Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 8 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1478/13

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 128/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżone przez M. K. postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano, że postępowanie egzekucyjne zostało wszczęte wobec M. K. na podstawie tytułu wykonawczego z dnia [...] kwietnia 2012 r., będącego postawą egzekucji obowiązku o charakterze niepieniężnym polegającego na udostępnieniu przez zobowiązanego nieruchomości oznaczonej jako działka nr [A] stanowiącej własność M. K. oraz nieruchomości oznaczonej jako działka nr [B] stanowiącej współwłasność m.in. M. K., przez udzielenie zezwolenia na założenie i przeprowadzenie przez ww. działki urządzeń kanalizacji sanitarnej w ramach projektu pn. "Zapewnienie prawidłowej gospodarki ściekowej na terenie aglomeracji Krzeszowice - dorzecze Rudawy" w pasie o szerokości do 6 m i głębokości ok. 5 m, na 4 miesiące.

Z uwagi na upływ terminu obowiązywania decyzji Starosty Krakowskiego z dnia [...] września 2011 r., która określała czteromiesięczny okres swojego obowiązywania, Starosta Krakowski umorzył postępowanie postanowieniem z [...] sierpnia 2012 r. i stwierdził, że określony w niej obowiązek wygasł, co stanowiło podstawę umorzenia postępowania egzekucyjnego. Organ powołał art. 59 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2012 r. poz. 1015, ze zm.) w zw. z art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, ze zm.). Po rozpatrzeniu zażalenia złożonego przez "[C]" sp. z o.o. w K., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r., [...], na podstawie art. 59 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, uchyliło zaskarżone postanowienie organu I instancji w całości.

W uzasadnieniu wskazano, że organ I instancji pominął istotę i cel wydawania decyzji o zezwoleniu na czasowe zajęcie nieruchomości na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zezwolenie na niezwłoczne zajęcie nieruchomości wydane na podstawie art. 124 ust. 1 jest równoznaczne z przyznaniem szczególnego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w sytuacji braku zgody właściciela nieruchomości na realizację tego rodzaju prac. Ze względu na charakter tych decyzji i uzasadniony interes właściciela nieruchomości, decyzja musi wskazywać jednoznacznie zarówno przebieg inwestycji przez nieruchomość, jak i zakres uszczuplenia władztwa właściciela (użytkownika wieczystego), i to tylko w zakresie niezbędnym do wykonania danej inwestycji. Z istoty tej instytucji wynika, że będzie ona mogła służyć celowi, dla którego została ustanowiona jedynie w sytuacji, gdy na podstawie decyzji zezwalającej na wybudowanie urządzeń i przewodów realnie będzie możliwe ich wykonanie.

M. K. zobowiązany był mocą decyzji z dnia [...] września 2011 r. do udostępnienia swojej nieruchomości dla celów w niej określonych przez okres czterech miesięcy. Oznacza to, że przez czas określony decyzją był on ograniczony w sposobie korzystania z własnej nieruchomości i ciążył na nim obowiązek znoszenia działań mających na celu założenie i przeprowadzenie przez działki nr [D] i [A] oraz nr [B] urządzeń kanalizacji sanitarnej. Z akt sprawy wynika jednak, że obowiązku tego zobowiązany nie dopełnił. Wskutek złożonego przez niego w połowie grudnia sprzeciwu, prace na działce nr [A] mające na celu posadowienie ostatniej studni kanalizacyjnej zostały wstrzymane. Jak wskazał sam zobowiązany w piśmie z dnia 29 marca 2012 r. (k. 346) prace na jego nieruchomości trwały w sumie cztery dni w listopadzie i na początku grudnia 2011 r. Akta dokumentują też bezskuteczne próby wejścia na teren ww. nieruchomości w dniu 7 lutego 2012 r. (k. 330), 8 lutego 2012 r. (k. 314 - 317).

Mając na uwadze powyższe nie sposób stwierdzić, że nieruchomość zobowiązanego została faktycznie udostępniona przez czteromiesięczny okres oznaczony w decyzji z dnia [...] września 2011 r., gdyż wskutek obstrukcyjnego zachowania zobowiązanego realizacja prac budowlanych na działce nr [A] była w rzeczywistości niemożliwa.

