Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 listopada 2011 r., II SA/Wa 1470/11, oddalił skargę B. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.
Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] marca 2011 r. po rozpatrzeniu wniosku B. S. z dnia 11 października 2010 r., powołując się na art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. z 2004 r. Dz.U. Nr 39, poz. 353 ze zm.), odmówił przyznania dla wyżej wymienionej świadczenia w drodze wyjątku. W uzasadnieniu podał, że powyższe świadczenie może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, a powyższe warunki muszą być spełnione łącznie. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie skarżąca na przestrzeni 44 lat życia, tj. na datę powstania całkowitej niezdolności do pracy (kwiecień 2010 r.) udokumentowała jedynie 6 lat, 5 miesięcy i 15 dni okresów składkowych i nieskładkowych, zaś w ostatnim dziesięcioleciu przypadającym przed złożeniem wniosku o przyznanie renty zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych – udowodniła tylko 3 lata, 6 miesięcy i 8 dni okresów składkowych.
Stąd też – w ocenie organu – nie zostały wykazane żadne szczególne okoliczności uniemożliwiające skarżącej przezwyciężenie przeszkód w podjęciu zatrudnienia i nabyciu uprawnień do świadczenia na zasadach ogólnych, bowiem w tym okresie nie orzeczono wobec niej całkowitej niezdolności do pracy.
Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych po rozpatrzeniu wniosku B. S. decyzją z dnia 6 maja 2011 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję. W uzasadnieniu – powołując się na argumenty w niej zawarte – podał, że świadczenie "w drodze wyjątku" nie dotyczy wyjątkowych potrzeb czy niedostatku, sytuacji życiowej ubiegającego się o świadczenie, ale zaistnienia w sprawie szczególnych okoliczności, usprawiedliwiających niemożność uzyskania takiego świadczenia w trybie zwykłym. Konieczność opieki nad dziećmi, na co powołuje się strona nie wyklucza podjęcia zatrudnienia i nie czyni osoby sprawującej opiekę niezdolną do pracy.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, B. S. oświadczyła, że zaskarżona decyzja jest dla niej krzywdząca, oraz że cierpi na cukrzycę, wirusa HCV, osteoporozę i cytomegalię.
W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę zaskarżonym wyrokiem wskazał, że stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, który stanowił materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji, ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury i renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej świadczeń przewidzianych w ustawie.
Na tle cytowanej ustawy, określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowanych i pozostających w związku z funduszem gromadzonym na ten cel ze składek ubezpieczeniowych przyszłych świadczeniobiorców, jest to regulacja szczególna, pozwalająca na uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczeń w trybie zwykłym. Świadczenia z tego przepisu nie mają charakteru roszczeniowego i są finansowane z budżetu państwa (art. 84 ustawy), a nie z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zaś ustawa pozostawia ich przyznanie uznaniu Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Przepis ten bowiem posługuje się sformułowaniem "Prezes Zakładu może przyznać..." w drodze wyjątku, co wskazuje na charakter uznaniowy decyzji podejmowanej w tym trybie, przy czym pozostawienie tego uprawnienia organowi nie oznacza, że ma on całkowitą swobodę w tym względzie.
Z przepisu tego wynikają cztery przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia w drodze wyjątku: 1) dotyczy osoby ubezpieczonej lub pozostałego po ubezpieczonym członka jego rodziny, 2) niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty na zasadach ogólnych musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami, 3) ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub ze względu na wiek, 4) osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania, przy czym Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych przyznając powyższe świadczenie, musi stwierdzić występowanie wszystkich czterech powyższych przesłanek łącznie, co oznacza, iż brak spełnienia chociażby jednego warunku, uniemożliwia wydanie decyzji przyznającej takie świadczenie.
