Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 2042/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. K., J. L. i A. L.na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości.
Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Minister Infrastruktury (dalej Minister) decyzją z dnia [...] r., po rozpatrzeniu odwołania skarżących od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] o zwrocie na rzecz B. K., A. L. i J. L. (dalej skarżący) nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0368 ha, obręb 14, za zwrotem na rzecz Gminy Miejskiej w P. zwaloryzowanego odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości w kwocie 1788,46 zł i o odmowie zwrotu pozostałej części wywłaszczonej nieruchomości – utrzymał ją w mocy.
W uzasadnieniu Minister wskazał, że Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] r. nr [...] orzekł o wywłaszczeniu m.in. nieruchomości położonej w P., oznaczonej jako działka nr [...], obręb 14 o pow. 0,4517 ha, stanowiącej własność M. i K. L. Wojewoda P. decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymał w mocy powyższą decyzję.
Wnioskiem z dnia 30 grudnia 1997 r. B. K., J. L.i A. L. – spadkobiercy K. i M. L., wystąpili o zwrot wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej w dacie wywłaszczenia nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...], obręb 14.
Po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Rzeszowie z dnia 9 grudnia 2003 r. SA/Rz 104/03, stwierdzającego że w sprawie dotyczącej zwrotu opisanej wyżej nieruchomości Prezydent Miasta P. podlega wyłączeniu stosownie do art. 24 § 1 pkt 1 i 4 kpa, sprawę zwrotu nieruchomości przejął do rozpoznania we własnym zakresie Wojewoda [...], który decyzją z [...] r. orzekł o zwrocie na rzecz skarżących nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0368 ha, obręb 14, za zwrotem na rzecz Gminy Miejskiej w P. zwaloryzowanego odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości w kwocie 1788,46 zł i o odmowie zwrotu pozostałej części wywłaszczonej nieruchomości.
Decyzja Ministra Transportu i Budownictwa z [...] r. nr [...], utrzymująca w mocy powyższą decyzję Wojewody [...], uchylona została wyrokiem z dnia 13 września 2006 r. I SA/Wa 322/06 Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Warszawie, który uznał, że decyzja organu odwoławczego w przedmiocie zwrotu nieruchomości, winna być wydana dopiero po zakończeniu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej.
Postanowieniem z dnia [...] r. Minister Budownictwa zawiesił z urzędu postępowanie odwoławcze, do czasu zakończenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej, które podjęto postanowieniem z dnia [...] r., po oddaleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 18 listopada 2008 r. I SA/Wa 1226/08 skargi na decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej.
Minister rozpoznając przedmiotową sprawę powołał art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ([j.t.] Dz. U. z 2004 r., nr 261, poz. 2603 ze zm., dalej u.g.n.), określające zasady zwrotu wywłaszczonych nieruchomości i podkreślił, że z akt sprawy jednoznacznie wynika, że przedmiotowa nieruchomość, oznaczona ówcześnie nr [...], została wywłaszczona celem budowy spółdzielczych bloków mieszkalnych. Na działce nr [...] zrealizowano tymczasową kotłownię na potrzeby osiedla "[...]".
Organ wskazał, że cel wywłaszczenia został jednoznacznie określony w decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] r., w związku z tym niezasadna jest argumentacja, że Wojewoda niedookreślił celu wywłaszczenia w oparciu o przeznaczenie gruntu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji.
Minister podkreślił, że cel wywłaszczenia obok inwestycji głównej (budowy spółdzielczych bloków mieszkalnych) obejmuje również towarzyszącą jej infrastrukturę (tymczasowa kotłownia dla potrzeb osiedla). Celu wywłaszczenia nieruchomości na budowę osiedla mieszkaniowego nie niweczy realizacja infrastruktury tego osiedla.
Organ odwoławczy wskazał, że na skutek zaleceń zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 listopada 2001 r. SA/Rz 468/00, Wojewoda zlecił uprawnionemu geodecie dokonanie koniecznych ustaleń, które następnie ujęto w opinii z dnia 8 listopada 2004 r. sporządzonej przez uprawnionego geodetę W. K. Strony zapoznały się z powyższą opinią przed wydaniem przez Wojewodę [...] decyzji z [...] r.
Z ww. opini wynika, że część wywłaszczonej działki nr [...], która obecnie wchodzi w skład działki nr [...], ma powierzchnię 0,4136 ha a wszystkie znajdujące się na tej działce obiekty (szczegółowo opisane w opinii i oznaczone na załączniku graficznym) stanowią integralną część terenu kotłowni i zajmują cały teren części działki znajdującej się w granicach ogrodzenia, wchodzącej obecnie w skład działki nr [...].