Konsekwencją powyższego jest uznanie, że obowiązek niepieniężny wynikający z decyzji z dnia [...] września 2011 r. nie został wykonany w całości i istnieje nadal, co wyklucza możliwość stwierdzenia jego wygaśnięcia w oparciu o art. 59 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W ocenie organu odwoławczego w obrocie prawnym pozostaje decyzja z dnia [...] września 2011 r., na podstawie której został wydany tytuł wykonawczy będący podstawą postępowania egzekucyjnego i dopóki wskazana decyzja znajduje się w obrocie prawnym, do tego czasu obowiązek z niej wynikający jest wymagalny i podlega egzekucji, zaś przesłanka z art. 59 § 1 pkt 2 cyt. ustawy nie znajduje zastosowania.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższe postanowienie złożył M. K., zarzucając naruszenie art. 59 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zw. z art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w niniejszej sprawie nie doszło do wygaśnięcia obowiązku nałożonego decyzją Starosty Krakowskiego z dnia [...] września 2011 r., a tym samym, że brak jest podstaw do umorzenia postępowania egzekucyjnego. Zaznaczył, że co prawda decyzja Starosty Krakowskiego nadal istnieje w obrocie prawnym jednak wbrew temu co twierdzi skarżony organ nie może ona być egzekwowana, gdyż okres jej obowiązania upłynął. Okoliczność, że skarżący nie udostępnił inwestorowi przedmiotowej nieruchomości nie wpłynął na zakres i czas obowiązywania ww. decyzji.

Uchylając zaskarżone postanowienie, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził naruszenie art. 59 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. W myśl powołanego przepisu postępowanie egzekucyjne umarza się m.in. jeżeli obowiązek nie jest wymagalny, został umorzony lub wygasł z innego powodu albo jeżeli obowiązek nie istniał. W kontrolowanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie nieprawidłowo zastosowało niniejszy przepis uznając, iż nie zaistniała przesłanka wygaśnięcia obowiązku egzekwowanego w postępowaniu dotyczącym udostępnienia przez zobowiązanego nieruchomości na cele założenia i przeprowadzenia urządzeń kanalizacji sanitarnej.

Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że decyzja Starosty Krakowskiego z dnia [...] września 2011 r., ograniczyła skarżącemu prawo własności poprzez zobowiązanie udostępnienia nieruchomości w celu założenia i przeprowadzenia urządzeń kanalizacji sanitarnej na okres zakreślony w niej do 4 miesięcy. Jednocześnie wyznaczenie tego okresu nie polegało na określeniu daty początkowej od wejścia inwestora w teren, a zatem termin ten należało liczyć od dnia, kiedy decyzja powyższa stała się ostateczna tj. 12 października 2011 r. Tym samym, jak słusznie wywodzi skarżący, okres powyższy upłynął 12 lutego 2012 r., co obecnie skutkuje wygaśnięciem obowiązku udostępnienia nieruchomości. Brak jest przy tym podstaw, aby dokonywać wykładni brzmienia art. 59 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym – tj. przesłanki wygaśnięcia decyzji, poprzez odnoszenie się do istoty i celu decyzji Starosty Krakowskiego z dnia [...] września 2011 r., skoro decyzja ta w sposób jasny i przejrzysty określa termin, do kiedy obowiązek określony w decyzji może być egzekwowany.

W tym kontekście rozumowanie zaprezentowane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze doprowadziłoby do bezprawnej ingerencji w prawo własności skarżącego. Stanowisko skarżonego organu zmierzające do umożliwienia przedłużania okresu w jakim inwestor może dokonywać takiej ingerencji z powoływaniem się na okoliczności uniemożliwiające wykonanie, godziłoby w zasadę praworządności (legalności) określoną w art. 6 kpa. Z samej zaś istoty egzekucji administracyjnej, która stanowi wyraz uprzywilejowania organów administracyjnych względem obywatela, wynika również konieczność ścisłej wykładni przesłanek umorzenia postępowania, w tym także z powodu wygaśnięcia obowiązku, określonego w art. 59 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym. Obowiązek ten, w kontrolowanej sprawie, wynikał z decyzji wydanej w oparciu o art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który zawiera wymóg ścisłego określenia zakresu czasowego ograniczenia korzystania z nieruchomości.

Skoro zatem inwestor dysponujący tytułem wykonawczym, a zwłaszcza organy Państwa, mające przewagę nad skarżącym w zakresie środków prawnych oraz technicznych, nie doprowadziły do wykonania obowiązku w zakreślonym terminie, to nie mogą obecnie w celu sanowania sytuacji dokonywać nieuprawnionej wykładni art. 59 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym. Wobec tego powoływanie się na okoliczności w postaci niemożności faktycznego ukończenia realizacji inwestycji i straty finansowe z tym związane jest niezasadne.

