Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 12 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 1512/14

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 25 lutego 2014 r., sygn. akt II SAB/Kr 327/13 oddalił skargę M. W. K. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie – Powiat Grodzki w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

W uzasadnieniu wyroku WSA w Krakowie wskazał, że:

W dniu 15.06.2012r. M. W. K. złożył do protokołu z przyjęcia stron w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki wniosek o udostępnienie w drodze ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. nr 112, poz. 1198 z późn. zm.) do wglądu cyt.: "dokumentacji z przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego będącego podstawą odpowiedzi na skargę z dnia 05.06.2012r., w szczególności pisemnych wyjaśnień, złożonych przez A. W. – P. oraz P. Z., względnie protokołu (notatki) z przyjęcia ustnie takich wyjaśnień przez P. dyrektor B."

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki w odpowiedzi na ww. wniosek wystosował pismo z dnia 27.06.2012r., w którym wskazał, że żądana przez wnioskodawcę informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W ocenie organu administracyjnego, żądane przez wnioskodawcę informacje, dotyczącą wyjaśnień wystosowanych przez pracowników PINB, stanowiących wewnętrzną korespondencję urzędową, służącą gromadzeniu informacji. PINB wskazał też, że "wytworzenie przedmiotowego dokumentu ograniczało się do porządkowych wyjaśnień pracowników PINB w Krakowie - Powiat Grodzki skierowanych do przełożonego i wynikało z podległości służbowej. Nie stanowiło ono publicznej działalności urzędnika, nie zostało również dołączone do akt administracyjnych. Udostępnieniu w trybie ustawy o dostępnie do informacji publicznej podlega każda informacja o sprawach publicznych, a takimi nie są indywidualne wyjaśnienia porządkowe dotyczące sposobu wykonywania służbowych obowiązków".

Zdaniem PINB, informacje, o udostępnienie których w pkt 1 pisma 28 lutego 2011r. wnosił M. K., nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 września 2011r. o dostępie do informacji publicznej, a zatem organ nie jest zobowiązany do wydania na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy z 2001r. o dostępie do informacji publicznej decyzji o odmowie ich udostępnienia, lecz należy wnioskodawcę poinformować pismem, że sprawa nie dotyczy informacji publicznej (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2007r., sygn. akt II SA/Wa 162/07, opub. LEK nr 322803; postanowienie NSA w Warszawie z dnia 18 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 405/10, opubl. LEK nr 606370; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 14 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 128/10).

M. K. w piśmie z dnia 11 grudnia 2012r. wniósł o usunięcie naruszenia prawa polegającego na bezczynności i przewlekłości organu administracyjnego w przedmiocie udostępnienia ww. informacji publicznej. W jego ocenie, PINB wydając akt administracyjny w piśmie z dnia 5.06.2012r. (w którym rozpatrzono jego skargę) merytorycznie oparł się na żądanych informacjach, a więc informacja powinna być dołączona do akt postępowania skargowego i udostępniona mu jako stronie postępowania.

W odpowiedzi na powyższe PINB w piśmie z dnia 19 grudnia 2012r. przedstawił swoje dotychczasowe stanowisko.

W piśmie z dnia 13 grudnia 2012r. M. K. skierował skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w przedmiocie bezczynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki, a także na przewlekłość w postępowaniu. Skarżący wniósł o stwierdzenie bezczynności organu i nakazanie mu zgodnego z prawem rozpatrzenia wniosku poprzez przesłanie w terminie 3 dni pełnej wnioskowanej informacji, oraz o stwierdzenie, iż stanowią informację publiczną.

Wyrokiem z dnia 14 lutego 2013 r. sygn. akt II SAB/Kr 215/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zobowiązał PINB w Krakowie do wydania w terminie 14 dni aktu lub dokonania czynności w sprawie z wniosku z dnia 15 czerwca 2012 r. złożonego do protokołu przyjęcia stron w sprawie ze skargi M. W. K. na bezczynność PINB w Krakowie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej PINB dla Miasta Krakowa od powyższego orzeczenia, NSA wyrokiem z dnia 17 października 2013 r., I OSK 1105/13 w pkt. I uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie; w pkt II odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania w całości.

