Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 8 października 2008 r. sygn. akt II SA/Sz 246/08 oddalił skargę J. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy:
Prezydent Miasta Szczecin, występując w roli wierzyciela i organu egzekucyjnego, powołując się na stosowne przepisy, po uprzednim doręczeniu J. C. w dniu [...] października 2006 r. upomnienia z dnia [...] października 2006 r., Nr [...], wystawił na zobowiązanego tytuł wykonawczy z dnia [...] czerwca 2007 r. Nr [...], którym objęto należności w łącznej kwocie 2000 zł z tytułu opłat dodatkowych za nieopłacony postój samochodu marki [...] o nr rej. [...] w Strefie Płatnego Parkowania w okresie od [...] lutego 2004 r. do [...] sierpnia 2006 r., wraz z kosztami upomnienia w kwocie 8,80 zł. J. C. w dniu [...] sierpnia 2007 r. przedstawił do Prezydenta Miasta Szczecin zarzuty w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego, polegające na: 1) nieistnieniu obowiązku;
- 2) określeniu egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4;
- 3) błędzie co do osoby zobowiązanego;
- 4) niespełnieniu wymogów określonych w art. 27.
W uzasadnieniu zarzutów zobowiązany podał, że wystawiony tytuł wykonawczy nie może stanowić podstawy prawnej do wszczęcia postępowania i jego prowadzenia, z uwagi na to, że zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o drogach publicznych obowiązek uiszczenia opłaty spoczywa na korzystającym z dróg publicznych. Korzystający nie może być jednak utożsamiany z właścicielem pojazdu, gdyż użytkownikiem pojazdu może być najemca lub też złodziej. Natomiast J. C. nie parkował w Strefie Płatnego Parkowania w okresie wskazanym w tytule wykonawczym. Zobowiązany podniósł również, że wystawiony tytuł wykonawczy nie podaje podstawy prawnej, albowiem za taką nie można uznać generalnego powołania się na ustawę o drogach publicznych oraz uchwałę Rady Miasta Szczecin. Bowiem, żaden ze wskazanych aktów nie określa obowiązku, który został nałożony na zobowiązanego, jak również nie stanowi upoważnienia do wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego.
Zobowiązany zarzucił także, że egzekucja kar pieniężnych z tytułu nieopłaconego postoju w rozpatrywanej sprawie jest bezpodstawna, a organ winien z urzędu badać dopuszczalność egzekucji. Ponadto wskazał, że tytuł wykonawczy nie zawiera prawidłowo oznaczonej treści, ponieważ wadliwym jest zbiorcze określenie kwoty należności, gdyż egzekucja dotyczy każdej należności z osobna. J. C. podniósł również zarzut niedołączenia do tytułu wykonawczego kopii dowodu doręczenia upomnienia.
Prezydent Miasta Szczecin postanowieniem z dnia [...] listopada 2007 r., Nr [...], wydanym na podstawie art. 34 § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.), za nieuzasadnione uznał zarzuty dotyczące postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego Nr [...].
Uzasadniając swoje stanowisko wierzyciel wskazał, że zobowiązany nie przedstawił żadnego dowodu na okoliczność nieistnienia obowiązku lub okoliczności, w których obowiązek wszakże powstał, ale wygasł z powodu wykonania lub z innych przyczyn. Dodał także, że organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Dalej organ wyjaśnił, że obowiązek zapłaty kary pieniężnej w razie stwierdzenia niewniesienia opłaty za postój wynikał wprost ze wskazanych w tytule wykonawczym przepisów i nie jest w tym zakresie wymagana szczególna forma w postaci decyzji lub postanowienia. Co do zarzutu dotyczącego błędu co do osoby zobowiązanego, organ podał, że to na zobowiązanym ciąży obowiązek wykazania, kto użytkował pojazd w terminach określonych w upomnieniu, gdyż organ egzekucyjny nie ma bowiem obowiązku przeprowadzania w tym zakresie postępowania, które miałoby na celu badanie zasadności i wymagalności tytułu wykonawczego, gdyż tego rodzaju kontrola, stosownie do art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przez organ egzekucyjny, jest niedopuszczalna.