Od powołanego wyroku z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 128/13, skargę kasacyjną wniosła [C] K. sp. z o.o. z siedzibą w K. zaskarżając go w całości i zarzucając:

1. 1. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 59 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w związku z art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez nieuprawnione przyjęcie, że zaistniała przesłanka wygaśnięcia obowiązku egzekwowanego w postępowaniu dotyczącym udostępnienia przez zobowiązanego nieruchomości na cele założenia i przeprowadzenia urządzeń kanalizacji sanitarnej, dająca podstawę do umorzenia postępowania egzekucyjnego w administracji,
2. 2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
3. a) art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm., zwanej dalej ppsa), co w konsekwencji doprowadziło do zapadnięcia błędnego rozstrzygnięcia przed Sądem I instancji, pomimo istnienia podstaw do umorzenia postępowania, mając na względzie zwłaszcza fakt, iż zobowiązany uczestnik postępowania - M. K. w dniu 5 marca 2013 r. faktycznie wykonał obowiązek o charakterze niepieniężnym zawarty w decyzji Starosty Krakowskiego z dnia [...] września 2011 roku, który był przedmiotem toczącego się przed tym organem administracji postępowania egzekucyjnego,
4. b) art. 151 ppsa w zw. z art. 59 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w związku z art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez błędne przyjęcie, że istniały podstawy do uwzględnienia skargi uczestnika postępowania.

W związku z przedstawionymi zarzutami wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie w całości wyroku i przekazanie do ponownego rozpoznania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zdaniem Spółki, w zaskarżonym wyroku dokonano błędnej wykładni i niewłaściwie zastosowano art. 59 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w związku z art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez ustalenie, że organ administracji nieprawidłowo uznał, że nie zaistniała przesłanka wygaśnięcia obowiązku egzekwowanego w postępowaniu dotyczącym udostępnienia przez zobowiązanego nieruchomości na cele założenia i przeprowadzenia urządzeń kanalizacji sanitarnej, ponieważ upłynął termin czterech miesięcy określony w decyzji Starosty Krakowskiego z dnia [...] września 2011 roku ograniczającej prawo własności.

Sąd pierwszej instancji pominął okoliczności faktyczne sprawy oraz nie uwzględnił celu i istoty decyzji wydanej na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami o zezwoleniu na czasowe zajęcie nieruchomości. Wskazane decyzje służą temu, by bez konieczności odebrania własności uzyskać czasowy tytuł prawny do władania nieruchomością na cele budowlane po to by wybudować określone przewody, obiekty lub urządzenia infrastruktury technicznej, które po ich wybudowaniu pozostaną jako odrębny od gruntu przedmiot własności na podstawie art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego. Zezwolenie takie jest równoznaczne z przyznaniem szczególnego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w sytuacji braku zgody właściciela nieruchomości na realizację wyżej wymienionych robót.

W niniejszej sprawie M. K. był zobowiązany mocą decyzji Starosty Krakowskiego z dnia [...] września 2011 r. do udostępnienia swej nieruchomości uczestnikowi - [C] K. sp. z o.o. z siedzibą w K. w celu założenia i przeprowadzenia urządzeń kanalizacji sanitarnej na czas zakreślony w tej decyzji do 4 miesięcy, co oznacza, że przez czas określony w tej decyzji M. K. był ograniczony w korzystaniu z własnej nieruchomości i miał obowiązek znoszenia działań mających na celu założenie i przeprowadzenie przez jego działki numer [D], [A] i [B] urządzeń kanalizacji sanitarnej. Jednakże zobowiązany obowiązku tego nie dopełnił, ponieważ wskutek sprzeciwu złożonego przez niego w połowie grudnia 2011 roku prace na działce numer [A] zostały wstrzymane. Jak potwierdził sam zobowiązany w piśmie z dnia 12 marca 2012 roku (k. 346) prace na jego działkach trwały w sumie cztery dni w listopadzie i na początku grudnia 2011 roku, a następnie zobowiązany stanowczo odmawiał udostępnienia nieruchomości co potwierdzają notatki służbowe Komendy Policji w Krzeszowicach z dni: 7 lutego (k. 330) i 8 lutego 2012 roku (k. 314-317).

Przedstawione wyżej okoliczności jednoznacznie potwierdzają, że zobowiązany faktycznie nie udostępnił swej nieruchomości Spółce w celu założenia i przeprowadzenia urządzeń kanalizacji sanitarnej przez czas określony w decyzji z dnia [...] września 2011 roku do 4 miesięcy i realizacja prac budowlanych na działce numer [A] była w rzeczywistości niemożliwa.

Konsekwencją powyższego stanu faktycznego jest uznanie, że obowiązek niepieniężny wynikający z decyzji Starosty Krakowskiego z dnia [...] września 2011 r. ograniczającej prawo własności w dacie wydania uchylonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Krakowie z dnia [...] listopada 2012 r. nie został wykonany w całości i istniał nadal, co wykluczało możliwość stwierdzenia jego wygaśnięcia na podstawie art. 59 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji [...] listopada 2012 r.