W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że nie sposób uznać, iż cały wewnętrzny obieg informacji odbywający się w siedzibie organu powinien zostać zakwalifikowany jako informacja publiczna. Nie mają charakteru informacji publicznej konkretne, indywidualne sprawy dotyczące danej osoby lub podmiotu niebędącego władzą publiczną i niewykonującego zadań publicznych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1813/12). NSA wskazał, że niewątpliwie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej i informacją taką jest informacja o działalności tego organu; nie oznacza to jednak, że każdy, najdrobniejszy nawet przejaw tej działalności i każdy wytworzony przez ten organ "dokument" zawiera informację publiczną, która podlega udostępnieniu w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Od "dokumentów urzędowych" w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej odróżnia się bowiem "dokumenty wewnętrzne" służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, nie są wiążące, co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią więc informacji publicznej (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2012 r. sygn. akt I OSK 1203/12; z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 666/12; z dnia 29 lutego 2012 r. sygn. akt I OSK 2196/11; z dnia 27 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 2130/11; z dnia 15 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 707/10).

Przekładając powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy podniesiono, że żądana przez skarżącego informacja w postaci pisemnych wyjaśnień złożonych przez pracowników organu ma jedynie charakter porządkowy i dotyczy sposobu wykonywania obowiązków służbowych; nie ma więc związku z realizacją przez organ zadań publicznych i bez wątpienia stanowi wewnętrzną korespondencję urzędową, pozbawioną waloru publiczności.

W konsekwencji w niniejszej sprawie nie mogło dojść ani do udostępnienia żądanej informacji w formie czynności materialno-technicznej (art. 13 ust. 1 ustawy), ani też do odmowy jej udostępnienia, czyli wydania decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 ustawy), stąd Sąd pierwszej instancji, zdaniem NSA winien był oddalić skargę na bezczynność organu jako nie znajdującą oparcia w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Wskazano, że rozpoznając sprawę ponownie Sąd pierwszej instancji weźmie pod uwagę przytoczone orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego odnośnie charakteru prawnego wewnętrznej korespondencji organu administracji publicznej pod kątem przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie rozpoznając ponownie skargę wskazał, że jest związany poglądem wyrażonym w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny na zasadzie art. 190 P.p.s.a. Oznacza to, że Sąd pierwszej instancji zobowiązany jest rozpoznać sprawę zgodnie z wytycznymi zawartymi w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, a te wytyczne sprowadzają się do zobowiązania Sądu I instancji do przyjęcia, że dokumentacja z przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, w szczególności pisemne wyjaśnienia złożone przez pracowników organu, względnie protokoły (notatki) z przyjęcia ustnie takich wyjaśnień nie stanowią informacji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny w tej sprawie wskazał, że nie mają charakteru informacji publicznej.

Jak podkreślił Sąd II instancji od "dokumentów urzędowych" w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2011 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.) należy odróżnić "dokumenty wewnętrzne" służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, nie są wiążące co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią więc informacji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał ponadto na inne orzeczenia potwierdzające przyjęty w tej sprawie przez Sąd II instancji pogląd.

Sąd I instancji wskazał, że co istotne, Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 17 października 2013 r. wyraźnie twierdził, że żądana przez skarżącego informacja w postaci pisemnych wyjaśnień złożonych przez pracowników organu ma jedynie charakter porządkowy i dotyczy sposobu wykonywania obowiązków służbowych i nie ma związku z realizacją przez organ zadań publicznych, a także stanowi wewnętrzną korespondencję urzędową, pozbawioną waloru publiczności. Tym samym w tej sprawie, po rozpoznaniu wniosku skarżącego, nie mogło dojść ani do udostępnienia żądanej informacji w formie czynności materialno-technicznej (art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej), ani też do odmowy jej udostępnienia, czyli wydania decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej).

