiast t.o.a.p.
Ponadto, zdaniem skarżącego, bez względu na powiązanie systemowe art. 6 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości z art. 5 ustawy komunalizacyjnej, są to przepisy dwóch odrębnych aktów prawnych, w których treści brak jest jakichkolwiek odwołań, czy wzajemnych odniesień. Wobec czego brak jest podstaw to stosowania przesłanek art. 6 w postępowaniu komunalizacyjnym.
Skarżący powołuje się na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 29 lipca 1993 r. sygn. akt II CZP 64/93 (OSNCP 1993, nr 12, poz. 209), w której Sąd Najwyższy przyjął, iż wykładni art. 5 ustawy komunalizacyjnej należy dokonać z uwzględnieniem jej pozostałych przepisów. Wymieniony przepis pozostaje w ścisłym związku z art. 12 określającym negatywne przesłanki uwłaszczenia gmin. (...) Sąd Najwyższy uznał zatem, że poszukiwanie przesłanek pozytywnych i negatywnych komunalizacji należy dokonywać w obrębie norm zawartych ustawie z dnia 10 maja 1990 r., co potwierdza stanowisko skarżącego o braku podstaw do zastosowaniu w postępowaniu komunalizacyjnym przesłanek z ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości.
W ocenie skarżącego ustawodawca w sposób zamierzony nie posłużył się w ustawie komunalizacyjnej pojęciem zarządu. W jej treści nie odnosił się także do przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., która określała zasady gospodarowania gruntami zabudowanymi i gruntami przeznaczonymi pod zabudowę... (art. 1 ust. 1 ustawy). Interpretacja określenia "należały do", odwołuje się do cywilistycznego pojęcia władania nieruchomością, które znajduje swój wyraz w wykonywaniu określonych działań i czynność, świadczących na zewnątrz o posiadaniu danej nieruchomości. Wprowadzając zatem w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. pozytywną przesłankę "należenia mienia do t.o.a.p." ustawodawca uznał za konieczne badanie, czy t.o.a.p. wykonywało władztwo nad nieruchomością, czy było przez nie zarządzane w rozumieniu art. 6 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Wszak t.o.a.p. w ramach dominium, jako stationes fisci wykonywały w stosunku do mienia Skarbu Państwa określone akty władania.
Przeznaczenie gruntów jako emanacja władania nieruchomościami państwowymi przez inny podmiot – państwową osobę prawną, zdaniem skarżącego oznacza, że nieruchomość nie należała do t.o.a.p. Tym samym w toku postępowania komunalizacyjnego konieczne jest badanie przeznaczenia nieruchomości – sposobu jej zagospodarowania. Przejściowy przepis art. 87 ust. 1 tej stanowił, iż grunty państwowe będące w dniu wejścia w życie ustawy w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przechodzą w zarząd tych jednostek. Zgodnie z art. 87 ust. 2 tej ustawy posiadaczom gruntów państwowych, którzy w dniu 1 sierpnia 1988 r. nie legitymują się dokumentami o przekazaniu gruntów wydanymi w formie prawem przewidzianej i nie wystąpią w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. o uregulowanie stanu prawnego, mogą być przekazane grunty będące w ich posiadaniu odpowiednio w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste.
Przekazanie następuje na podstawie decyzji terenowych organów administracji państwowej, wydanej bez konieczności uprzedniego złożenia wniosku o przekazanie, w granicach określonych liniami rozgraniczającymi i ustalonymi w miejscowych planach szczegółowych zagospodarowania przestrzennego lub w planach realizacyjnych.
