Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 17 lipca 2008r. sygn. akt IISA/Op 188/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, zwany dalej WSA lub Sądem I instancji, oddalił skargę W. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu, zwanego dalej Kolegium, z dnia [...] marca 2008r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: decyzją z dnia [...] listopada 2007r. nr [...] Prezydent Miasta Opola przyznał W. H. dodatek mieszkaniowy na okres sześciu miesięcy, tj. za okres od maja 2003r. do października 2003r. w kwocie 141,10 zł, w tym kwotę 43,48 zł tytułem ryczałtu na zakup opału.
Odwołanie od tej decyzji złożyła W. H. wskazując, że dodatek otrzymała tylko za okres od maja do października 2003r., chociaż w piśmie z dnia [...] października 2007r. wniosła o przyznanie dodatku od maja 2003r. do [...] lipca 2007r. wraz z należnymi odsetkami.
Decyzją z dnia [...] marca 2008r. nr [...] Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję i wyjaśniło, że podstawowe warunki nabycia prawa do dodatku mieszkaniowego zostały określone w ustawie z dnia 21 czerwca 2001r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.), zwanej dalej ustawą oraz w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. Nr 156, poz. 1817 ze zm.). Cytując przepisy ustawy, które miały w sprawie zastosowanie, a to art. 3 ust.1, art. 2 ust. 1 pkt 1, art. 5 ust. 5 oraz art. 7 ust. 1 i 5 i organ wskazał, że W. H. prowadzi czteroosobowe gospodarstwo domowe, posiada tytuł prawny do zajmowanego lokalu - jest najemcą lokalu mieszkalnego, którego powierzchnia użytkowa wynosi [...] m-, a więc nie przekracza 130 % powierzchni normatywnej, wynoszące dla czterech osób 55m- (art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy).
Następnie Kolegium dokonało szczegółowych obliczeń w zakresie dochodu, który wyniósł w przeliczeniu na osobę [...] zł i nie przekraczał kwoty 125% kwoty najniższej emerytury obowiązującej w dniu złożenia wniosku, zgodnie z Komunikatem Prezesa ZUS z dnia 13 lutego 2003r. w sprawie kwoty najniższej emerytury i i renty, dodatku pielęgnacyjnego i dodatku dla sieroty zupełnej oraz kwot maksymalnych zmniejszeń emerytur i rent (MP. Nr 10, poz. 152). W rezultacie organy obliczyły, że wydatki na normatywną powierzchnię lokalu wynosiły 276,65 zł (359,25zł: 71,42m- x 55m- = 276,65 zł).
Dodatkowo lokal mieszkalny zajmowany przez stronę nie jest wyposażony w instalację doprowadzającą energię cieplną do celów ogrzewania mieszkania i wody, co w świetle § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia stanowiło podstawę przyznania i wyliczenia ryczałtu na zakup opału. Odnosząc się do czasookresu przyznania świadczenia Kolegium wskazało na art. 7 ust. 1 i 5 ustawy i stwierdziło, że decydujące znaczenie dla ustalenia terminu, od którego ustalone zostanie prawo do dodatku mieszkaniowego ma data złożenia wniosku do właściwego organu. W. H. wniosek złożyła w dniu [...] kwietnia 2003r. i dlatego dodatek mieszkaniowy należało przyznać od 1 maja 2003r. do dnia 31 października 2003r. Kolegium podkreśliło, że w czasie zawieszenia postępowania sprawa pozostawała bez biegu i nie były podejmowane żadne czynności procesowe, dlatego też nie ma podstaw do żądania odsetek od należności, które zostały ustalone decyzją z dnia [...] listopada 2007r.
W skardze W. H. zakwestionowała przyznanie dodatku tylko głównemu najemcy, z pominięciem pozostałych współlokatorów, a także wyliczenia kryterium dochodowego i zarzuciła organom przewlekłość postępowania. Podniosła, że pozbawienie jej wypłaty dodatku za okres od października 2003r. do 2007r. jest krzywdzące i doprowadziło rodzinę do trudnej sytuacji finansowej.
