Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 15 stycznia 2021 r. o sygn. akt II SA/Gl 1261/20 oddalił skargę J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z 26 sierpnia 2020 r., nr SKO.PS/41.5/742/2020/9786/MN, w przedmiocie odmowy umorzenia opłaty z tytułu odpłatności za pobyt dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej. Wyrok ten, podobnie jak i inne przywołane niżej wyroki sądów administracyjnych, dostępny jest w internetowej bazie orzeczeń - http://orzeczenia.nsa.gov.pl.
Skarżąca reprezentowana przez radcę prawnego wniosła skargę kasacyjną od ww. wyroku zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- 1) naruszenie przepisów prawa materialnego przez jego błędną wykładnię,
- 2) naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego podniesiono, że na żadnym etapie postępowania nie odniesiono się do treści Uchwały Rady Miasta, która daje podstawę do umorzenia należności. Zdaniem skarżącej kasacyjnie w trakcie postępowania Sąd nie dokonał wykładni i analizy, czy jej przypadek mieści się w wytycznych uchwały.
Uzasadniając zarzut naruszenia przepisów postępowania wskazano na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a.") podnosząc, iż rozstrzygnięcie opiera się w dużej mierze na nieprawidłowo ustalonym stanie faktycznym. Wskazano, iż zarówno organ, jak i Sąd I instancji nie odniósł się do kwestii zdrowia skarżącej, skupiając się jedynie na kryterium dochodu z jednego momentu, a nie z wielu miesięcy. Równocześnie podniesiono, iż Sąd oparł się na odmowie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego jako podstawy do odmowy uwzględnienia skargi bez uwzględnienia całej sytuacji skarżącej, zwłaszcza zdrowotnej. Argumentacja Sądu, w ocenie skarżącej kasacyjnie, narusza przepisy o podstawowych zasadach postępowania administracyjnego i postępowania sądowego przed sądami administracyjnymi.
Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach w odpowiedzi na skargę kasacyjną wskazało, iż w pełni podziela stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku i nie podziela argumentów podniesionych w skardze kasacyjnej. W konsekwencji powyższego SKO wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i dlatego została oddalona.
Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu I instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Pierwszą podstawę kasacyjną, której dotyczy art. 174 pkt 1 p.p.s.a., stanowi naruszenie prawa materialnego. Właściwe sformułowanie tej podstawy kasacyjnej w przypadku zaskarżania wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego powinno się sprowadzać do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (ewentualnie w powiązaniu z art. 145a bądź art. 146) p.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 30 września 2014 r., II GSK 1211/13), a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone.
W art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zawarta została druga podstawa kasacyjna dotycząca naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ta podstawa kasacyjna służy przede wszystkim zakwestionowaniu ustaleń faktycznych dokonanych w sprawie będącej przedmiotem sądowej kontroli.
Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd I instancji (por. postanowienia NSA z: 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; 1 września 200 4r., sygn. akt FSK 161/04; 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04).
Skarga kasacyjna powinna zawierać stosownie do art. 176 § 1 pkt 2 i art. 174 p.p.s.a. nie tylko przytoczenie podstaw kasacyjnych, ale i ich uzasadnienie. Mimo że przepisy p.p.s.a. nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych.
Naruszenie prawa może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Sformułowanie zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa zawsze powinno łączyć się z wykazaniem, na czym polegało wadliwe odczytanie przez sąd I instancji znaczenia treści przepisu, a następnie konieczne jest podanie właściwego, zdaniem skarżącego, rozumienia naruszonego przepisu. Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie, to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (tzw. błąd subsumpcji).
Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia lub właściwe zastosowanie.
Ponadto dla spełnienia wymogu z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarczy przytoczenie w petitum skargi kasacyjnej formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. O skuteczności zarzutów postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną, określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie decyduje bowiem każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Należy przez to rozumieć wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym orzeczeniem sądu administracyjnego, który to związek przyczynowy mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną jest więc obowiązany uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, iż miały wpływ na treść kwestionowanego orzeczenia, ponieważ gdyby do tych uchybień nie doszło, wyrok sądu administracyjnego mógłby być inny (zob. np. wyrok NSA z 5 listopada 2019 r., II FSK 3864/17).