W świetle powyższego, to terenowe organy administracji zobowiązane były wydać stosowne orzeczenia przekazujące mienie posiadaczom gruntu w zarząd. W ten sposób, to na organy administracji, przerzucony został ciężar uregulowania spraw związanych z zarządem nieruchomości państwowych. Ustawodawca kierował się bowiem potrzebą ostatecznego uregulowania, w formie decyzji administracyjnych, spraw związanych z podziałem gruntów państwowych, które zarządzane były przez przedsiębiorstwa państwowe – uporządkowania tego stanu. Wobec czego w toku postępowania dowodowego organy obu instancji – Wojewoda Małopolski oraz KKU, winny były dokonać ustaleń, czy w przedmiocie uregulowania prawnego władztwa PP PKP podjęte zostały czynności przez właściwe organy administracji. Jeżeli postępowanie to nie zostało przeprowadzone, a istotnie zarząd przesądza o nabyciu mienia Skarbu Państwa przez gminę, okoliczność ta winna zostać ustalona innymi środkami dowodowymi, w toczącym się postępowaniu.
Skarżący podnosi także, że wpis własności Skarbu Państwa w księdze wieczystej nastąpił na podstawie decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości i o odszkodowaniu z dnia 12 stycznia 1964 r. wydanej na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Przepisy tej ustawy nie nakazywały uzyskać ubiegającemu się o wywłaszczenie dodatkowego dokumentu o przekazaniu nieruchomości w zarząd. Jedynie w art. 57 wprowadzona została delegacja do wydania rozporządzenia regulującego tryb przekazywania nieruchomości pomiędzy jednostkami gospodarki uspołecznionej. Jak wynika z przepisów przywołanej wyżej ustawy tryb wywłaszczenia nieruchomości następował po wyczerpaniu drogi negocjacji z właścicielami gruntów i dokonywany był w sytuacji braku zgody na sprzedaż nieruchomości w drodze aktu notarialnego.
Jednocześnie nie budzi wątpliwości w orzecznictwie, że nabycie gruntu w formie aktu notarialnego – dokonywane także w trybie przywołanej wyżej ustawy, w postępowaniu komunalizacyjnym stanowi wystarczającą przesłankę do uznania, że nieruchomości te należały do państwowej osoby prawnej, a zatem nie należały do t.o.a.p. Wobec czego w ocenie skarżącego decyzja wywłaszczeniowa, która wskazuje ubiegającego o uwłaszczenie, cel wywłaszczenia, jest jednym z dowodów na okoliczność należenia mienia do przedsiębiorstwa państwowego.
Jeżeli chodzi o przepis art. 38 ust. 2 ustawy z 1985 r. przepis ten określał jedynie sposób powstawania prawa zarządu pod rządami tej ustawy, natomiast nie odnosił się wcale do kwestii przesłanek komunalizacji przewidzianych art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.
Ponadto przepis ten określał jedynie sposób przekazywania nieruchomości w okresie jego obowiązywania. Tym samym nie przesądzał, iż decyzją administracyjną przekazywane były grunty objęte przez państwowe osoby prawne przed 1985 r. Tym samym także ta regulacja nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.
Przedmiotowa działka została wywłaszczone na cele związane z kolejnictwem z przeznaczeniem pod budowę stacji wzmacniakowej, a w dacie 27 maja 1990 r. należała do skarżącego. Bez wątpienia zatem przedmiotowe mienie, na którym znajduje się infrastruktura kolejowa, wykorzystywane było do realizacji zadań o charakterze ogólnonarodowym i ponadwojewódzkim, które to mienie nie jest objęte zakresem przedmiotowym art. 5 ust. 1 ustawy. Wyłączenia przewidziane art. 11 ust. 1 pkt 2 p.w.s.t. odnoszą się do mienia, o którym mowa w art. 5 ust. 1–3, a zatem wyłączenie to dotyczy mienia podlegającego nabyciu przez gminy z mocy prawa. Nie było zatem podstaw by PKP umieszczone zostało w wykazie ustalonym przez Radę Ministrów zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy, skoro jego mienie, jak wskazano powyżej, nie należało do t.o.a.p. jako służące wykonywaniu zadań o charakterze ponadwojewódzkim i wykonywane było na obszarze całego kraju.