Opisanym na wstępie wyrokiem WSA skargę oddalił i stwierdził, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy przyznanie dodatku mieszkaniowego zostało uzależnione od łącznego spełnienia dwóch warunków: posiadania przez osobę ubiegającą się o dodatek jednego z tytułów prawnych do lokalu opisanych w art. 2 ust. 1 ustawy oraz osiągania określonego dochodu na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie trzech miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego. W stanie faktycznym sprawy, gdzie wnioskodawczyni prowadzi czteroosobowe gospodarstwo domowe, ma tytuł prawny do lokalu o powierzchni użytkowej [...] m-, co nie przekracza 130% powierzchni normatywnej wynoszącej dla czterech osób 55 m- (art. 5 ust. 1 pkt 4), przy dochodach tego gospodarstwa za okres trzech miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku, a więc za okres od stycznia do marca 2003r. wynoszących [...] zł, w przeliczeniu na osobę [...] zł oznaczało, że dochód nie przekroczył kwoty najniższej emerytury obowiązującej w dniu złożenia wniosku.
Wobec tego strona była uprawniona do otrzymania wnioskowanego dodatku. Powołując następnie treść przepisu art. 6 ust. 1 i 2 ustawy WSA podzielił stanowisko organów co do wysokości dodatku, który obliczony został zgodnie z art. 6 ust. 3, 4 i 4a oraz § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001r. w sprawie dodatków mieszkaniowych. Jeśli chodzi o przyznanie świadczenia tylko na okres 6 miesięcy, od maja do października 2003r., to w świetle wyroku NSA z dnia 13 kwietnia 2007r. sygn. akt I OSK 214/06 Lex 319405, "ocena istnienia przesłanek do uzyskania dodatku mieszkaniowego dokonywana jest w momencie przyznania dodatku na sześciomiesięczny okres". W myśl art. 7 ust. 5 ustawy dodatek mieszkaniowy przyznaje się na okres 6 miesięcy licząc od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu złożenia wniosku, a więc zaskarżona decyzja jest prawidłowa.
Sąd I instancji wskazał, że postępowanie z wniosku skarżącej z dnia [...] kwietnia 2003r. zostało zawieszone przez organ I instancji postanowieniem z dnia [...] maja 2003r., a skutkiem prawnym zawieszenia było wstrzymanie biegu terminów procesowych, np. terminu przedawnienia z art. 146 § 1, art. 156 § 2 kpa czy innych terminów prawa materialnego. Do okresu zawieszenia postępowania nie wlicza się też terminów załatwienia sprawy w rozumieniu art. 35 § 5 kpa. W razie zawieszenia postępowania nie można też organowi skutecznie zarzucić bezczynności. Stosownie do art. 103 kpa zawieszenie postępowania wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w kodeksie a ostateczne postanowienie o zawieszeniu postępowania eliminuje możność powstania tzw. bezczynności organu związanej z upływem terminu załatwienia sprawy w danej instancji.
Wobec tego rozpoznanie wniosku nie mogło nastąpić przed podjęciem przedmiotowego postępowania. Dopiero z chwilą podjęcia postępowania organ miał podstawy do zastosowania normy prawa materialnego określającej okres, na jaki może zostać przyznane świadczenie przewidziane w art. 1 ustawy, a decyzja w przedmiocie przyznania stronie wnioskowanego dodatku została wydana niezwłocznie po usunięciu przeszkody procesowej. Również prawidłowo organy przyjęły, że dodatek przysługuje wnioskodawczyni, jako najemcy lokalu (art. 2 ustawy).
W skardze kasacyjnej W. H. reprezentowana przez radcę prawnego zaskarżyła powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o obciążenie Skarbu Państwa obowiązkiem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:
- - naruszenie art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnym w zw. z art. 8 i 9 kpa poprzez brak stwierdzenie rażącego naruszenia tych przepisów przez organy administracji przejawiające się w udzieleniu skarżącej przez Prezydenta Miasta Opola pismem z dnia [...] sierpnia 2003r. informacji, że do rozpoznania kolejnego wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego "brak jest podstaw prawnych" w związku z zawieszeniem postępowania w sprawie wniosku wcześniejszego,
- - naruszenie art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnym poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu wyroku do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącą w skardze, przez co skarżąca została pozbawiona możliwości pełnego zrozumienia przyczyn oddalenia skargi oraz skutków błędnego pouczenia jej przez Prezydenta Miasta Opola o koniecznych czynnościach, które powinna podjąć w celu zachowania przysługującego jej prawa do dodatku mieszkaniowego.