Akceptacja stanowiska wyrażonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w zaskarżonym wyroku, nie uwzględniającym istoty przepisu art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, oznaczałaby faktyczną niewykonalność takich decyzji ograniczających wydanych na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W tej sytuacji zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, za całkowicie błędną należy uznać interpretację Sądu I instancji, że przedmiotowy obowiązek o charakterze niepieniężnym istniejący w niniejszej sprawie po stronie zobowiązanego, wygasł tylko z uwagi na to, że upłynął termin czterech miesięcy od dnia uprawomocnienia się decyzji Starosty Krakowskiego z dnia [...] września 2011 r.

Podkreślenia wymaga, że istniejący w niniejszej sprawie obowiązek o charakterze niepieniężnym faktycznie nie wygasł w dacie wydania postanowienia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie [...] listopada 2012 roku, ale wygasł dopiero w dniu 5 marca 2013 roku, kiedy zobowiązany uczestnik postępowania M. K. udostępnił skarżącemu uczestnikowi nieruchomość celem umożliwienia realizacji prac budowlanych urządzeń kanalizacyjnych na działce numer [A]. Na powyższe okoliczności wskazał skarżący uczestnik postępowania w odpowiedzi z dnia 22 marca 2013 roku na skargę, wnosząc o umorzenie postępowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie.

Zdaniem skarżącego uczestnika Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie błędnie utożsamia upływ terminu czterech miesięcy od uprawomocnienia się ww. decyzji Starosty Krakowskiego z dnia [...] września 2011 roku z wygaśnięciem obowiązku o charakterze niepieniężnym zawartym w tej decyzji, a to z tego względu, że obowiązujące przepisy prawa nie dają podstaw do utożsamiania tych kwestii.

Po pierwsze należy wskazać, że okres 4 miesięcy o jakich mowa w ww. decyzji, to okres, w którym zobowiązany był zobligowany do zachowania się w taki sposób, jaki obiektywnie był możliwy i dopuszczalny w danych okolicznościach, aby wykonać postanowienia przedmiotowej decyzji, tj. umożliwić założenie i przeprowadzenie przez jego nieruchomości urządzeń kanalizacyjnych. Tym samym zobowiązany winien nieprzerwanie (w sposób ciągły) przez okres 4 miesięcy powstrzymać się od działań uniemożliwiających realizację aktu administracyjnego nakładającego przedmiotowy obowiązek.

Natomiast zobowiązany, jak wynika z istniejącego stanu sprawy, nie wykonał przedmiotowego obowiązku, a nawet celowo uniemożliwił posadowienie urządzeń kanalizacyjnych co zostało wyżej wykazane. Obowiązek wynikający z przedmiotowej decyzji stał się wymagalny z chwilą, gdy decyzja stała się ostateczna. Tym samym fakt celowego niewykonania obowiązku przez zobowiązanego w okresie 4 miesięcy od dnia uprawomocnienia się decyzji, dawał podstawę do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania egzekucyjnego, nawet po upływie czterech miesięcy od dnia uprawomocnienia się przedmiotowej decyzji.

Po drugie, zgodnie z poglądami wyrażonymi w doktrynie, jak również judykaturze, pozostawanie w obiegu prawnym ostatecznej decyzji administracyjnej, na podstawie której wydany został tytuł wykonawczy, będący podstawą toczącego się postępowania egzekucyjnego, uniemożliwia zastosowanie przesłanki z przepisu art. 59 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji będącej podstawą umorzenia postępowania egzekucyjnego. Podkreślenia wymaga, że w rozpoznawanej sprawie ostateczna decyzja Starosty Krakowskiego z dnia [...] września 2011 roku, na podstawie której wydano tytuł wykonawczy będący podstawą do toczącego się postępowania egzekucyjnego, pozostaje w obiegu prawnym. To zaś oznacza, że dopóki ta decyzja nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego, nie zaistnieje przesłanka z art. 59 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - będąca podstawą do umorzenia postępowania egzekucyjnego.

Hipoteza powyższego przepisu obejmuje, jak słusznie wskazuje orzecznictwo sądów administracyjnych, sytuację wyeliminowania przez organ odwoławczy decyzją kasacyjną z obrotu prawnego decyzji, która określa podlegający egzekucji obowiązek. Dopiero uchylenie decyzji czy też stwierdzenie jej nieważności w prawem przewidziany sposób sprawia, że podstawa prowadzenia postępowania egzekucyjnego przestaje istnieć (odpada) z dniem doręczenia decyzji w sprawie uchylenia czy też stwierdzenia nieważności decyzji. Tym samym w niniejszej sprawie obowiązek przewidziany w wyżej przywołanej decyzji Starosty Krakowskiego z dnia [...] września 2011 r. w dacie wydania postanowienia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie nadal pozostawał aktualny. To zobowiązany w przewidzianym w tejże decyzji terminie (czterech miesięcy) nie wykonał obowiązku w niej zawartego, tj. poprzez swoje nieuprawnione działania uniemożliwił dokończenie na nieruchomości oznaczonej jako działka [A] prac, polegających na założeniu ostatniej z zaplanowanych studni kanalizacyjnych.

