Uzasadnienie
M. S. wniósł w dniu 9 kwietnia 2010 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na pismo Dyrektora Departamentu Orzecznictwa, Legislacji i Skarg w Biurze Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych z dnia [...] marca 2010 r. nr [...], uznając je za postanowienie o oddaleniu jego zażalenia z dnia 20 stycznia 2010 r. Zarzucił Generalnemu Inspektorowi Ochrony Danych Osobowych naruszenie przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.) i wniósł o uchylenie zaskarżonego pisma oraz przeprowadzenia przez organ postępowania egzekucyjnego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie wskazując, że w aktualnym stanie prawnym i faktycznym powyższa skarga jest niedopuszczalna, bowiem w ustawie o ochronie danych osobowych nie przewidziano przepisu, który w przypadku niewykonania decyzji administracyjnej odsyłałby do przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wyjaśnił, że Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych w przypadku niewykonania przez administratora obowiązku nałożonego przez niego w decyzji administracyjnej, nie ma możliwości wszczęcia egzekucji świadczeń o charakterze niepieniężnym, przewidzianej w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 1 lipca 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 744/10 odrzucił skargę M. S., wskazując że jest ona niedopuszczalna, ponieważ pismo z dnia 15 marca 2010 r. nie ma charakteru decyzji administracyjnej ani żadnego innego aktu czy czynności wskazanej w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270).
Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej M. S. od powyższego postanowienia Sądu I instancji, postanowieniem z dnia 3 października 2011 r. sygn. akt I OSK 1577/10 uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wskazał, że skarżący domagał się wykonania decyzji wydanej przez GIODO w drodze egzekucji administracyjnej w oparciu o przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Naczelny Sąd Administracyjny zarzucił Sądowi I instancji oparcie swoich wniosków tylko i wyłącznie na podstawie dyrektyw wykładni językowej.
Sąd winien w tej sytuacji rozważyć czy w świetle art. 2 – 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji możliwa jest egzekucja administracyjna obowiązków określonych w decyzji GIODO, a jeśli tak czy organ ten jest podmiotem uprawnionym w rozumieniu art. 5 §1 pkt 2 ww. ustawy. Jednocześnie Sąd I instancji winien wypowiedzieć się co do kwestii podnoszonych przez skarżącego w skardze do WSA i wskazać środki służące wykonaniu obowiązków określonych w decyzji GIODO.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia charakteru prawnego zaskarżonego pisma Dyrektora Departamentu Orzecznictwa, Legislacji i Skarg w Biurze Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych z dnia [...] marca 2010 r. nr [...], będącego odpowiedzią na pismo skarżącego zatytułowane "zażalenie" na stanowisko Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych dotyczące możliwości wykonania decyzji tego organu w drodze egzekucji administracyjnej w oparciu o przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Sąd uznał, że przepis art. 2 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz.1954 ze zm.), według brzmienia obowiązującego w dniu 15 marca 2010 r., ma zasadnicze znaczenie przy określaniu, czy wykonanie konkretnego obowiązku ma odbywać się w trybie egzekucji administracyjnej uregulowanej w przepisach komentowanej ustawy. Aby mogło to nastąpić, obowiązek, którego wykonania w tym trybie domaga się organ lub podmiot we wniosku o wszczęcie egzekucji, musi mieścić się w katalogu obowiązków wymienionych w § 1 art. 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
W ocenie Sądu, wykonanie obowiązku wynikającego z decyzji Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] nakazującej udostępnienie skarżącemu danych osobowych dziennikarza, którego domaga się skarżący, nie mieści się w katalogu obowiązków wymienionych w art. 2 § 1 cytowanej ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dniu 15 marca 2010 r. Obowiązek ten nie mieści się również, jak sugeruje skarżący w art. 2 § 1 pkt 10 ustawy. Ustawodawca określając bowiem w nim obowiązki niepieniężne podlegające egzekucji administracyjnej, wskazał na dwie grupy organów administracji publicznej, w których właściwości mają one pozostawać, aby komentowana ustawa miała do nich zastosowanie bez względu na to, czy przepis szczególny wskaże taką drogę ich przymusowej realizacji: organy administracji rządowej oraz organy administracji samorządu terytorialnego.
Wobec powyższego jeżeli dany obowiązek wynika z działalności organu administracji publicznej, który nie mieści się w żadnej z tych dwóch kategorii, prowadzenie egzekucji administracyjnej takiego obowiązku możliwe będzie wyłącznie w przypadku wyraźnego przekazania tego obowiązku do egzekucji administracyjnej. Przykładem takiego przekazania jest choćby następny przepis (art. 2 § 1 pkt 11 ustawy), dotyczący obowiązków z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy oraz wypłaty należnego wynagrodzenia za pracę, a także innego świadczenia przysługującego pracownikowi, nakładanych w drodze decyzji organów Państwowej Inspekcji Pracy.
W rozpoznawanej sprawie Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych nie jest ani organem administracji rządowej, ani organem administracji samorządu terytorialnego. Natomiast ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (tekst jednolity Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz.926 ze zm.) nie stanowi przepisu szczególnego przekazującego obowiązek niepieniężny do egzekucji administracyjnej. Zatem w niniejszej sprawie nie mogły mieć zastosowania przepisy cytowanej ustawy o egzekucji w administracji, w brzmieniu obowiązującym w dniu 15 marca 2010 r.