Odnosząc się do zarzutu aktualnej zbędności części infrastruktury towarzyszącej kotłowni Minister wskazał, że nie można mówić o zbędności na cel wywłaszczenia, w przypadku gdy nieruchomość po wywłaszczeniu została zagospodarowana i wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia określonym w decyzji wywłaszczeniowej, a dopiero później zmieniono jej przeznaczenie, czy w ogóle zaprzestano jej wykorzystywania na cel, na jaki została przejęta.
Zarzuty dotyczące postępowania wywłaszczeniowego nie podlegają ocenie w tym postępowaniu i były przedmiotem oceny w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej. Odnosząc się do kwestii zwrotu działki nr [...] organ wskazał, że działka ta znajduje się poza ogrodzeniem kotłowni i nie jest użytkowana przez spółdzielnię mieszkaniową, w związku z tym nie ma przeszkód do jej zwrotu.
Odnośnie kwestii zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania z tytułu wywłaszczenia, Minister stwierdził, że zgodnie z art. 217 ust. 2 u.g.n, osoby które zostały pozbawione własności nieruchomości w wyniku wywłaszczenia dokonanego przed dniem 5 grudnia 1990 r., w razie zwrotu tych nieruchomości, zwracają odszkodowanie zwaloryzowane, w wysokości nie większej niż 50 % aktualnej wartości tych nieruchomości.
W przedmiotowej sprawie wartość rynkową nieruchomości ustalono na podstawie operatu szacunkowego z 21 grudnia 2004 r. na kwotę 5211,00 zł; wysokość zwaloryzowanego odszkodowania ustalono na kwotę 1788,46 zł, a więc nie jest w wysokości większej niż 50% aktualnej wartości nieruchomości. Zdaniem organu bez znaczenia dla konieczności zwrotu zwaloryzowanej kwoty odszkodowania pozostaje fakt, że poprzedni właściciele nie odebrali kwoty odszkodowania, złożonej do depozytu sądowego, na co wskazuje pismo Sądu Rejonowego w Przemyślu z dnia 16 listopada 1999 r.
Organ drugiej instancji zaznaczył jednocześnie, że z operatu szacunkowego nie wynika, by na nieruchomości, po jej wywłaszczeniu podejmowano działania, które miałyby wpływ na wzrost lub zmniejszenie wartości nieruchomości.
W świetle powyższego Minister Infrastruktury uznał, że decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli B. K., J. L. i A. L. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
- - art. 136 ust. 1 u.g.n, przez odmowę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości mimo wykorzystywania jej na cel odmienny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu;
- - art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n, przez odmowę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości mimo spełnienia przesłanki uznania nieruchomości za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu; cel wywłaszczenia nie został zrealizowany mimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna;
- - art. 136 ust. 2 u.g.n. przez naruszenie obowiązku powiadomienia skarżących (następców prawnych właścicieli wywłaszczonej nieruchomości) o zaprzestaniu realizacji celu wywłaszczenia;
- - art. 21 Konstytucji RP przez odmowę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości mimo braku spełnienia przesłanek wywłaszczenia, a konkretnie przesłanki realizacji celu publicznego na wywłaszczonej nieruchomości;
- - art. 64 Konstytucji RP przez odmowę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, co stanowi nadużycie prawa organów administracji do wywłaszczania nieruchomości, nieruchomość winna zostać zwrócona w sytuacji, gdy cel wywłaszczenia nie jest na niej realizowany, a szczególnie w przypadku, gdy stan taki trwa przez ponad 25 lat;
- - art. 2 Konstytucji RP przez orzeczenie wbrew zasadom sprawiedliwości społecznej.
Skarżący zarzucili także naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 136 i art. 137 u.g.n.;
- - art. 7, 8 i art. 12 § 1 k.p.a., przez zaniechanie przez organ drugiej instancji podjęcia kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na względzie słuszny interes obywateli oraz szybkość postępowania.
W obszernym uzasadnieniu skargi przytoczyli szereg argumentów na poparcie podnoszonych zarzutów i wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz orzeczenie o zwrocie całej wywłaszczonej nieruchomości skarżącym jako następcom prawnym właścicieli wywłaszczonej nieruchomości.
W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed Sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) oddalił skargę.
W ocenie Sądu I instancji organ wnikliwie wyjaśnił stan faktyczny co pozwoliło na wydanie decyzji zgodnie z prawem.