Z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. wynika, że obejmuje ono wykaz przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych podporządkowanych lub nadzorowanych przez byłe rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego, których składniki majątkowe będąc mieniem ogólnonarodowym (państwowym) nie stają się mieniem komunalnym, stanowiący załącznik do rozporządzenia. Oznacza to, iż wykaz nie dotyczył przedsiębiorstw o charakterze ogólnonarodowym podporządkowanym organom administracji centralnej, a takim przedsiębiorstwem było PKP.
Ponadto z treści art. 14 ustawy wynika, iż nie podlega komunalizacji mienie które wykorzystywane jest zgodnie z jego przeznaczeniem i służy realizacji zadań o charakterze ogólnonarodowym, jakimi z pewnością są zapewnianie transportu kolejowego.
W toku postępowania komunalizacyjnego organy zobowiązane były ustalić czy w stanie faktycznym sprawy występują przesłanki pozytywne art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Brak tych przesłanek winien przesądzać, iż mienie nie należało do t.o.a.p. Bez względu zatem na wystąpienie przesłanek negatywnych, które powinny stanowić dodatkowy przedmiot ustaleń w toku postępowania, brak przesłanek pozytywnych powinno skutkować odmową komunalizacji. Skoro jak wskazał Sąd istnieje wymóg wykazania, że podmioty określone w art. 5 ust. 1 legitymują się tytułem do nieruchomości to winien to był ustalić. PP PKP nie jest objęte zakresem podmiotowym tego przepisu, a zatem brak tytułu do nieruchomości po stronie Przedsiębiorstwa w dacie 27 maja 1990 r. nie ma znaczenia w sprawie.
Uwzględniając wykładnię celowościową skarżący wskazuje, że ustawodawca kierując się potrzebą wyposażenia gmin w mienie t.o.a.p. i znając realia gospodarowania nieruchomościami w okresie obowiązywania zasady jednolitej własności ogólnonarodowej przyjął zasadę, iż podstawą nabycia mienia przez gminy są określone stany faktyczne nie zaś tytuł do nieruchomości. W żaden sposób nie można uznać za uprawniony poglądu, iż infrastruktura kolejowa w zamiarze ustawodawcy winna stanowić składnik majątku gminy. Nie stanowiło także celu ustawodawcy wyposażenie gmin w cały majątek Skarbu Państwa, który nie był przedmiotem przekazania w zarząd państwowym osobom prawnym, oraz który nie był objęty wyłączeniami określonymi art. 11 ustawy. Wbrew zatem stanowisku wyrażonym w zaskarżonym wyroku istotnym jest dla ustalenia, czy nieruchomość należała do t.o.a.p. okoliczność, że nieruchomość stanowi część infrastruktury kolejowej.
Skarżący powołuje się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2010 r. – sygn. akt I OSK 1401/09, w którym przyjęto dopuszczalność komunalizacji gruntów kolejowych.
Biorąc pod uwagę, iż terenowe organy administracji nie zarządzały mieniem stanowiącym infrastrukturę kolejową, co należało do organów administracji centralnej, pozytywne ustalenia w tym zakresie – w toku postępowania komunalizacyjnego prowadzonego na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. winny skutkować odmową komunalizacji, wobec braku przesłanek pozytywnych tego przepisu.
Skarga powołuje się nadto na przepisy ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji PP PKO SA, w której wprowadzono różne tryby regulowania stanów prawnych nieruchomości kolejowych podporządkowując je sferze publicznej.
Nieuzasadniona komunalizacja tych nieruchomości, przesuwająca te czynności w sferę cywilnoprawną niweczy założenia ustawy.
Potwierdzają to m.in. przepisy ustawy w art. 17–18c wskazujące na sposób gospodarowania nieruchomościami i mieniem niebędącym liniami kolejowymi, nadzór ministra do spraw transportu.
Zdaniem skarżącego interpretacja art. 5 ust. 1 w odniesieniu do pojęcia "należące" rodzi skutek, iż art. 34 i 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. stają się przepisami pustymi niemającymi zastosowania, co jest rozwiązaniem niekonstytucyjnym. Tak też przyjął NSA w wyroku z dnia 6 września 2010 r. sygn. akt I OSK 1401/09.
