Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 17 czerwca 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P.K. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] sierpnia 2006 r., w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego.
W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Łodzi decyzją z dnia [...] czerwca 2003 r. wyraził zgodę na wykonanie zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] (wjazd i wyjazd wyposażone w dodatkowe pasy ruchu) do nieruchomości składającej się z działek nr [...] i [...] położonych w miejscowości P., na których planowana jest budowa stacji paliw płynnych z obiektami towarzyszącymi – zgodnie z przedłożonym projektem budowlanym, określając jednocześnie warunki wydania zgody.
Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 2004 r. (sygn. akt 6 II SA 4220-4221/03) stwierdzono nieważność obu decyzji jako wydanych z rażącym naruszeniem art. 29 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.
Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej wniesionej przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 22 listopada 2005 r. oddalił skargę (sygn. akt I OSK 139/05).
Po ponownym rozpatrzeniu wniosku M.W. i P.K. z 3 marca 2003 r. o wyrażenie zgody na wykonanie przedmiotowego zjazdu, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. odmówił zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] na nieruchomość składającą się z działek [...] i [...] w miejscowości P. dla potrzeb obsługi planowanej stacji paliw płynnych z obiektami towarzyszącymi, a w odniesieniu do istniejącego w tej lokalizacji układu komunikacyjnego (wjazdu i wyjazdu publicznego) zezwolił na jego funkcjonowanie do 31 marca 2009 r.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. uchylił powyższą decyzję w części zezwalającej na funkcjonowanie do 31 marca 2009 r. istniejącego w tej lokalizacji układu komunikacyjnego i w tym zakresie umorzył postępowanie, a w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję z [...] lutego 2006 r.
W uzasadnieniu organ podał, że rozstrzygnięcie, co do istniejącego układu komunikacyjnego wykraczało poza zakres wniosku inwestorów z 3 marca 2003 r. i zostało dokonane bez podstawy prawnej. Utrzymując zaś decyzję w części odmawiającej zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego organu organ podniósł, że przyjęto plan przebudowy drogi krajowej nr 8 do parametrów drogi ekspresowej ujęty w programie rządowym "Infrastruktura – klucz do rozwoju w latach 2002-2005-2010". Organ podkreślił, że po przystosowaniu drogi krajowej do parametrów drogi ekspresowej dojazd do działek objętych wnioskiem inwestorów będzie możliwy poprzez układ dróg gminnych. Podkreślając, że wydana decyzja ma charakter uznaniowy, organ dał pierwszeństwo ważnemu interesowi społecznemu, którego wyznacznikiem jest bezpieczeństwo ruchu drogowego.
Powyższa decyzja była przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który po rozpoznaniu skargi P.K. wyrokiem wydanym 5 października 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 1905/06 uchylił zaskarżoną jak i poprzedzającą ją decyzję z [...] lutego 2006 r.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zarzucając wyrokowi naruszenie przepisu art. 29 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w zw. z art. 10 ustawy z 14 listopada 2003 r. – o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz zmianie niektórych innych ustaw oraz naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ w zw. z art. 145 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Po rozpoznaniu skargi Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem wydanym 4 lutego 2009 r. w sprawie sygn. akt I OSK 276/08 uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że uznanie przez Sąd pierwszej instancji ma charakter ogólnikowy i nie zostało powiązane z konkretnymi okolicznościami sprawy, wskazanymi w uzasadnieniach zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. Także, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, podnoszone kwestie związane z ochroną nabytych praw skarżących nie uwzględniają faktu, że w czasie uzyskania pozwolenia budowlanego jak i w czasie realizowania inwestycji skarżący miał świadomość, że droga krajowa nr 8 będzie przebudowywania na drogę ekspresową, a wówczas przedmiotowy zjazd ulegnie rozbiórce bez względu na zakwalifikowanie bądź niezakwalifikowanie wybudowanych obiektów jako miejsca obsługi podróżnych.
Po kolejnym rozpoznaniu sprawy, oddalając skargę wymienionym na wstępie wyrokiem z 17 czerwca 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że decyzja na podstawie art. 29 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych wydawana jest w ramach uznania administracyjnego, a granice tego uznania wyznaczają słuszny interes społeczny i interes strony, a także przepisy ustawy o drogach publicznych i wydane na podstawie tej ustawy przepisy wykonawcze. Naczelną zasadą jest w tych kwestiach zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właścicieli nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w rozpoznanej sprawie organ właściwie skorzystał z przysługującego mu uprawnienia – wydania rozstrzygnięcia w ramach uznania i nie przekroczył jego granic.