W związku z tym Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych nie jest wierzycielem w rozumieniu art. 5 § 1 cytowanej ustawy, co oznacza, że nie był uprawniony do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej decyzji o nakazaniu udostępnienia danych osobowych. W konsekwencji tego nie można było zarzucić organowi uchylania się od obowiązków wierzyciela, a skarżącemu nie przysługiwała w stosunku do organu skarga na bezczynność, o której mowa w art. 6 § 1a cytowanej ustawy. W tym wypadku zaskarżone stanowisko organu z dnia 15 marca 2010 r. nie ma charakteru postanowienia wydawanego w sprawie skargi, określonego w art. 6 § 1a cytowanej ustawy, a jedynie charakter pisma informacyjnego, które nie mieści się w katalogu rozstrzygnięć wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dlatego też skargę jako niedopuszczalną należało odrzucić.
Ponadto Sąd wskazał, że ustawa z dnia 29 października 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie danych osobowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 229, poz.1497) w art. 2 pkt 1 zmieniła treść art. 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez dodanie w § 1 pkt 12 w brzmieniu: "obowiązki z zakresu ochrony danych osobowych, nakładane w drodze decyzji Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych." Oznacza to, że od momentu wejścia w życie tej ustawy, tj. od 7 marca 2011 r. możliwe jest dochodzenie w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków z zakresu ochrony danych osobowych, nakładanych w drodze decyzji Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych.
Sąd zwraca jednak uwagę, że zapis ten pojawił się już po wystąpieniu skarżącego i wniesieniu skargi do Sądu, dlatego też przepis ten, również z uwagi na przepis art. 5 ustawy zmieniającej, nie miał zastosowania w rozpoznawanej sprawie.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, postanowieniem z dnia 29 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 154/12, na podstawie art. 58 §1 pkt 6 i §3 oraz art. 190 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, odrzucił skargę.
Skargę kasacyjną od ww. postanowienia wniósł skarżący M. S., zaskarżając je w całości. Skarga kasacyjna oparta została na zarzucie naruszenia art. 3 §1 i §2 pkt 3, art. 58 §1 pkt 6, art. 134 §1, art. 166 w związku z art. 141 §4, 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. przepisów postępowania, które to naruszenie miało wpływ na treść zaskarżonego postanowienia, a było następstwem nieprawidłowej wykładni przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 229 poz. 1954 ze zm.), tj. art. 1a pkt 13 i 20, art. 2 §1 pkt 10, art. 3 §1, art. 5 §1 pkt 1, art. 6 §1 i 1a oraz art. 124 §1 k.p.a. w związku z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, przy czym z uwagi na zmianę stanu prawnego istota sprawy dotyczy art. 2 §1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w brzmieniu sprzed 7 marca 2011 r. Dodatkowo zarzucił naruszenie art. 77 ust. 2 Konstytucji RP.
Na tych podstawach wnosił o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu jawnym, uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, zasądzenie od Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych na rzecz skarżącego kosztów sądowych postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych wnosił o oddalenie skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270) "Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy".
Skarga kasacyjna oparta została na usprawiedliwionym zarzucie naruszenia art. 3 §2 pkt 3) i art. 58 §1 pkt 6) powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 6 §1a ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (stan na dzień 15 marca 2010 r.).
Zgodnie z art. 6 §1a powołanej ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji "Na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności, o których mowa w § 1, służy skarga podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku oraz organowi zainteresowanemu wykonaniem obowiązku. Postanowienie w sprawie skargi wydaje organ wyższego stopnia. Na postanowienie oddalające skargę przysługuje zażalenie".
Z akt sprawy wynika, że wnoszący skargę kasacyjną złożył skargę na bezczynność Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych w podejmowaniu czynności. Na postanowienie oddalające skargę wniósł zażalenie, rozpoznane kolejnym postanowieniem organu. Skoro art. 3 §2 pkt 3) powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przewiduje sprawowanie przez sądy administracyjne kontroli działalności administracji publicznej w sprawach ze skargi na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, to zaskarżone postanowienie o odrzuceniu skargi wydane na podstawie ww. przepisów, jest wadliwe.
Sąd I instancji dokonując w zaskarżonym postanowieniu m.in. wykładni szeregu przepisów, rozpoznał sprawę ze skargi M. S., ale mimo skontrolowania działalności organu, odrzucił skargę. Ustawodawca nie określił w przepisach obowiązującego prawa, że tylko i wyłącznie prawidłowo wydane w postępowaniu egzekucyjnym postanowienia, podlegają kognicji sądu administracyjnego. Ocena czy konkretne postanowienie jest prawidłowe, powinna zostać dokonana przez sąd administracyjny po rozpoznaniu skargi. Ocenie takiej podlega nie tylko postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym, ale również inne niż takie postanowienie akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Przy wykładni przepisów powołanej ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, Sąd I instancji powinien odwołać się m.in. do Dyrektywy 95/46/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 24 października 1995 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w zakresie przetwarzania danych osobowych i swobodnego przepływu tych danych (Dz. Urz. WE L 281), zgodnie z którą każdy organ nadzorczy jest w szczególności wyposażony w uprawnienia dochodzeniowe, jak na przykład prawo dostępu do danych stanowiących przedmiot operacji przetwarzania danych oraz prawo gromadzenia wszelkich informacji potrzebnych do wykonywania jego funkcji nadzorczych.
Jednocześnie Sąd I instancji powinien mieć na uwadze, że wykładnia prawa musi opierać się na założeniu racjonalnego i prawidłowego działania ustawodawcy oraz na przyjęciu wewnętrznej spójności aktu prawnego i całego systemu prawa (uchwala SN z 9 VII 1992 r. sygn. I PZP 36/92).
W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 §1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia.
W przypadku uwzględnienia skargi kasacyjnej i uchylenia postanowienia sądu pierwszej instancji o odrzuceniu skargi, przepis art. 203 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie ma zastosowania. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny nie orzeka o zwrocie kosztów postępowania, nawet jeśli skarżący zgłosił w skardze kasacyjnej wniosek o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.