WSA w sposób wadliwy ocenił stosowanie przez organy podstawowych zasad postępowania, przyjmując, że ustalony stan faktyczny nie budzi wątpliwości. Tymczasem organy odmówiły mocy dowodowej decyzji o ustaleniu opłat z dnia 3 grudnia 1986 r., która jako dokument urzędowy, wskazujący na zarządzanie przez PP PKP nieruchomością, winna być poddana ocenie organów z uwzględnieniem treści art. 75 k.p.a. a następnie w treści uzasadnienia (art. 107 § 3 k.p.a.). Ograniczenie postępowania komunalizacyjnego do badania czy nieruchomość była w zarządzie przedsiębiorstwa wyłącznie w oparciu o dokument ustanawiający ten zarząd w sposób formalny narusza w sposób rażący art. 75, 77 i 80 k.p.a. a także zasadę praworządności określonej w treści art. 8 k.p.a.
Organy nie przeprowadziły żadnego postępowania dowodowego w celu ustalenia przesłanek koniecznych do komunalizacji mienia jak przeznaczenie nieruchomości, objęcie jej zarządem PKP lub innego podmiotu, czym naruszono zasadę wyrażoną w art. 7 k.p.a., zaś organ odwoławczy naruszył art. 15 k.p.a. niedokonując ponownego rozstrzygnięcia sprawy a odniósł się tylko do zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Sąd odwoławczy na podstawie art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to, że nie dokonuje on na nowo kontroli legalności decyzji, lecz bada naruszenie prawa przez Sąd pierwszej instancji tylko w takim zakresie jak zarzuca to skarga kasacyjna. Z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy w tej sprawie nie wystąpiły.
Będąc związanym granicami skargi kasacyjnej Sąd ograniczył się do rozpatrzenia postawionych w niej zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania.
W sytuacji gdy skarga kasacyjna opiera się na obu podstawach z art. 174 P.p.s.a. Sąd odwoławczy najczęściej przystępuje do rozpoznania zasadności zarzutów naruszenia przepisów postępowania, gdyż ich naruszenie może wiązać się z wadliwym ustaleniem stanu faktycznego, co może mieć wpływ na stosowanie prawa materialnego.
Jednakże Sąd odwoławczy odniósł się najpierw do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, gdyż w tej sprawie o zakresie postępowania wyjaśniającego decydowały przepisy prawa materialnego określając jednocześnie jakie okoliczności faktyczne i przy pomocy jakich dowodów powinny podlegać wyjaśnieniu.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisu art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych Naczelny Sąd Administracyjny odmówił mu trafności.
Przepis ten stanowił o nabyciu z mocy prawa przez właściwe gminy mienia ogólnonarodowego (państwowego) należącego do rad narodowych i terenowych organów państwowych stopnia podstawowego.
Wykładając pojęcie "mienia należącego do rad narodowych i terenowych organów administracji stopnia podstawowego" organy, jak również Sąd pierwszej instancji, nie popełniły błędu interpretacyjnego.
Odwołując się do wykładni zawartej w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 1992 r. sygn. akt W 13/91 (OTK z 1992 r. nr 2, poz.
37) i przyjmując istnienie uprawnień władczych terenowych organów administracji państwowej w stosunku do mienia Skarbu Państwa Sąd prawidłowo odwołał się do obowiązującego w dniu komunalizacji przepisu art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74), gdyż tylko według tego stanu prawnego można było oceniać stan władania gruntami państwowymi. W myśl tego przepisu terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste.
Z kolei z przepisu art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. w brzmieniu pierwotnym wynikało, iż zarząd nieruchomościami państwowymi mógł powstać tylko na podstawie decyzji administracyjnej, umowy zawartej pomiędzy państwowymi jednostkami organizacyjnymi zawartej za zezwoleniem organu administracji państwowej, bądź umowy o nabyciu nieruchomości.