Dalej Naczelny Sąd Administracyjny w sposób wiążący wskazał, że Sąd I instancji winien oddalić skargę na bezczynność organu jako nie znajdującą oparcia w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia złożył skarżący i zaskarżając je w całości zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. 1) Art. 61 ust. 1 w zw. z art. 8 ust. 1 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie i to pomimo pisemnego wniosku strony w tym zakresie. Zastosowanie tego przepisu w zakresie określenia statusu informacji, o jakiej dostęp strona wniosła doprowadziłoby do uznania, iż informacja ta jest informacją o jakiej mowa w podnoszonych przepisach konstytucji i winna być udostępniona na wniosek. Należy podnieść, iż Naczelny Sąd Administracyjny (powoływany dalej w skardze jako "NSA"’) w wyroku z 17 października 2013 r. I OSK 1105/13 nie dokonywał wykładni tych przepisów oraz iż Konstytucja RP nie ogranicza dostępu do informacji jedynie do informacji publicznej o jakiej mowa w ustawie (brak w Konstytucji pojęcia "informacja publiczna").
2. 2) Art. 51 ust. 3 w. z art. 8 ust. 1 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie i to pomimo pisemnego wniosku strony w tym zakresie. Zastosowanie tego przepisu w zakresie określenia statusu informacji, o jakiej dostęp strona wniosła doprowadziłoby do uznania/iż informacja ta podlega udostępnieniu, a wobec tego organ nie dokonując jej udostępnienia pozostaje w bezczynności. Należy podnieść, iż NSA nie dokonywał wykładni tych przepisów w wyroku kasacyjnym wydanym w sprawie. Należy podkreślić, iż skarga strony do WSA w Krakowie z 13 grudnia 2012 roku nie zawierała sformułowania dotyczącego bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej, lecz bezczynności w udostępnieniu informacji określonej we wnioskach z 13 czerwca 2012 r. (nie był to wniosek o dostęp do informacji publicznej) oraz z 15 czerwca 2012 r. Podstawa prawa podana we wniosku nie wiąże organu, który jest zobowiązany do uczynienia zadość wnioskowi obywatela, jeśli tak wynika z jakichkolwiek przepisów prawa. Ograniczenie WSA do rozważań jedynie w zakresie dostępu do informacji publicznej spowodowało w sposób oczywisty naruszenie prawa strony, szczególnie wobec stanowiska NSA w sprawie (dotyczącego jedynie kwestii uznania informacji wnioskowanej przez skarżącego za nie będącą informacją publiczną).
3. 3) Art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie oraz zastosowanie przepisów ustawy o dostępie od informacji publicznej w zakresie w jakim ta ustawa określa co stanowi informację publiczną, a nie tylko tryb udzielenia informacji o jakiej mowa w podniesionych przepisach Konstytucji. Powyższe doprowadziło do błędnego przyjęcia, wbrew podniesionym przepisom Konstytucji, iż wnioskowana przez skarżącego informacja, nie stanowi informacji publicznej. Należy podnieść, iż NSA nie dokonywał wykładni tych przepisów w wyroku kasacyjnym wydanym w sprawie.
4. 4) Art. 63 Konstytucji RP w związku z odpowiednim zastosowaniem art. 73 § 1 i art. 74 § 2 k.p.a.
5. 5) Art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit.c, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. e ustawy o dostępie do informacji publicznej (zwanej dalej "ustawą"), poprzez ich niezastosowanie i to pomimo pisemnego wniosku strony w tym zakresie. Zastosowanie ww. przepisów w zakresie określenia statusu informacji, o jakiej dostęp strona wniosła doprowadziłoby do uznania, iż informacja ta jest informacja publiczną. Należy podnieść, iż NSA nie dokonywał wykładni tych przepisów w wyroku kasacyjnym wydanym w sprawie.
6. 6) Art. 6 ust. 2 ustawy poprzez nieprawidłową wykładnię i błędne przyjęcie, iż wnioskowana przez skarżącego informacja w zakresie określonym na wstępie skargi nie stanowi dokumentu urzędowego skoro wypełnia wszystkie warunki, o jakich mowa w art. 6 ust 2 ustawy dla uznania przedmiotowych "wyjaśnień" za dokument urzędowy, a więc podlegający udostępnieniu zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy, a także poprzez niezakwalifikowanie przez WSA "wyjaśnień" do jednej z trzech kategorii dokumentów nie stanowiących informacji publicznej jakiej dokonał NSA.
7. II. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dn. 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zarzucono (mające istotny wpływ na jego treść) naruszenie przepisów postępowania to jest:

1. 1) Art. 190 poprzez p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie tj. poprzez przyjęcie, iż sąd pierwszej instancji "związany jest poglądem wyrażonym w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny" i "zobowiązany jest rozpoznać sprawę zgodnie z wytycznymi zawartymi uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, a te wytyczne sprowadzają się do zobowiązania Sadu i instancji do przyjęcia, że dokumentacja z przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, w szczególności pisemne wyjaśnienia złożone przez pracowników organu, względnie protokoły (notatki) z przyjęcia ustnie takich wyjaśnień nie stanowią informacji publicznej", a także iż "Naczelny Sąd Administracyjny w sposób wiążący wskazał, że Sąd I instancji winien oddalić skargę na bezczynność organu jako nie znajdującą oparcia w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej", a poprzez takie przyjęcie dopuścił się rozszerzenia wykładni tego przepisu błędnie uznając, iż sąd jest związany oceną dotyczącą stanu faktycznego dokonaną przez NSA, a nie tylko jak wynika wprost z podniesionego przepisu wykładnią prawa materialnego i procesowego, co doprowadziło do całkowitego pominięcia w uzasadnieniu skarżonego wyroku odniesienia się do podniesionej przez skarżącego w skardze i pismach procesowych argumentacji prawnej oraz zarzutów. Na uwagę zasługuje uzasadnienie ustne wyroku gdzie sąd I instancji wprost wskazał, iż nie zgadza się z oceną faktyczną dokonaną przez NSA, lecz jest nią związany. Należy podnieść, iż skarżony sąd nie był związany uznaniem, iż informacja o jaką skarżący wnosił nie stanowi informacji publicznej, lecz co najwyżej wykładnią iż takiej informacji nie stanowią dokumenty "robocze", "wewnętrzne", czy też "porządkowe", winien więc sam dokonać ustaleń faktycznych i dać temu faktowi wyraz w uzasadnieniu wyroku, w zakresie ewentualnego przyporządkowania wnioskowanej informacji do któregoś z ww. zbiorów.
2. 2) Art. 15 § 1 pkt 3 w zw. z art. 264 § 2 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie, tj. niezwrócenie się do NSA z wnioskiem o podjęcie uchwały skoro, jak wynika z ustnego uzasadnienia wyroku, nie podzielał wykładni dokonanej w wyroku NSA, którą to wykładnie uznał za wiążącą.
3. 3) Art. 149 §1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie skargi chodź zaszły okoliczności, które WSA w Krakowie pominął lub nie wziął pod uwagę, a które jednoznacznie wskazywały, iż skarga winna być uwzględniona.
4. 4) Art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie całej skargi względnie nie wyłączenie do osobnego rozpoznania jej części jaka dotyczy zarzutu bezczynności i przewlekłości postępowania w zakresie wniosku o udostępnienie informacji na innej podstawie niż ustawa o dostępie do informacji publicznej oraz pominięcie ustaleń faktycznych i prawnych dotyczących tej kwestii w uzasadnieniu skarżonego wyroku, co miało zasadniczy wpływ na końcowy wyrok, albowiem bezczynność organu w tym zakresie jest oczywista. W tym zakresie uchybienie przepisom postępowania zaszło także poprzez niezastosowanie art. 51 ust 3 Konstytucji RP.
5. 5) Art. 141 § 4 i art. 151 w zw. z art. 149 § 1 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo pozostawania przez Organ w bezczynności ewentualnie co najmniej mimo przewlekłego prowadzenia postępowania. Należy podnieść, iż skarżony sąd nie dokonał żadnych ustaleń w zakresie zarzutów dotyczących przewlekłości prowadzonego postępowania przez organ administracyjny.
6. 6) Naruszenie art. 141 § 1 p.p.s.a. poprzez nie wzięcie pod uwagę całokształtu materiału dowodowego, zgromadzonego w sprawie i nie rozważenie, jaki ewentualny wpływ mogłaby mieć ich treść na końcowe rozstrzygnięcie, gdyby Sąd uwzględnił je przy orzekaniu, co miało istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy.