Należy podkreślić, że trzeba wskazać indywidualne uzasadnienie dla każdego zarzutu formułowanego wobec każdego z tych przepisów, który w ocenie kasatora naruszył Sąd pierwszej instancji (wyrok NSA z 8 maja 2018 r., sygn. akt II GSK 289/18).
Kwalifikowane wymogi formalne skargi kasacyjnej, unormowane w art. 174 - art. 176 p.p.s.a., wiążą się z tym, że ten środek zaskarżenia nie tylko inicjuje postępowanie przed sądem administracyjnym drugiej instancji, ale także wyznacza jego merytoryczny zakres. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej i nie może zastępować strony w wyrażaniu, precyzowaniu, czy też uzasadnianiu jej zarzutów. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny być ujęte ściśle i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 175 p.p.s.a.).
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 1 marca 2017 r., sygn. akt II FSK 3133/16, "w przypadku skargi kasacyjnej – będącej kwalifikowanym środkiem zaskarżenia – czytelność sformułowanego w niej komunikatu jest o tyle istotna, że ustawa wiąże powstanie określonych skutków procesowych nie tylko z samym faktem wniesienia tego pisma (jak w przypadku skargi czy zażalenia), ale także z jego treścią. Określenie podstaw zaskarżenia, wymienionych w art. 174 p.p.s.a., sprecyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej oraz ich uzasadnienie w drodze racjonalnej argumentacji prawniczej, determinuje bowiem zakres zaskarżenia w postępowaniu kasacyjnym, co w konsekwencji wpływa na zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego".
Pominięcie określonych zagadnień w skardze kasacyjnej lub odniesienie się do nich w sposób pobieżny skutkuje brakiem możliwości zakwestionowania przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska wyrażonego w ich zakresie przez wojewódzki sąd administracyjny czy działające w sprawie organy administracji. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania, czy innego korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków, jak i zakresu zaskarżenia.
Poczynienie powyższych uwag na temat konstrukcji skargi kasacyjnej było konieczne, ponieważ oceniana skarga kasacyjna w znacznej mierze nie spełnia powyższych wymagań.
Wadliwa konstrukcja skargi kasacyjnej nie zwalnia Naczelnego Sądu Administracyjnego z obowiązku rozpatrzenia zawartych w niej zarzutów, jakkolwiek niedostatki skargi kasacyjnej zmniejszają jej skuteczność jako instrumentu kontroli zaskarżonego orzeczenia.
Przepis art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. został wskazany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jako jedyny przepis naruszony przez Sąd I instancji. Należy wskazać, że oparcie zarzutu skargi kasacyjnej na naruszeniu art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. jest z założenia wadliwe. Jest to przepis wynikowy, wyznaczający kompetencje orzecznicze sądu administracyjnego w razie stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania innego, niż naruszenia wskazane w art. 145 § 1 lit. a i b p.p.s.a., jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zawarte w wyroku rozstrzygnięcie o zasadności wniesionej skargi jest zawsze następstwem dokonanej przez sąd weryfikacji legalności działania organu administracji publicznej. Z tych względów zarzut naruszenia art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. musi być zawsze powiązany z zarzutem naruszenia przepisów postępowania, na podstawie których sąd tę weryfikację przeprowadził i uznał, że w rozpoznawanej sprawie istnieją podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji lub postanowienia.
Powiązanie zarzutu naruszenia art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. z bliżej nieokreślonymi zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego i postępowania przed sądami administracyjnymi, poza wskazaniem, że w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną sąd pierwszej instancji wydał wadliwe rozstrzygnięcie oparte na nieprawidłowo ustalonym stanie faktycznym, niczego nie wyjaśnia.
Zauważyć również należy, że ogólnikowe twierdzenie kasatora, że skarżąca spełniała co najmniej kryteria b i c § 5 ust. 1 uchwały Rady Miasta, która daje podstawę do umorzenia należności, połączone ze wskazaniem na szereg dokumentów przedstawionych przez skarżącą, z których miała wynikać jej sytuacja życiowo-materialna, nie zostało poparte argumentacją mającą na celu podważenie zaprezentowanej przez organy i podzielonej przez Sąd I instancji oceny zebranego materiału dowodowego.
Z przedstawionych powyżej powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634) oddalił skargę kasacyjną.