W uzasadnieniu wskazał, że z decyzji wywłaszczeniowej wynika jasno, że wywłaszczona nieruchomość przeznaczona jest do budowy spółdzielczych bloków mieszkalnych, na działce nr [...], wchodzącej w skład wywłaszczonej nieruchomości została pobudowana kotłownia dla potrzeb osiedla "[...]", którą przekazano do użytku dnia [...] r. i infrastruktura towarzysząca tj. skład węgla i koksu, skład żużlu, droga dojazdowa.
Z opinii sporządzonej przez biegłego geodetę dnia 8 listopada 2004 r. wynika, że część wywłaszczonej nieruchomości pozostaje poza granicami terenu zajętego przez kotłownię. W związku z powyższym Sąd I instancji zgodził się ze stanowiskiem zawartym w zaskarżonej decyzji, że ww. część wywłaszczonej nieruchomości należy zwrócić skarżącym z uwagi na jej zbędność na cel wywłaszczenia. Pozostała część wywłaszczonej nieruchomości nie stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zdaniem Sądu I instancji, organ prawidłowo odmówił jej zwrotu. Budowa osiedla mieszkaniowego to nie tylko budowa bloków mieszkalnych ale również infrastruktury niezbędnej do prawidłowego ich funkcjonowania, do której zaliczyć należy kotłownię.
Kotłownia osiedlowa została wyłączona z eksploatacji w 1985 r., lecz Sąd I instancji uznał, że fakt ten nie stanowi przesłanki do zwrotu takiej nieruchomości, ponieważ cel określony w decyzji wywłaszczeniowej został zrealizowany, a zaprzestanie korzystania z tej nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia jest bez znaczenia.
Odnośnie obowiązku zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania z tytułu wywłaszczenia niniejszej nieruchomości w związku z orzeczeniem jej zwrotu uznał, że jest zgodne z art. 140 ust. 1 u.g.n.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli skarżący, reprezentowani przez radcę prawnego J. P. Skarżący zaskarżyli ów wyrok w całości i zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego:
- I. art. 136 ust. 1 u.g.n. przez błędną wykładnię i uznanie, że nieużywanie nieruchomości mieści się w zakresie celu wywłaszczenia i w związku z tym uznanie, że nie powstaje obowiązek poinformowania byłych właścicieli o możliwości jej zwrotu;
- II. art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. przez błędną wykładnię i uznanie, że zrealizowanie tylko części przedsięwzięcia, na który wywłaszczona została nieruchomość, jest równoznaczne ze "zrealizowaniem celu";
- III. art. 136 ust. 2 u.g.n. przez błędną wykładnię i uznanie, że przepis nie znajduje zastosowania w niniejszym stanie faktycznym;
- IV. art. 21 Konstytucji Rzeczypospolitej Polski przez odmowę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości mimo braku spełnienia przesłanek wywłaszczenia.
W uzasadnieniu wskazali, że ich zdaniem cel wywłaszczenia nie istnieje, a obecny stan nieruchomości nie pozwala na stwierdzenie, że jest ona używana zgodnie z celem określonym w decyzji o wywłaszczeniu. Tymczasowa kotłownia wybudowana na wywłaszczonej nieruchomości została wyłączona w związku z przyłączeniem osiedla "[...]" do utworzonego w 1984 r. MPEC w P. Obecnie budynki byłej kotłowni stanowią ruinę, a więc zdaniem skarżących nie można uznać, że sporna nieruchomość jest używana na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Nie powstała także baza remontowa dzielnicy, która była określona w decyzji. Nieruchomość ta stanowi obecnie nieużytek, a jak wskazali skarżący nie było to celem jej wywłaszczenia, w związku z tym jest używana na inny cel niż określona w decyzji o wywłaszczeniu. Zdaniem skarżących w chwili zaprzestania wykorzystania nieruchomości zgodnie z jej celem wywłaszczenia powstał obowiązek jej zwrotu poprzednim właścicielom lub ich spadkobiercom.
Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej, skarżący wnieśli o zmianę zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi, ewentualnie, na wypadek nie uwzględnienia tego wniosku, wnieśli o:
- - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania;
- - zasądzenie od organu należnych kosztów procesowych w tym zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, zm. 1101 i 1529, dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).
W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.
Przedmiotową skargę kasacyjną oparto na podstawie kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię.
Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.
Istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy zrealizowanie celu wywłaszczenia, a następnie zmiana przeznaczenia nieruchomości, narusza konstytucyjną ochronę prawa własności, z punktu widzenia art. 21 ust. 2 Konstytucji.
Sąd rozpoznający niniejszą sprawę stoi na stanowisku, że regulacja zawarta w art. 136 ust. 1 i 2, i art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., nie narusza Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. nr 78 poz. 483, sprost. z 2001 r. nr 28 poz. 319, zm. z 2006 r. nr 200 poz. 1471, z 2009 r. nr 114 poz. 946) - w szczególności art. 21 ust. 2 Konstytucji.