Uzasadniając zarzuty stwierdzono, że organ I instancji przyznał skarżącej dodatek mieszkaniowy na okres sześciu miesięcy tj. od maja do października 2007r., pomimo pisma z dnia [...] października 2007r. zawierającego żądanie przywrócenia jej w tym postępowaniu dodatku za okres od maja 2003 do lipca 2007r. W związku z zawieszeniem postępowania strona nie została poinformowana przez urzędników o konieczności składania kolejnych wniosków na następne sześciomiesięczne okresy w celu zachowania prawa do dodatku mieszkaniowego. Jedynie w piśmie z dnia [...] sierpnia 2003r. organ poinformował, że do czasu zajęcia stanowiska przez nadzór budowlany brak jest podstaw do prowadzenia sprawy. Wskazano, że Sąd skupił się na analizie skutków zawieszenia postępowania i braku możliwości wliczenia okresu zawieszenia do czasu załatwienia sprawy, nie przeprowadził natomiast oceny przebiegu postępowania oraz prawidłowości zastosowania przez organ administracji w toku tego postępowania art. 7 ust. 7 i 8 ustawy o dodatkach mieszkaniowych.
Z art. 8 i 9 kpa wynikają dla organu administracyjnego pewne obowiązki, skarżąca powinna być powiadomiona o tym, że aby zachować przysługujące jej prawo do dodatku mieszkaniowego w przypadku rozstrzygnięcia na jej korzyść sprawy prawidłowości wykonania prac związanych z rozbudową lokalu, powinna co sześć miesięcy składać kolejne wnioski o dodatek mieszkaniowy. Organy nie poinformowały skarżącej o wpływie zawieszenia postępowania na prawo do dodatku mieszkaniowego za kolejny okres, a w związku z kolejnym wnioskiem o przyznanie dodatku mieszkaniowego organ poinformował skarżącą lakonicznie, że brak jest podstaw prawnych do rozpoznania kolejnego wniosku z uwagi na toczące się postępowanie przed organami nadzoru budowlanego. Na podstawie art. 61 § 1 kpa organ mógł wszcząć z urzędu postępowanie o przyznanie dodatku za sporny okres ponieważ złożenie wniosku przez skarżącą o dodatek za okresy, które już upłynęły mogłoby skutkować odmową jego przyznania.
Nadto podniesiono, że Sąd nie dokonał należytej oceny czynności organów administracji, które rażąco naruszyły prawo poprzez złamanie zasady prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie obywatela do organów Państwa, a także obowiązku należytego i wyczerpującego informowania stron i czuwania aby strony nie poniosła szkody w wyniku nieznajomości prawa. Zaskarżona decyzja powinna zostać uchylona i przekazana do ponownego rozpoznania z obowiązkiem przeprowadzenia przez sąd szczegółowej analizy postępowania organów administracji a w szczególności takiej oceny postępowania, które otworzyłoby skarżącej drogę do odzyskania utraconych w wyniku naruszenia przepisów postępowania dodatków mieszkaniowych. W przypadku uznania skargi za bezzasadną i jej oddaleniu sąd na podstawie art. 141 § 4 P.p.s.a. ma obowiązek tak wyrok uzasadnić by skarżąca mogła go zrozumieć i znaleźć odpowiedź na postawione zarzuty. Natomiast w zaskarżony wyrok nie spełnia tych wymogów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do przepisu art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny powołanych w skardze kasacyjnej podstaw.
W podstawach skargi kasacyjnej sformułowano zarzut naruszenia przepisów postępowania, a to art. 134 § 1 P.p.s.a., w powiązaniu z art. 8 i art. 9 kpa. Zgodnie z przepisem art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Z przepisu tego wynika, że Sąd jest zawsze związany granicami sprawy, przy czym pojęcie "sprawa" użyte w tym przepisie występuje w znaczeniu materialnym; oznacza więc sprawę, w której został wydany zaskarżony akt, w tym przypadku decyzja przyznająca dodatek mieszkaniowy na okres sześciu miesięcy, tj. od maja 2003r. do października 2003r. Do wydania tej decyzji doszło na skutek wniosku złożonego przez stronę w dniu [...] kwietnia 2003r., bowiem dodatek mieszkaniowy, zgodnie z art. 7 ust. Art. 7. 1. 1 ustawy, przyznaje, na wniosek osoby uprawnionej do dodatku mieszkaniowego, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji administracyjnej. Wnioskowy charakter sprawy wykluczał więc wszczęcie przez organ postępowania z urzędu.