Przede wszystkim organ ustalił, że przedmiotowa droga jest przewidziana do przebudowy do parametrów drogi ekspresowej zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 15 maja 2004 r. w sprawie sieci autostrad i dróg ekspresowych (Dz. U. Nr 128, poz. 1334). Przebudowa drogi krajowej nr 8 na odcinku od granicy woj. mazowieckiego do Piotrkowa Trybunalskiego ujęta jest w programie rządowym "Infrastruktura – klucz do rozwoju w latach 2002-2005-2010". Zgodnie z opracowaną koncepcją programowo-przestrzenną przystosowania drogi krajowej nr 8 do parametrów drogi ekspresowej, zatwierdzoną przez Komisję Oceny Projektów Inwestycyjnych, działająca przy Generalnym Dyrektorze Dróg Krajowych i Autostrad, w odległości 480 m od nieruchomości skarżących planowany jest węzeł P. (wiadukt drogowy nad drogą S-8 w ciągu drogi powiatowej oraz budowa łącznic) w km 337+320.
Jak wynika z § 166 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430), wyjazdy i wjazdy na jezdnie drogi klasy A i S, łącznicy oraz na jezdnię zbierająco-rozprowadzającą powinny być łatwo rozpoznawalne oraz zrozumiałe dla uczestników ruchu, a ich rozmieszczenie nie może stanowić uciążliwości dla ruchu oraz zagrożenia dla bezpieczeństwa. Rozmieszczenia wyjazdów i wjazdów uznaje się za właściwe, jeżeli odległość między ostatnim wjazdem i pierwszym wyjazdem sąsiadujących ze sobą węzłów lub węzła z MOP jezdni drogi klasy A lub S jest nie mniejsza niż 2700 m – w wypadku węzła typu WA, nie mniejsza niż 2000 m, a w szczególnie uzasadnionych przypadkach nie mniejsza niż 600 m – w przypadku węzła typu WB; odległość ta mierzona od końca pasa włączania do początku pasa wyłączania węzła lub MOP.
W analizowanym przypadku odległość między węzłem projektowanym P. w km 337+320, a projektowanym MOP przez skarżących w km 337+800 wynosi 480 m, co nie pozwala na właściwe rozmieszczenie wyjazdów i wjazdów zgodnie z wymaganiami § 166 ust. 2 wyżej cytowanego rozporządzenia.
Z tych powodów uznając pierwszeństwo ważnego interesu społeczeństwa, którego wyznacznikiem jest bezpieczeństwo ruchu drogowego, organ odmówił zezwolenia na wykonanie zjazdu do działek skarżącego, podkreślając ponadto, że po przystosowaniu drogi krajowej nr 8 do parametrów drogi ekspresowej dojazd do działek tych będzie możliwy poprzez układ dróg gminnych.
Skarżący w dacie wystąpienia i uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę zjazdu (decyzja Wojewody Łódzkiego z [...] października 2003 r.), jak i w trakcie budowy zjazdu miał pełną świadomość, że droga krajowa nr [...] będzie przebudowywana na drogę ekspresową, oraz świadomość ryzyka, że wówczas wykonywany zjazd ulegnie rozbiórce bez względu na zakwalifikowanie bądź niezakwalifikowanie wybudowanych obiektów jako miejsca obsługi podróżnych, oraz tego, że realizuje inwestycję przed rozstrzygnięciem sprawy – zresztą na skutek wniesionej przez niego skargi.
Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli P.K. i M.W.
P.K. zarzucił naruszenie prawa materialnego – art. 29 ustawy o drogach publicznych w związku z art. 10 ustawy z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw, przepisów prawa budowlanego przez błędną jego wykładnię oraz przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie przez jego błędną wykładnię. Zarzucił także naruszenie przepisów postępowania – art. 7 K.p.a. wobec zlekceważenia słusznego interesu strony polegającego na niezasadnej zmianie zamierzeń inwestycyjnych dotyczących nieruchomości położonej w gminie P., do której możliwy jest dojazd wyłącznie poprzez istniejący zjazd z drogi krajowej nr [...], co prowadzi do pozbawienia działki inwestora dostępu do drogi publicznej. Zarzucił także naruszenie art. 8 K.p.a. wobec naruszenia zasady ochrony praw nabytych, w szczególności praw wynikających z decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia [...] października 2003 r. zatwierdzającej projekt budowlany oraz decyzji Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2003 r. udzielającej pozwolenia na użytkowanie wybudowanego układu komunikacyjnego.