W rozpoznawanej sprawie B. S. niewątpliwie znajduje się w ciężkiej sytuacji osobistej i materialnej, jednakże organ – w ocenie Sądu – prawidłowo ustalił, stosując w sposób należyty wskazane powyżej reguły postępowania, że skarżąca nie spełniła jednej z przesłanek warunkujących przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Nie wykazała bowiem, że udowodnione okresy składkowe i nieskładkowe ubezpieczenia, są adekwatne do jej wieku. Sąd stwierdził, że orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia 6 września 2010 r. orzeczono wobec niej całkowitą niezdolność do pracy od kwietnia 2010 r., a zatem w wieku 45 lat.
Natomiast w okresie aktywności zawodowej, tj. od chwili podjęcia przez nią pracy po raz pierwszy w lutym 1984 r. do momentu orzeczenia owej niezdolności, tj. przez 26 lat, okres jej ubezpieczenia jest – w ocenie Sądu – bardzo krótki i wynosi zaledwie 6 lat, 5 miesięcy i 15 dni. Sam fakt istnienia u skarżącej podawanych przez nią schorzeń nie jest tożsamy z ustawową przesłanką całkowitej niezdolności do pracy. Subiektywne odczucia co do stanu zdrowia oraz braku możliwości wykonywania pracy z uwagi na zdrowie nie stanowią usprawiedliwienia dla braku odpowiedniego okresu ubezpieczenia.
Nie sposób również uznać do końca za wiarogodny argument dotyczący wychowania dzieci w tym okresie, bowiem jej najmłodsze dziecko – córka – urodziła się w 1995 r. Jak zasadnie zauważył organ, w sytuacji skarżącej nie zostały wykazane żadne szczególne okoliczności, uniemożliwiające jej przezwyciężenie przeszkód w podjęciu zatrudnienia i nabyciu uprawnień do świadczeń na zasadach ogólnych, bowiem za takie – w świetle ustalonego już stanowiska judykatury – uznać można zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków i gdy ubezpieczony wykazał wolę podejmowania pracy oraz opłacania składek, ale na skutek wystąpienia nadzwyczajnych, niezależnych od niego okoliczności, nie mógł zrealizować owych oczekiwań.
Reasumując, zdaniem Sądu, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w rozpoznawanej sprawie dokonał prawidłowej wykładni przepisu prawa materialnego, a nadto przestrzegał wskazanych reguł procesowych, zaś swoje rozstrzygnięcie uzasadnił w sposób należyty. Nadto wskazał, że świadczenie w drodze wyjątku nie ma charakteru socjalnego. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zw. P.p.s.a., Sąd skargę oddalił.
Od powyższego wyroku B. S. wniosła skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości, zarzucając naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. przez oddalenie skargi skarżącej, w sytuacji, gdy obowiązkiem Sądu było stwierdzenie naruszenia przez Prezesa ZUS art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wadliwe wykonał ustrojowy obowiązek kontroli decyzji administracyjnej pod względem zgodności z prawem, wynikający z art. 1 § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 2 P.p.s.a. Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie zarzucono także naruszenie art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez przyjęcie przez Sąd stanu faktycznego, który Prezes ZUS ustalił bez wyczerpującego rozpatrzenia całości przedstawionego przez skarżącą materiału dowodowego, a także bez jego właściwej oceny.