Nie mogła więc stanowić o ustanowieniu zarządu decyzja nakładająca na państwową jednostkę organizacyjną opłaty (w tej sprawie decyzja z dnia 3 grudnia 1986 r.), gdyż stanowiła ona tylko o obowiązku ponoszenia opłat za korzystanie z nieruchomości państwowej, natomiast nie kreowała tytułu prawnego do nieruchomości.
Błędnie skarżące PKP upatruje uznania tytułu prawnego przy uwzględnieniu celu wywłaszczenia nieruchomości, przeznaczonej na infrastrukturę kolejową.
W wyniku wywłaszczenia decyzją administracyjną nieruchomość stawała się własnością Skarbu Państwa, którego uprawnione organy na wniosek, bądź też w niektórych przypadkach z urzędu przekazywały te nieruchomości w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. W każdym jednak przypadku wymagało to odrębnego aktu prawnego, wydawanego na podstawie obowiązującego przepisu prawa.
Nie podobna stawiać także znaku równości pomiędzy zarządem powstającym w wyniku nabycia nieruchomości w drodze cywilnoprawnej a jej wywłaszczeniem.
Zarząd powstały w pierwszym przypadku wynikał z obowiązującej pierwotnie zasady niepodzielności mienia ogólnonarodowego (państwowego), przejawiającej się m.in. w tym, że państwowa osoba prawna w przypadku nabycia nieruchomości od jej właściciela w drodze umowy cywilnoprawnej nie stawała się jej właścicielem, lecz uzyskiwała z mocy prawa zarząd (art. 34 kodeksu cywilnego) na nieruchomości państwowej. Tej szczególnej regulacji nie można przenosić do wywłaszczenia nieruchomości, gdyż zawsze odjęcie własności w tym trybie następowało na rzecz Skarbu Państwa, a decyzja wywłaszczeniowa nie kształtowała prawa podmiotowego na rzecz jednostek, które miały następnie z nieruchomości tej korzystać.
Tytuł prawny dla nich powstawał dopiero w wyniku aktów podejmowanych przez organy państwowe wykonujące uprawnienia władcze w stosunku do nieruchomości państwowych, a stan taki obowiązywał również na podstawie aktów prawnych z 1961 r.
Jest w sprawie niesporne, bo przyznały to także PKP S.A., że skarżący nie legitymował się decyzją o oddaniu przedmiotowej nieruchomości w zarząd, bądź też użytkowanie przed 1985 r. W tej sytuacji nieuprawnione jest żądanie prowadzenia odrębnego postępowania w ramach postępowania komunalizacyjnego, czy organy z urzędu podejmowały czynności w celu wydania decyzji w trybie art. 87 ust. 2 ustawy z 1985 r. według jej pierwotnego brzmienia.
Nie uznał Naczelny Sąd Administracyjny za zasadne powoływanie się przez skarżącego na przepisy art. 34 i 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe.
Zasadnie Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa powołała się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 kwietnia 2005 r. sygn. akt K 30/03, w którym Trybunał jednoznacznie stwierdził, że art. 1 pkt 9 i art. 5 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o zmianie ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego PKP oraz o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 80, poz. 720) nie dotyczy komunalizacji z mocy prawa, o której mowa w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy komunalizacyjnej (OTK-A 2005, nr 4, poz. 35).
Dodać należy, iż art. 1 pkt 19 ustawy nowelizującej z dnia 28 marca 2003 r. został wprowadzony do powołanej wyżej ustawy z dnia 8 września 2000 r. przepis art. 34a w następującym brzmieniu: "Grunty, o których mowa w art. 34, z dniem 1 czerwca 2003 r. nie podlegają komunalizacji na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.)". Odesłanie do art. 34 oznacza, że omawiany przepis (art. 34a) dotyczy gruntów będących nadal własnością Skarbu Państwa, co do których PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych.
Grunty te stały się z dniem wejścia w życie ustawy z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego.