Jako ostatni strona postawił zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na niewzięciu pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, w szczególności wobec pominięcia w uzasadnieniu wyroku okoliczności, że przedmiotowy zjazd faktycznie istnieje i został wybudowany i oddany do użytkowania na podstawie ostatecznych decyzji administracyjnych, a ograniczenie czasowe nie miało uzasadnienia prawnego. Mając powyższe na uwadze, strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
M.W. podniósł tożsame zarzuty naruszenia prawa materialnego. Ponadto zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na niewzięciu pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach spraw, w szczególności pomięciu w uzasadnieniu wyroku okoliczności, że przedmiotowy zjazd faktycznie istnieje i został wybudowany i oddany do użytkowania na podstawie ostatecznych decyzji administracyjnych oraz wobec pominięcia pisma Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych z dnia 28 grudnia 2001 r., z którego wynikało, że "na działce mogą zostać zlokalizowane obiekty obsługi podróżnych". Zarzucił naruszenie art. 134 § 1 P.p.s.a. wobec faktu, że Sąd pierwszej instancji nie wyszedł poza granice sprawy i powołanej podstawy prawnej, w szczególności nie uwzględnił, że zakres uznania GDDKiA jest ograniczony decyzją Wojewody Łódzkiego z dnia [...] stycznia 2008 r. o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej S8, gdzie wskazano na obowiązek zapewnienia dostępu do dróg publicznych i możliwość korzystania z urządzeń istniejącej infrastruktury technicznej.
Jako kolejny strona podniosła zarzut naruszenia art. 1 § 2 i art. 3 § 2 P.p.s.a. przez wadliwe wykonanie ustrojowego obowiązku kontroli decyzji administracyjnej, przez bezkrytyczne zaakceptowanie wykładni przepisów prawa materialnego. Strona zarzuciła także bezpodstawne oddalenie skargi (art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. wobec naruszenia przez organy art. 7 i art. 8 K.p.a. (zarzuty w tym zakresie są tożsame z zarzutami odnośnie tych przepisów podniesionymi w skardze kasacyjnej P. K.), art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez ograniczenie się do potwierdzenia stanu faktycznego przyjętego przez organy administracji, w szczególności w kontekście naruszenia słusznego interesu obywatela, praw nabytych oraz wytycznych zawartych w decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia [...] stycznia 2008 r., a także treści pisma GDDP z dnia 28 grudnia 2001 r. Mając powyższe na uwadze, strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Ponadto strona zarzuciła, na podstawie art. 183 § 1 pkt 5 w związku z art. 33 § 2 P.p.s.a., nieważność postępowania wobec przeprowadzenia postępowania bez udziału uczestnika postępowania F., który w toku wcześniejszego postępowania korzystał z praw uczestnika.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
W pierwszej kolejności należy ustosunkować się do zarzutu nieważności postępowania. Z akt sprawy wynika, że pierwotnie stronami tego postępowania byli M.W. i P.K.. Umową z dnia 15 marca 2006 r. zawartą w formie notarialnej M.W. wniósł własne udziały w działkach nr [...] i [...] jako aport do Spółki z o.o. F., która w następstwie tego wstąpiła do sprawy jako uczestnik postępowania. Spółkę tę jednak reprezentował jako pełnomocnik – M.W., który podejmował w toku dalszego postępowania wszelkie działania w jej imieniu. Należy więc uznać, że wniesiona przez M.W. skarga kasacyjna jest skargą Spółki "F." i doszło tylko do mylnego oznaczenia tego pisma. Postępowanie było więc prowadzone z udziałem stron i w sprawie nie zaistniały żadne podstawy uzasadniające nieważność tego postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał również, iż obie rozpoznawane skargi kasacyjnej nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Naruszenie wymienionych w tych skargach przepisów prawa materialnego, to jest art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w związku z art. 10 ustawy z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych i zmianie niektórych innych ustaw oraz przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, skarżący dostrzegają w błędnej wykładni tych przepisów, polegającej na daniu prymatu interesowi społecznemu nad interesem strony, co spowodowało, że uznanie administracyjne, na którym oparto decyzję, jest dowolne. Uzasadniając ten zarzut skarżący podnieśli, że działali w zaufaniu do poszanowania prawa przez organy administracji publicznej i w oparciu o ostateczne decyzje wybudowali zjazd i wjazd z drogi publicznej na swoją nieruchomość.