Z uwagi na powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie oraz orzeczenie o kosztach, w tym o kosztach zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, stosownie do art. 250 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w przedmiotowej sprawie WSA w Warszawie uznał, że Prezes ZUS wydał decyzję zgodnie z prawem i jednocześnie całkowicie podzielił stanowisko Prezesa ZUS, dotyczące braku możliwości zastosowania art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, w stosunku do wniosku skarżącej. W ocenie skarżącej, argumentacja Prezesa ZUS, w pełni podzielona przez WSA, nie zasługuje na uznanie. Skarżąca wykazała, że spełnia wszystkie cztery przesłanki, o których mowa w art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Skarżąca jest osobą ubezpieczoną, nie spełnia warunków wymaganych w ustawie o emeryturach i rentach do uzyskania świadczeń wskutek szczególnych okoliczności, nie może podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym ze względu na całkowitą niezdolność do pracy i nie ma niezbędnych środków utrzymania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przychylił się do błędnej argumentacji Prezesa ZUS, jakoby skarżąca nie spełnia przesłanek wymienionych w art. 83 o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, z uwagi na fakt, że udowodnione przez nią okresy składkowe i nieskładkowe są nieadekwatne do jej wieku, a skarżącą uznano za całkowicie niezdolną do pracy dopiero od kwietnia 2010 r. Należy uznać, że Prezes ZUS, formułując powyższe twierdzenia, dopuścił się naruszenia art. 83 o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, przez jego błędną nadinterpretację. W przywołanym przepisie brak bowiem mowy o możliwości dokonywania oceny długości stażu pracy skarżącej lub uzależniania przyznania świadczenia od daty uznania skarżącej za osobę całkowicie niezdolną do pracy. Dlatego też WSA w Warszawie, uznając za prawidłową i zgodną z prawem decyzję Prezesa ZUS w przedmiotowej sprawie, naruszył art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. przez oddalenie skargi skarżącej, w sytuacji, gdy obowiązkiem Sądu było stwierdzenie naruszenia przez Prezesa ZUS art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w art. 183 § 2 P.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Związanie sądu odwoławczego granicami skargi kasacyjnej oznacza, iż kontrola instancyjna ogranicza się do zbadania zasadności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów.
W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta o podstawę z art. 174 pkt 2 P.p.s.a., a więc postawiono zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarżąca zarzuca naruszenie przepisów art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. wiążąc naruszenie tych przepisów z naruszeniem przepisu art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych.
Oceniając ten zarzut należy stwierdzić, iż nie został on skonstruowany prawidłowo, bowiem przy zarzucie naruszenia przepisów postępowania należy wskazać naruszony przez Sąd pierwszej instancji przepis postępowania, nie zaś przepis prawa materialnego, jak uczyniono w tej sprawie.
Zarzut naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. wymaga więc, aby skarżący kasacyjnie wskazał konkretny przepis procedury administracyjnej lub określającej zasady postępowania przed Sądem pierwszej instancji, którego naruszenie, niezastosowanie lub wadliwe zastosowanie doprowadziło do oddalenia skargi w oparciu o art. 151, mimo że należało w tej sprawie uchylić decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a.
Zarzut skargi kasacyjnej nie czyni zadość tym wymaganiom, gdyż nie wskazano jakie przepisy zostały naruszone przez Sąd pierwszej instancji, jak również nie zostało uzasadnione, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Nie uznał także za zasadne Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów art. 1 § 2 ustawy ustrojowej i art. 3 § 2 P.p.s.a. przez wadliwe wykonanie kontroli legalności decyzji oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. przez przyjęcie stanu faktycznego, który został – zdaniem skarżącej – ustalony bez wyczerpującego rozpatrzenia całości materiału dowodowego i bez jego właściwej oceny.
Przechodząc do oceny trafności tych zarzutów należy stwierdzić, iż przepis art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) określa zakres regulacji, zaś § 2 tego przepisu stanowi, że kontrola dokonywana przez sądy administracyjne sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Powołany przez skarżącą, jako naruszony przepis art. 3 § 2 P.p.s.a. reguluje właściwość sądów administracyjnych w 8 punktach wskazując ich zakres działania. Prawidłowo skarga kasacyjna winna więc precyzować, który z punktów art. 3 § 2 został naruszony. Związanie sądu odwoławczego granicami skargi kasacyjnej oznacza, iż Sąd ten nie może zamiast strony precyzować zarzutu, domyślać się o jaką jednostkę redakcyjną chodziło autorowi skargi kasacyjnej, bądź też modyfikować zarzut skargi kasacyjnej.