Powołując się na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie i o zasądzenie od skarżonego organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przewidzianych.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył organ, wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej całości i o zasądzenie na rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazał, że NSA w wyroku z dnia 17.10.2013 r. narzucił WSA w Krakowie określony sposób postępowania, a mianowicie konieczność oddalenia skargi wniesionej przez M. W. K. Zaznaczono, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy granice sprawy będą podlegać zawężeniu do granic, w jakich NSA rozpoznał sprawę. Kwestionowanie ustaleń i oceny prawnej dokonanych przez Sąd I instancji w wyroku z dnia 14 lutego 2013 r. na tym etapie postępowania należy uznać za zupełnie pozbawione podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania – z przyczyn wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Przesłanki nieważności w sprawie nie zaistniały, zatem Sąd rozpoznał wniesioną skargę kasacyjną w granicach podniesionych przez stronę zarzutów, które okazały się nieusprawiedliwione.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. W pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, a z nich najdalej idącym jest zarzut naruszenia art. 190, art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4, art. 141 § 4 w zw. z art. 151 w zw. z art. 149 § 1, art. 15 § 1 pkt 3 w zw. z art. 264 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie jest uzasadniony. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044).

Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Za jego pomocą nie można jednak skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Podnieść też trzeba, że przepis art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej.

Wskazać należy, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd pierwszej instancji odniósł się do wszystkich kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy.

Zgodnie z art. 190 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny". Należy podkreślić, że powyższy przepis znajduje zastosowanie, gdy doszło do wydania orzeczenia, o którym mowa w art. 185 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. wtedy, gdy zaszła konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez sąd pierwszej instancji (por. B. Dauter, B. Gruszczyński: Komentarz do art. 190 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, LEX/2013).

Wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2013 r., sygn. akt: I OSK 1105/13 uchylono wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 lutego 2013 r. i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania temu Sądowi. Przepis art. 190 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi musiał być zatem w niniejszej sprawie stosowany, a w konsekwencji oparcie w zasadniczej części wyroku Sądu pierwszej instancji na powyższym unormowaniu czyni niezasadnym zarzut skargi kasacyjnej naruszenia tej normy poprzez jego błędne zastosowanie.

Przez ocenę prawną, o której mowa w art. 190 p.p.s.a., należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, ciążący na sądzie, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Nawet w przypadku odmiennej interpretacji prawa lub możliwości niezgodności oceny sądu z prawem obowiązującym, zapatrywania prawne wyrażone przez sąd mają moc wiążącą.

Należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w poprzednio wydanym wyroku przedstawił ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania.

W tym stanie rzeczy stanowisko to wiązało ponownie orzekający Sąd Wojewódzki.

W uzasadnieniu wyroku z dnia 17 października 2013 r. NSA wskazał, że żądana przez skarżącego informacja stanowi wewnętrzną korespondencję urzędową, która jest pozbawiona waloru publiczności. W sprawie nie mogło zatem dojść ani do udostępnienia żądanej informacji w formie czynności materialno-technicznej, ani też do odmowy jej udostępnienia w drodze wydania decyzji administracyjnej. Sąd zobowiązany został do oddalenia skargi na bezczynność jako nie znajdującej oparcia w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Specyfika spraw z zakresu dostępu do informacji publicznej polega w istocie na udzieleniu odpowiedzi na pytania zawarte we wniosku o jej udzielenie bądź na podjęciu określonych czynności w zakresie udostępnienia żądanej informacji, przy czym w zależności od charakteru tej odpowiedzi stosowana jest forma decyzji administracyjnej lub zwykłego pisma bądź też forma czynności technicznej przekazania np. określonych dokumentów. Z istoty rzeczy wniosek o udostępnienie informacji publicznej może dotyczyć stanu faktycznego istniejącego w chwili składania wniosku, a nie ewentualnych informacji publicznych, które mogą powstać w przyszłości. Postępowanie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie ma charakteru jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, w którym następuje konkretyzacja i indywidualizacja ogólnej i abstrakcyjnej normy prawa administracyjnego w drodze indywidualnego aktu administracyjnego.