Prawidłowe rozumienie powyższych przepisów z uwzględnieniem stanowiska Trybunału oznacza więc, iż przepisy art. 34 i 34a nie dotyczą gruntów których komunalizacja nastąpiła z mocy prawa (art. 5 ust. 1 i 2 ustawy komunalizacyjnej), lecz gruntów o których mowa w art. 5 ust. 3 i 4 tej ustawy.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela więc poglądu, jakoby przepis art. 34a stanowił normę pustą, jak również poglądu w tym względzie wyrażonego w wyroku NSA z dnia 6 września 2010 r. sygn. akt I OSK 1401/09, lecz uznaje za uzasadniony pogląd wynikający z cytowanego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego sygn. akt K 30/03 oraz wyroków NSA z dnia 14 września 2006 r., I OSK 1295/05, z dnia 16 marca 2006 r. I OSK 583/05, z dnia 15 października 2007 r. I OSK 1457/06, z dnia 18 grudnia 2007 r. I OSK 1884/06, z dnia 16 stycznia 2008 r. I OSK 1957/06 i I OSK 1947/06, z dnia 20 lutego 2008 r. I OSK 187/07, z dnia 18 czerwca 2008 r. I OSK 940–942/07 (wszystkie opublikowane w internecie https://cbois.nsa.gov.pl).
Dodać należy, iż powyższa linia orzecznictwa utrzymuje się w Naczelnym Sądzie Administracyjnym, w którym przyjmuje się dopuszczalność komunalizacji gruntów zajętych na infrastrukturę kolejową, do których PKP nie legitymuje się prawem zarządu.
Nieuprawniony jest także argument skarżącego odwołujący się do przepisów ustawy z dnia 8 maja 2003 r. o transporcie kolejowym, które jako akt późniejszy nie mogą odnosić się do stanu prawnego obowiązującego w dniu 27 maja 1990 r., kiedy to ustawodawca przesądził o komunalizacji gruntów państwowych.
Nie uznał Naczelny Sąd Administracyjny za zasadny zarzutu naruszenia przepisów postępowania, ponieważ postępowanie administracyjne wyjaśniło wszystkie istotne okoliczności faktyczne w tej sprawie.
Decydujące znaczenie dla oceny prawidłowości postępowania administracyjnego mają przepisy materialnoprawne. Dla rozstrzygnięcia kwestii będącej przedmiotem zaskarżonych decyzji istotne znaczenie miał stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej z dnia 10 maja 1990 r.
Charakter deklaratoryjny decyzji wydanej na podstawie art. 18 ust. 1 oznacza, że wszelkie inne okoliczności, które w zarzutach naruszenia przepisów postępowania podnosi skarga kasacyjna nie mają znaczenia prawnego.
Podkreślenia natomiast wymaga, co już zauważono wyżej, że PKP S.A. w piśmie procesowym przyznały, iż nie posiadały tytułu prawnego, a wywodziły swe prawa z celu wywłaszczenia, faktu zainwestowania nieruchomości w infrastrukturę kolejową, faktu fizycznego posiadania i regulacji wynikającej z ustawy z dnia 8 marca 2008 r.
W tej sytuacji, ponieważ przesłanki na które powoływał się skarżący nie mają znaczenia prawnego, to zbędne było prowadzenie postępowania dowodowego i to zarówno przez organ pierwszej instancji jak i organ odwoławczy. Błędnie zatem skarżący upatruje naruszenia w postępowaniu komunalizacyjnym przepisów art. 6–8, 15, art. 77 § 1 i 80 k.p.a.
Wskazany jako naruszony przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. stanowi, że decyzja podlega uchyleniu, jeżeli sąd stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis ten ma więc zastosowanie tylko wówczas gdy naruszenie przepisów jest tego rodzaju, że gdyby nie miało miejsca zapadłaby decyzja o odmiennej treści.
W tej sprawie, w której organy takich naruszeń nie dopuściły się przepis ten nie mógł być zastosowany przez Sąd pierwszej instancji.
Z powyższych względów na podstawie art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.