Podkreślić należy, że w przypadku niniejszej sprawy skarżący uczestnik podjął stosowne działania mające na celu założenie i przeprowadzenie urządzeń kanalizacyjnych bezzwłocznie po uprawomocnieniu się ww. decyzji administracyjnej. W razie braku sprzeciwu zobowiązanego, roboty zostałyby wykonane już w grudniu 2011 roku, a więc na dwa miesiące przed upływem terminu czterech miesięcy od dnia uprawomocnienia się ww. decyzji (pozostała bowiem do posadowienia jedna studnia kanalizacyjna).

Wnosząca skargę kasacyjną ponadto zauważyła, że przyjęta przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie interpretacja istniejących przepisów prawnych powodować może w sprawach, w których przewidziany jest czasowy obowiązek zwłaszcza udostępnienia nieruchomości celem założenia i przeprowadzenia sieci kanalizacyjnej fikcję, jeżeli chodzi o możliwość wyegzekwowania tego obowiązku, ponieważ czas prowadzenia przez organ egzekucyjny postępowania egzekucyjnego jest niezależny od podmiotu zainteresowanego wykonaniem decyzji. W niniejszej sprawie postępowanie egzekucyjne od momentu złożenia przez uczestnika wniosku o wszczęcie postępowania egzekucyjnego do momentu wydania postanowienia o umorzeniu postępowania egzekucyjnego trwało ponad pół roku, przy czym organ egzekucyjny faktycznie nie zastosował w tym czasie żadnego z przewidzianych prawem środków egzekucyjnych w postępowaniu dotyczącym obowiązku o charakterze niepieniężnym, pomimo tego, że podstawową zasadą postępowania egzekucyjnego jest bezzwłoczne przystąpienie przez organ egzekucyjny do czynności egzekucyjnych po doręczeniu zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego.

Tym samym przyjęta przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie interpretacja wygaśnięcia obowiązku o charakterze niepieniężnym jest niedopuszczalna w demokratycznym państwie prawa, ponieważ organy egzekucyjne mogłyby celowo czekać aż minie czas, o którym mowa w decyzji na wykonanie obowiązku - tak by nie podejmować żadnych czynności w sprawie, a następnie podjąć decyzję o umorzeniu postępowania egzekucyjnego. Na marginesie wskazano jeszcze, że w niniejszej sprawie niecelowe było wcześniejsze składanie przez uczestnika wniosku o wszczęcie postępowania egzekucyjnego, ponieważ początkowo zobowiązany dobrowolnie wykonał w części obowiązek udostępnienia swoich nieruchomości.

Wnosząca skargę kasacyjną podkreśliła, że umorzenie postępowania egzekucyjnego może nastąpić tylko i wyłącznie w sytuacjach, gdy w toku prowadzonego postępowania egzekucyjnego wystąpi przeszkoda o charakterze trwałym, która powoduje, że dalsze prowadzenie postępowania stało się niemożliwe lub niecelowe. Umorzenie postępowania egzekucyjnego ma na celu jego zakończenie z przyczyn natury formalnej, gdy w danym konkretnym przypadku zaistniałym w jego toku wykonanie obowiązku przez zobowiązanego jest niemożliwe lub niedopuszczalne. W niniejszym przypadku nie może być mowy ani o wystąpieniu trwałej przeszkody powodującej, że dalsze prowadzenie postępowania stało się niemożliwe lub celowe.

Natomiast samo wykonanie obowiązku przez zobowiązanego jest dopuszczalne oraz możliwe – zwłaszcza w razie odpowiedniego zastosowania przez organ środków egzekucyjnych. Sama ewentualna trudność w wyegzekwowaniu decyzji, wiążąca się z np. niezadowoleniem adresatów tej decyzji (zobowiązanych) nie może być podstawą do przyjęcia, że decyzja jest niewykonalna czy też obowiązek w niej zawarty wygasł.

Pojęcie "obowiązku" w rozumieniu art. 59 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji należy odnosić do tego obowiązku, który legł u podstaw wszczęcia postępowania egzekucyjnego. W niniejszej sprawie mowa jest o obowiązku istniejącym, wymagalnym i którego niewykonanie przez zobowiązanego doprowadziło do uruchomienia postępowania egzekucyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w zaskarżonym orzeczeniu wydaje się pomijać istotną okoliczność jaką jest to, że w oparciu o konkretny tytuł wykonawczy postępowanie egzekucyjne może być prowadzone tak długo, jak długo tytuł ten zachowuje swoją aktualność, tj. jak długo egzekwowany na jego podstawie obowiązek znajduje źródło w istniejącej w obrocie prawnym decyzji, która była podstawą wystawienia tego tytułu wykonawczego.