Przy tak skonstruowanym zarzucie, należało uznać, iż nie mógł on być uznany za trafny, skoro Sąd pierwszej instancji dokonał kontroli legalności zaskarżonych aktów, natomiast okoliczność, iż wynik tej kontroli nie satysfakcjonuje strony nie może świadczyć o naruszeniu prawa.
Powołany jako naruszony przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. zawiera wyliczenie elementów z jakich powinno składać się uzasadnienie zaskarżonego wyroku. Są nimi: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zaskarżony wyrok wszystkie te elementy zawiera.
Skarga kasacyjna w istocie zmierza do podważenia oceny Sądu co do istnienia szczególnych okoliczności, wskutek których skarżąca nie spełniła warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do renty (art. 83 ust. 1 ustawy).
Jest bowiem niesporne, co przyjął zarówno organ jak i Sąd pierwszej instancji, iż B. S. spełniła pozostałe trzy warunki: była ubezpieczona, nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej z powodu całkowitej niezdolności do pracy oraz nie posiada niezbędnych środków utrzymania. Prawidłowo Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, iż wiek skarżącej w chwili orzeczenia niezdolności do pracy (45 lat) w zestawieniu z okresem aktywności zawodowej połączonej z odprowadzaniem składek na ubezpieczenie społeczne (zaledwie niespełna 6 i pół roku) wskazują, że nie można było w tej sprawie przyjąć, iż niespełnienie warunków wymaganych do uzyskania świadczeń w drodze ustawy spowodowane było szczególnymi okolicznościami.
Wyjaśnić należy, iż kategoria "szczególnych okoliczności" jest klauzulą generalną, której stosowanie ma charakter ocenny i indywidualny. Posługując się tym zwrotem ustawodawca dał organowi pewną swobodę w kwalifikowaniu stanów faktycznych, jako podlegających pod tę kategorię.
W orzecznictwie sądowym na tle stosowania tego przepisu przyjmuje się, iż w przepisie tym nie chodzi o każdy przypadek nieotrzymania świadczenia w trybie zwykłym, lecz o zdarzenie które w zakresie semantycznym pojęcia "szczególnych okoliczności" ogranicza, utrudnia, czy wręcz udaremnia możliwość wypracowania wymaganego okresu ubezpieczenia uprawniającego do otrzymania świadczenia na zasadach ogólnych.
Zgodzić należy się z twierdzeniem skargi kasacyjnej, że przepis art. 83 ust. 1 nie uzależnia przyznania świadczenia od długości okresu zatrudnienia. Jednakże porównanie wieku osoby ubiegającej się o świadczenie z okresem zatrudnienia, połączonego z odprowadzaniem składek na ubezpieczenie społeczne, jest niezbędne do oceny, czy niespełnienie warunków do uzyskania świadczenia na zasadach ogólnych spowodowane było szczególnymi okolicznościami.
Jeżeli więc skarżąca podejmując pracę w 1984 r. następnie w okresie 26 lat aktywności zawodowej (do kwietnia 2010 r.) tylko przez 6 i pół roku pracowała zarobkowo odprowadzając składki, przy czym zatrudniała się na krótki czas z wieloletnimi przerwami to zasadnie organ, a następnie Sąd przyjęły, iż nie spełniła jednego z warunków określonych w art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1983 r. Podane powody, tj. opieka nad dziećmi, jak również zły stan zdrowia, nie wykluczający jednak możliwości zarobkowania, zasadnie Sąd pierwszej instancji uznał, jako nie podlegający zaliczeniu do zdarzeń o szczególnym charakterze, których strona nie mogła przezwyciężyć.
Z powyższych względów na podstawie art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.
W sprawie przyznania pełnomocnikowi kosztów nieopłaconej pomocy prawnej właściwy jest Sąd pierwszej instancji, do którego winien zwrócić się pełnomocnik składając oświadczenie o którym mowa w § 18 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.