Należy jednak stwierdzić, że wbrew tym zarzutom Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał całkowicie trafnej wykładni mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego (czego skargi kasacyjne nie próbują nawet podważyć) oraz całkowicie prawidłowo te przepisy zastosował. Sąd trafnie ocenił, że zaskarżone decyzje wydane zostały w ramach uznania administracyjnego i bez przekroczenia jego granic. Rozstrzygając wniosek o lokalizację zjazdu publicznego organy kierowały się obowiązującymi przepisami regulującymi warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać drogi i ich usytuowanie, mając na względzie bezpieczeństwo przyszłych użytkowników ruchu drogowego. Względy te przemawiały za tym, by dać prymat interesowi społecznemu przed interesem indywidualnym stron postępowania. Już we wcześniejszym wyroku z dnia 4 lutego 2009 r. wydanym w tej sprawie NSA stwierdził, że organy wskazały konkretne i szczegółowe przyczyny niewydania zezwolenia.
Sąd też zauważył, że skarżący zarówno w czasie uzyskania pozwolenia na budowę jak i realizowania przedmiotowej inwestycji mieli pełną świadomość, że droga krajowa nr [...] będzie przebudowana na drogę ekspresową oraz świadomość ryzyka, że wówczas przedmiotowy zjazd ulegnie rozbiórce. Realizowali też swoją inwestycję przed rozstrzygnięciem sprawy przez Sąd administracyjny co do legalności zezwolenia wydanego na wykonanie spornego zjazdu pod określonymi warunkami, wszczynając przy tym postępowanie przed Sądem. W żadnym wypadku nie można więc w sprawie mówić o nierespektowaniu ich nabytych praw, skoro w czasie realizacji inwestycji nie było prawomocnie zakończone postępowanie o wyrażenie zgody przez właściwy organ na lokalizację zjazdu z drogi publicznej.
Wbrew zarzutom skarg kasacyjnych nie zachodzi sprzeczność pomiędzy decyzjami zaskarżonym w niniejszej sprawie, a decyzją Wojewody Łódzkiego z dnia 25 stycznia 2008 r. o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej S8, w której wskazano na obowiązek zapewnienia dostępu do dróg publicznych i możliwość korzystania z urządzeń istniejącej infrastruktury technicznej. Z zebranego w sprawie materiału wynika, iż należąca do skarżących stacja paliw ma połączenie z lokalną siecią dróg, a od najbliższego zjazdu z budowanej drogi szybkiego ruchu S8 jest oddalona tylko o 480 m. Argument, iż skarżący w grudniu 2001 r. uzyskali pozytywną opinię Generalnej Dyrekcji Dróg publicznych co do zlokalizowania na swojej nieruchomości obiektów obsługi podróżnych jest nietrafny z tego powodu, że opinia ta nie zastępowała zezwolenia na lokalizację zjazdu, a nadto od tego czasu zmienił się status prawny przedmiotowej drogi publicznej, czego organ nie mógł wziąć pod uwagę w 2001 r.
Również podniesione w skargach kasacyjnych zarzuty naruszenia przepisów postępowania są nieuzasadnione. Skargi te nie wykazały w szczególności obrazy art. 141 § 4 P.p.s.a. przez sporządzenie wyroku nieuwzględniającego całokształtu materiału dowodowego w sprawie.
Wobec rozważenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w tym stanowisk stron i szczegółowego wykazania powodów oddalenia skargi, nie można też Sądowi pierwszej instancji zasadnie postawić zarzutu niewykonania ustawowego obowiązku kontroli zaskarżonej decyzji. Bezzasadność zarzutów obu skarg kasacyjnych skutkuje oddalenie ich, zgodnie z art. 184 P.p.s.a.