Reasumując, skarżąca kasacyjnie Spółka stwierdziła, że w sprawie wniosek o wszczęcie postępowania egzekucyjnego został złożony przed upływem czterech miesięcy od dnia uprawomocnienia się decyzji Starosty Krakowskiego z dnia [...] września 2011 roku, organ egzekucyjny stwierdził dopuszczalność egzekucji (istnienie wymagalnego obowiązku o charakterze niepieniężnym podlegającego egzekucji), a obowiązek zawarty w ww. decyzji - wbrew stanowisku wyrażonym w zaskarżonym wyroku - nie wygasł w trakcie prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Przedstawione wyżej okoliczności potwierdzają, że w przypadku niniejszej sprawy nie zaistniały przesłanki ustawowe konieczne do umorzenia postępowania egzekucyjnego.

Uzasadniając zarzut naruszenia przepisów postępowania, wnosząca skargę kasacyjną podkreśliła, że zobowiązany M. K. w dniu 5 marca 2013 r. faktycznie wykonał obowiązek o charakterze niepieniężnym zawarty w decyzji Starosty Krakowskiego z dnia [...] września 2011 r., który był przedmiotem toczącego się przed tym organem administracji postępowania egzekucyjnego.

W ocenie wnoszącej skargę kasacyjną, fakt wykonania przez uczestnika postępowania M. K. obowiązku niepieniężnego zawartego w decyzji Starosty Krakowskiego z dnia [...] września 2011 r. (poprzez udostępnienie nieruchomości celem założenia ostatniej studni kanalizacyjnej na działce nr [A]), świadczy o tym, że sam zobowiązany uznał, iż obowiązek ten nadal istnieje oraz należy go wykonać. Powyższa okoliczność powoduje, że postępowanie toczące się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym stało się bezprzedmiotowe, a tym samym istniała podstawa do jego umorzenia. Tymczasem Sąd I instancji w pisemnym uzasadnieniu wyroku nie wspomniał o powyższych okolicznościach, które nie pozostają bez znaczenia dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, M. K. wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

M. K. podkreślił, że wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, nie jest uzasadnione odnoszenie się do celu i istoty decyzji wydanej na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż decyzja ta jasno określiła czas w jakim został on ograniczony w prawie własności. Niczym nie uzasadnione przedłużanie tego okresu godziłoby w konstytucyjną zasadę ochrony prawa własności skarżącego. M. K. przyznał, że ww. decyzja służyła uzyskaniu, bez konieczności odbierania własności, czasowego tytułu prawnego do władania nieruchomością, ale jednocześnie decyzja ta określiła także czas, w którym właściciel pozbawiony został władztwa nad należącą do niego nieruchomością, który to termin z punktu widzenia celu i charakteru wspomnianej decyzji należy interpretować ściśle. W tym czasie Spółka była uprawniona do założenia i przeprowadzenia przez działki M. K. urządzeń kanalizacyjnych. Był to wystarczający czas, aby dokonać stosowanych prac, a przede wszystkim uzyskać zezwolenie konieczne do wycięcia drzew uniemożliwiających przeprowadzenie ciągu kanalizacyjnego oraz poczynić ustalenia odnośnie wypłaty skarżącemu wynagrodzenia za usunięcie drzew.

To skarżąca kasacyjnie Spółka swoim postępowaniem, nieuzyskaniem stosownych pozwoleń i odmową wypłaty odszkodowania doprowadziła do wstrzymania prac, a tym samym upływu okresu umożliwiającego dokonanie ingerencji w prawo własności.

Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, prace na działkach uczestnika zostały wykonane w 99 % w ciągu 4 dni. Do posadowienia pozostała jedna studnia, do której ustawienia koniecznym było wycięcie znajdujących się na gruncie ponad jedenastoletnich drzew. Skarżący nie dysponował stosownymi zezwoleniami oraz zgodą właściciela na ich wycięcie, do czego był zobligowany przez przepisy prawa, wobec czego M. K. odmówił dostępu do swojej własności do czasu uzyskania przez skarżącego stosownych zezwoleń wymaganych przez przepisy prawa, a których skarżący do dnia dzisiejszego nie uzyskał oraz ustalenia i wypłaty odszkodowania za usunięcie drzew. Działanie M. K. podyktowane było informacjami jakie uzyskał od Urzędników Gminy Krzeszowice Wydziału Ochrony Środowiska, którzy wskazywali na konieczność posiadania stosownych zezwoleń przed podjęciem działań mających na celu posadowienie studni.