Forma decyzji przewidziana w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej nie oznacza, że odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest materialnym aktem stosowania prawa. Procesowa forma decyzji spełnia w regulacjach tej ustawy rolę gwarancyjną otwierając drogę do drugiej instancji w toku postępowania przed podmiotami zobowiązanymi do udzielania informacji, a następnie drogę przed sądami administracyjnymi. Konsekwencją tego stanu rzeczy jest to, że zakres żądanej do udostępnienia informacji publicznej określony we wniosku jest wiążący dla podmiotów zobowiązanych, o ile przed zakończeniem postępowania nie zostanie przez wnioskodawcę zmodyfikowany (zob. wyrok NSA z 25.4.2014 r., I OSK 2634/13, CBOSA). Z wniosku skarżącego z dnia 15 czerwca 2012 r. wynika, że wnioskodawca domagał się wydania mu wewnętrznej korespondencji urzędowej, której zakwalifikowania jako informacji publicznej odmówił NSA, stwierdzając że od dokumentów urzędowych w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej należy odróżnić dokumenty wewnętrzne służące realizacji jakiegoś zadania publicznego, lecz nie przesądzające o kierunkach działania organu.

W rozpoznawanej sprawie nie można przyjąć, że pomiędzy wydaniem w dniu 17 października 2013 r. wyroku przez NSA o sygn. akt: I OSK 1105/13, a wydaniem w wyniku ponownego rozpoznania sprawy wyroku przez WSA zmienił się stan faktyczny w sposób wyłączający obowiązek uwzględniania przez Sąd pierwszej instancji wykładni prawa wyrażonej w wyroku NSA. Odstąpienie od wykładni dokonanej w wyroku sądu kasacyjnego jest sytuacją wyjątkową i może w gruncie rzeczy dotyczyć trzech przypadków: 1) jeżeli stan faktyczny sprawy, który został ustalony w wyniku jej ponownego rozpoznania, uległ zmianie w taki sposób, że w ponownym postępowaniu przed sądem pierwszej instancji należy stosować inną podstawę prawną;

1. 2) jeżeli przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy zmienił się jednakże stan prawny;
2. 3) jeżeli NSA podjął w uchwale w składzie siedmiu sędziów stanowisko dotyczące wykładni prawa odmienne od wyrażonego w orzeczeniu sądu kasacyjnego odnoszącego się do konkretnej sprawy sądowoadministracyjnej. Związanie wykładnią dokonaną w wyroku sądu kasacyjnego na podstawie komentowanego przepisu oznacza w praktyce, że sąd administracyjny ponownie rozpoznając sprawę, która została mu przekazana przez sąd kasacyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. nie może stosować postanowień art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a., a w skardze kasacyjnej nie powinny być znaleźć się zarzuty sformułowane w oparciu o odmienną wykładnię prawa, niż dokonał tego NSA w orzeczeniu uchylającym orzeczenie sądu pierwszej instancji i przekazującym sprawę do ponownego rozpoznania (zob. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz do art. 190, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Wa-wa 2011). Co więcej kolejnej skargi kasacyjnej nie można oprzeć na podstawach stanowiących rozszerzenie lub poprawienie podstaw kasacyjnych pierwotnej skargi kasacyjnej, albowiem godziłoby to w powagę rzeczy osądzonej (zob. wyrok NSA z 30.11.2007 r., II FSK 1124/06, CBOSA). Treść zaskarżonego wyroku została zdeterminowana wiążącą oceną prawną wyrażoną w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 17 października 2013 r. wyroku przez NSA o sygn. akt: I OSK 1105/13. Powyższe odnieść należało do wskazywanych naruszeń regulacji konstytucyjnych oraz przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W tym stanie rzeczy nie można było Sądowi pierwszej instancji skutecznie zarzucić naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także naruszenia przepisów prawa materialnego, podnoszonych w skardze kasacyjnej. Dotyczy to także wskazywanych naruszeń regulacji konstytucyjnych.

Skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, to należało ją oddalić na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.