Wyrokiem z dnia 13.12.2012 r. P 12/11 (Dz.U. 2012 poz. 1472) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651, nr 106, poz. 675, nr 143, poz. 963, nr 155, poz. 1043, nr 197, poz. 1307 i nr 200, poz. 1323, z 2011 r. nr 64, poz. 341, nr 106, poz. 622, nr 115, poz. 673, nr 129, poz. 732, nr 130, poz. 762, nr 135, poz. 789, nr 163, poz. 981, nr 187, poz. 1110 i nr 224, poz. 1337 oraz z 2012 r. poz. 908) w zakresie, w jakim nie uznaje za zbędną nieruchomość, na której w terminach wskazanych w tym przepisie zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, a następnie nieruchomość tę przeznaczono na realizację innego celu, nie jest niezgodny z art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Nietrafnym okazał się zrzut naruszenia art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. Utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest pogląd, że wykładnia art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. prowadzi do wniosku, że o ile cel wywłaszczenia został osiągnięty, to nie istnieje możliwość zwrotu nieruchomości, mimo późniejszej zmiany jego przeznaczenia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 21.2.2008 r., I OSK 180/07; 27.8.2009 r., I OSK 1138/08; 6.5.2010 r., I OSK 941/09; 13.1.2010 r., I OSK 471/09). Konstrukcja przesłanki materialnoprawnej przyjęta w art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 i 2 u,g,n. przesądza, że do oceny zbędności nie można stosować zdarzeń przyszłych po realizacji celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu, a podstawą tej oceny jest wyłącznie okoliczność faktycznego zrealizowania celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 27.8.2009 r., I OSK 1138/08; 13.1.2010 r., I OSK 471/09, akceptowany przez M. Wolanina w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2011, s. 1041-1042, nb 8).
Prawidłowo w zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd przyjął, że nie można mówić o zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, gdy nieruchomość po wywłaszczeniu została zagospodarowana i wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia określonym w decyzji wywłaszczeniowej, a dopiero później zmieniono jej przeznaczenie, czy w ogóle zaprzestano wykorzystywania na cel, na jaki została przejęta (wyrok NSA z 27.8.2009 r., I OSK 1138/08). Nie ulega wątpliwości, że w szczególności wywłaszczenie nieruchomości na budowę osiedla mieszkaniowego nie niweczy realizacja infrastruktury tego osiedla w postaci na przykład hydroforni (odpowiednio – wyrok NSA z 24.11.2010 r., I OSK 154/10, Lex nr 787111). Trafnie w zaskarżonym wyroku przyjęto, że pobudowanie na części wywłaszczonej nieruchomości (działce nr [...]) tymczasowej kotłowni dla potrzeb osiedla "[...]", stanowiła realizację infrastruktury tego osiedla i stanowiła użycie tej nieruchomości na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej. Żaden z argumentów podniesionych w uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej nie prowadził do odmiennej wykładni powołanych przepisów.
Nietrafnie autor skargi kasacyjnej przyjmuje, że zaprzestanie używania nieruchomości na etapie, gdy przedsięwzięcie jest wykonane tylko częściowo, prowadziło do błędnej wykładni art. 137 ust. 1 pkt 2 u,g,n. Uwadze skarżącego uszło, że ustawodawca wprost przewidział zwrot części nieruchomości, w przypadku o którym mowa w ust. 1 pkt 2, a cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko w części (art. 137 ust. 2 u,g,n.). Prawidłowo Sąd I instancji uznał, że organy obu instancji trafnie orzekły o zwrocie na rzecz skarżących nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], jako części wywłaszczonej działki (pierwotnie oznaczonej numerem [...]), bowiem na tej części nieruchomości cel wywłaszczenia nie został zrealizowany.
Prawidłowo w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji wskazał, że jedynie w razie powzięcia zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, właściwy organ obowiązany jest zawiadomić poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę o tym zamiarze, informując jednocześnie o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (art. 136 ust. 2 u.g.n.). Przepis ten określa bowiem początek biegu terminu, po którym uprawnienie do zwrotu nieruchomości wygasa (art. 136 ust. 5 u.g.n.). Brak jest podstaw do przyjęcia, że obowiązek określony w ustępie 2 art. 136 u.g.n. ciąży na na organie, gdy podmiot, na rzecz którego dokonano wywłaszczenia, nie powziął zamiaru użycia nieruchomości na inny cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, a jedynie celu tego nie zrealizował.
Z tych względów skargę kasacyjną należało oddalić (art. 184 p.p.s.a.).