W tym miejscu podkreślił, że stosownie do ustaleń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, Spółka dysponowała instrumentami umożliwiającymi wykonanie decyzji Starosty Krakowskiego w sposób przymusowy (tytuł wykonawczy) w terminie zakreślonym decyzją. Nieprawidłowość w stosowaniu prawa i nieskorzystanie przez organy z ich uprawnień, przyznanych przez przepisy prawa nie może być jak wskazuje WSA w Krakowie podstawą do przedłużania prowadzonego postępowania egzekucyjnego wobec M. K. Zdaniem uczestnika, Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że obowiązek wynikający z decyzji Starosty Krakowskiego wygasł po upływie 4 miesięcy od dnia kiedy ww. decyzja stała się ostateczna. Nie jest do przyjęcia pogląd, że tylko w przypadku nieprzerwanego - trwającego 4 miesiące - udostępnienia nieruchomości uprawnionemu obowiązek wygaśnie. Niczym nieuzasadniona jest interpretacja Spółki, że działania M. K., które uniemożliwiły wykonanie obowiązku, winny automatycznie przedłużyć uprawnienie do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania egzekucyjnego a co za tym idzie czasowego zajęcia nieruchomości na cele przeprowadzenia kanalizacji ponad okres wskazany w decyzji.

Przedstawiona interpretacja prowadziłaby do paradoksalnej sytuacji że uprawniony mógłby w sposób niekontrolowany i nieograniczony korzystać z nieruchomości zobowiązanego i pod pretekstem trudności w wykonaniu inwestycji nadmiernie przedłużać ograniczenia nałożone na zobowiązanego. Tym samym wypaczona zostałaby istota i cel decyzji o czasowym ograniczeniu właściciela w prawie własności.

Ponadto wskazano, że samo istnienie w obiegu prawnym decyzji na podstawie której wydano tytuł wykonawczy nie może świadczyć o tym iż obowiązek nią nałożony nie wygasł i nadal może być egzekwowany. Skoro pierwotna decyzja zakreśliła czas w jakim skarżący był uprawniony do dokonywania ingerencji w prawo własności uczestnika to po upływie wskazanego okresu niezależnie od tego czy decyzja nadal funkcjonuje w obrocie prawnym czy też została wyeliminowana, skarżący utracił powyższe uprawnienie.

Ustawodawca szeroko ujmuje powody wygaśnięcia obowiązku, dla których winno zostać umorzone postępowanie egzekucyjne. Jednym z nich jest zdaniem skarżącego wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego natomiast innym przypadkiem wygaśnięcia obowiązku jest upływ okresu na jaki decyzja została wydana.

Co więcej, nie można przerzucać na uczestnika, odpowiedzialności za niewłaściwe prowadzenie postępowania egzekucyjnego przez organy do tego powołane. Okoliczność, że organ egzekucyjny nie stosował środków przewidzianych w przepisach prawa nie może skutkować przedłużeniem ponad okres przewidziany w decyzji Starosty Krakowskiego czasu w jakim M. K. winien być ograniczony w sposobie korzystania z nieruchomości.

Zdaniem skarżącego, w niniejszej sprawie, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, nastąpiła przeszkoda o charakterze trwałym, która skutkowała umorzeniem postępowania administracyjnego w postaci upływu terminu obowiązywania decyzji Starosty Krakowskiego, a tym samym nałożony na uczestnika obowiązek wygasł.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania tj. art. 161 § 1 pkt 3 ppsa wskazać należy że brak jest podstaw do uznania, iż postępowanie w niniejszej sprawie winno zostać umorzone, gdyż skarżący przed wydaniem wyroku wykonał nałożony na niego obowiązek udostępnienia nieruchomości. Co prawda skarżący udostępnił nieruchomość jednak nastąpiło to w toku postępowania sądowego prowadzonego przed sądem cywilnym, a nie organem administracyjnym. Co więcej, skarżący został przymuszony postanowieniem sądu cywilnego, który w przypadku jego niewykonania nałożyłby na niego grzywnę. M. K. nie uznał w żaden sposób, że obowiązek wynikający z decyzji Starosty Krakowskiego nadal istnieje, w przeciwnym razie nie składałby skargi i nie podtrzymywał jej w ramach toczącego się postępowania.

Przyjęcie w art. 133 § 1 ppsa zasady, że sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, oznacza, że sąd ten rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu (czynności). Zmiana stanu faktycznego lub prawnego, która nastąpiła po wydaniu zaskarżonego aktu (czynności), zasadniczo nie podlega uwzględnieniu.

Na koniec skarżący zauważył, że postanowieniem z dnia 14 maja 2012 r. Starosta Krakowski wznowił z urzędu postępowanie w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości stanowiących własność M. K. wobec wykrycia nowych okoliczności faktycznych nieznanych organowi w dniu wydania decyzji. Tym samym, zdaniem skarżącego istnieje możliwość, że decyzja na mocy której wydano tytuł wykonawczy, zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna, nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ppsa), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.

Za niezrozumiały należy uznać zarzut kasacyjny naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 161 § 1 pkt 3 ppsa. Przepis ten stanowi, że Sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe.