W tak rozumianej sprawie zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] marca 2008r. nr [...], utrzymującą decyzję Prezydenta Miasta Opola z dnia [...] listopada 2007r. nr [...] wniesiona została skarga do sądu administracyjnego, co spowodowało wszczęcie postępowania sądowego. Wynikające z art. 134 § 1 P.p.s.a. niezwiązanie granicami skargi oznaczało, że przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego stała się ta sama sprawa, która została rozstrzygnięta w decyzji. Badając więc legalność zaskarżonej decyzji, niezależnie od treści skargi i podniesionych w niej zarzutów, sąd administracyjny miał obowiązek nawiązać do materialnego stosunku administracyjno-prawnego, który stanowił przesłankę wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego oraz wydania decyzji, a także do postępowania poprzedzającego decyzję.
W konkretnym przypadku wniosek złożony w dniu [...] kwietnia 2003r. wszczął postępowanie, jednakże wydanie decyzji w przedmiocie dodatku mieszkaniowego w terminach określonych kpa okazało się niemożliwe, z uwagi na konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. Zagadnieniem tym, rozstrzyganym przez sąd powszechny, była powierzchnia lokalu mieszkalnego, gdyż wielkość ta, na potrzeby ustalenia uprawnień do dodatku mieszkaniowego określana w art. 5 ustawy jako "normatywna powierzchnia", stanowiła jedną z przesłanek warunkujących przyznanie tego świadczenia. Stąd też dla rozpoznania sprawy niezbędnym było zawieszenie postępowania z podstawy przewidzianej w przepisie art. 97 § 1 pkt 4 kpa. W sprawie, której granice wyznaczył wniosek z dnia [...] kwietnia 2003r., a w ślad za nim przepisy prawa materialnego, organ procedował prawidłowo, realizując zasady ogólne zawarte w rozdziale 2 kodeksu postępowania administracyjnego, w tym również zasadę legalizmu, prawdy obiektywnej, wyważenia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 kpa) oraz zasadę informowania stron (art. 9 kpa).
Zasady te w sprawie wszczętej na skutek wniosku z dnia [...] kwietnia 2003r. nie zostały naruszone. Natomiast nie można domagać się od organu, a w tym skarga kasacyjna upatruje wadliwość zaskarżonego wyroku, aby powyższe zasady organ realizował na potrzeby innej, niż rozpatrywana, sprawy. Pouczenia takie dotyczyłyby bowiem innej sprawy w znaczeniu materialnym, niż sprawa wszczęta wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2003r. Z tych też przyczyn powyższy zarzut skargi kasacyjnej jest nieusprawiedliwiony.
Kolejny zarzut dotyczy naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez nieodniesienie się przez Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącą w skardze, przez co skarżąca została pozbawiona możliwości pełnego zrozumienia przyczyn oddalenia skargi.
Jak już wyżej wskazano, wniesienie skargi uruchomiło postępowanie sądowoadministracyjne, a rezultatem przeprowadzonej kontroli, której granice wyznaczała jedynie konkretna sprawa, był wyrok, w tym przypadku oddalający skargę, z motywami zawartymi w pisemnym uzasadnieniu. Uzasadnienie wyroku, stosownie do art. 141 § 4 P.p.s.a., powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.
Analizując uzasadnienie zaskarżonego wyroku stwierdzić należy, że spełnia ono w zupełności wymagania wynikające z powyższego przepisu: WSA przedstawił stan faktyczny, który ustalony został w toku postępowania administracyjnego ze stwierdzeniem, że organy nie dopuściły się naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania w stopniu powodującym konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji, a następnie w bardzo szczegółowy sposób przytoczył i rozważył przepisy prawa materialnego, na podstawie których zaskarżona decyzja została wydana. Wskazał też, odnosząc się do skargi, do czego sprowadza się spór między stronami i przytoczył argumenty, które uniemożliwiły przyznanie dodatku mieszkaniowego do daty wydania decyzji. Odniósł się również do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze z konkluzją, że podniesione zarzuty nie mogły skargi uczynić skuteczną. Zatem w żadnym zakresie nie uchybił przepisowi art. 141 § 4 P.p.s.a.
Reasumując stwierdzić należy, że postawione skargą kasacyjną zarzuty okazały się nieusprawiedliwione. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w wyroku, w oparciu o przepis art. 184 P.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o wynagrodzeniu pełnomocnika ustanowionego w ramach prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i art. 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika z urzędu należne od Skarbu Państwa (art.250 P.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 250 - 261 P.p.s.a.