Przedmiotem skargi do Sądu pierwszej instancji było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...], które w chwili wyrokowania przez Sąd pozostawało w obiegu prawnym. Postępowanie sądowoadministracyjne nie stało się zatem bezprzedmiotowe, skoro jego celem była ocena legalności wydanego postanowienia. Z tego względu, również podniesiona w skardze kasacyjnej okoliczność udostępnienia nieruchomości przez M. K. w dniu 5 marca 2013 r., tj. tuż przed wydaniem przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonego wyroku, nie ma żadnego znaczenia w sprawie, skoro przedmiotem zaskarżonego wyroku była ocena prawna powołanego wyżej postanowienia istniejącego w dniu orzekania przez Sąd.

Nie jest także zasadny zarzut kasacyjny naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 151 ppsa w zw. z art. 59 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i w zw. z art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ponieważ zastosowanie przez Sąd powołanego art. 151 ppsa było konsekwencją dokonanej przez niego oceny prawnej zaskarżonego postanowienia. Odrębną natomiast kwestią jest prawidłowość tej oceny, którą należy rozważyć w kontekście zarzutu kasacyjnego naruszenia przez Sąd art. 59 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zw. z art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, które to naruszenie miałoby polegać na błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu przez Sąd tych przepisów.

Zgodnie z art. 59 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, postępowanie egzekucyjne umarza się, jeżeli obowiązek nie jest wymagalny, został umorzony lub wygasł z innego powodu albo jeżeli obowiązek nie istniał.

W rozpatrywanej sprawie, przedmiotem egzekucji był obowiązek M. K. udostępnienia nieruchomości, wynikający z decyzji Starosty Krakowskiego z dnia [...] września 2011 r., która stała się ostateczna z dniem 12 października 2011 r. W decyzji tej udzielono spółce "[C]" sp. z o.o. w K. zezwolenia na założenie i przeprowadzenie przez nieruchomość M. K. urządzeń kanalizacji sanitarnej, na okres 4 miesięcy. Z powołanej decyzji wynikała zatem dopuszczalność zajęcia nieruchomości M. K. przez spółkę "[C]" sp. z o.o. w K. jedynie przez okres 4 miesięcy. Tymczasem, uchylone przez Sąd pierwszej instancji postanowienie, wydane w toku postępowania egzekucyjnego, nosi datę [...] listopada 2012 r. Postanowienie to zostało zatem wydane po upływie znacznie powyżej 4 miesięcy, od dnia, w którym egzekwowana decyzja stała się ostateczna. Wbrew zarzutowi kasacyjnemu, Sąd pierwszej instancji prawidłowo więc przyjął, że obowiązek M. K. udostępnienia nieruchomości, odpowiadający uprawnieniu zajęcia tej nieruchomości przez spółkę "[C]" sp. z o.o. w K., wynikający z decyzji Starosty Krakowskiego z dnia [...] września 2011 r., wygasł po upływie 4 miesięcy od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna, co spełnia przesłankę wygaśnięcia obowiązku określoną w art. 59 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Decyzja Starosty Krakowskiego z dnia [...] września 2011 r. wydana bowiem została na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, z którego wynika, że starosta może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Skoro w decyzji z dnia [...] września 2011 r. udzielono takiego zezwolenia, ale na okres tylko 4 miesięcy, to znaczy, że spółka "[C]" sp. z o.o. w K. była uprawniona do zajmowania nieruchomości M. K. tylko przez ten okres, który należy liczyć od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna.

Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie określa bowiem skutków prawnych terminu wyznaczonego w decyzji wydawanej na podstawie art. 124 ust. 1 tej ustawy, dlatego skutki te należy ocenić w ramach zasad ogólnych postępowania administracyjnego.

Z art. 16 § 1 kpa wynika, że decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Przepis art. 130 § 1 i 2 kpa stanowi zaś, że przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie ulega wykonaniu, natomiast wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji. Z zestawienia obu przepisów wynika zatem, że decyzja administracyjna, co do zasady, podlega wykonaniu od chwili, gdy stanie się ostateczna.

Określenie terminu 4 miesięcy w decyzji Starosty Krakowskiego z dnia [...] września 2011 r. na zajmowanie nieruchomości M. K. oznacza wykonalność tego rozstrzygnięcia od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna, tj. od dnia 12 października 2011 r. Prawidłowo zatem Sąd pierwszej instancji przyjął, że wraz z upływem wskazanego terminu 4 miesięcy od dnia 12 października 2011 r., wygasł obowiązek M. K. udostępnienia nieruchomości w warunkach określonych powołaną decyzją z dnia [...] września 2011 r., co w świetle art. 59 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zobowiązywało organ orzekający do umorzenia postępowania egzekucyjnego.

W związku z powyższym, na podstawie art. 184 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.