Organ podał również, że treść tytułu wykonawczego odpowiada wymogom ustawowym, albowiem podano w nim podstawę prawną egzekwowanego obowiązku, prawidłowo określono wysokość egzekwowanego obowiązku oraz wskazano datę doręczenia upomnienia.
J. C. złożył zażalenie na to postanowienie podnosząc, że organ dokonał wadliwej interpretacji art. 13 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, uznając, że korzystającym z drogi jest jednocześnie właściciel pojazdu, który został zaparkowany w Strefie Płatnego Parkowania bez ważnego biletu, którą to okoliczność zobowiązany kwestionował już od momentu otrzymania upomnienia. Nadto w zażaleniu wskazano, że zarzuty zostały omówione w sposób lakoniczny. Żalący się zakwestionował także umocowanie osoby, która podpisała postanowienie, do rozstrzygania zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie postanowieniem z dnia [...] stycznia 2008 r. utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji.
W ocenie Kolegium, w przedmiotowej sprawie nie ulega wątpliwości, że samochód marki [...] o nr rej. [...] należący do strony został zarejestrowany w Strefie Płatnego Parkowania przez pełniących swoje obowiązki inspektorów i zapisany przez nich na blankiecie zawiadomienia o nieopłaconym postoju w strefie płatnego parkowania, które zostało umieszczone za wycieraczką przedniej szyby samochodu. Organ zaznaczył przy tym, że przedmiotowe zawiadomienia (52) zostały wystawione w różnych okresach czasu przez różne osoby w różnych częściach miasta, co nieprawdopodobną czyni sugestię, że zawiadomienia były wypisywane omyłkowo lub też "dla żartu".
Organ odwoławczy wskazał także, że podana w tytule wykonawczym podstawa prawna jest prawidłowa. Natomiast podanie nieprawidłowego publikatora, tym bardziej gdy chodzi jedynie o ogłoszenie tekstu jednolitego, nie może przesądzać o stwierdzeniu, że tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów z art. 27 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Dodatkowo jako bezzasadne, organ ocenił, także twierdzenie strony o braku dołączenia do tytułu wykonawczego kopii dowodu doręczenia upomnienia, gdyż zgodnie z art. 26 § 5 pkt 1 ww. ustawy, wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego. Zatem zobowiązanemu doręczany jest odpis tytułu wykonawczego, zaś kopię dowodu doręczenia upomnienia dołącza się do oryginału przeznaczonego dla organu egzekucyjnego. Nadto w myśl art. 27a § 1 ustawy, w tytule wykonawczym wykazuje się należności pieniężne po zaokrągleniu do pełnych dziesiątek groszy, co oznacza, że wierzyciel może w tytule wykonawczym umieścić jedną kwotę ogółem.
J. C. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na powyższe postanowienie zarzucając zaskarżonemu aktowi naruszenie prawa materialnego w postaci:
- 1) art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie, że właściciel pojazdu jest zobowiązany do uiszczania opłat za postój pojazdu w granicach strefy płatnego parkowania również za innych korzystających;
- 2) art. 78 ust. 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie, że Prezydent Miasta jest "organem uprawnionym" w rozumieniu tego przepisu;
- 3) art. 13f ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie, że możliwa jest egzekucja opłat dodatkowych w sytuacji, w której uchwała Rady Miasta Szczecina Nr [...] w brzmieniu obowiązującym po dniu 1 stycznia 2005 r. w sposób niedopuszczalny różnicuje wysokość opłaty.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie skargę oddalił i stwierdził, iż zaskarżone postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym nie narusza przepisów o właściwości organów i trybie egzekucji należności pieniężnych jak również postanowienie z dnia [...] stycznia 2008 r. wydane po rozpoznaniu zażalenia nie narusza prawa. Natomiast podniesione w skardze zarzuty w kwestii naruszenia przepisów art. 13 ust. 1 pkt 1 i art. 13f ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) oraz art. 78 ust. 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) nie zasługują na uwzględnienie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż obowiązek ponoszenia opłat za pozostawienie pojazdu w Strefie Płatnego Parkowania wynika z przepisów prawa, bez potrzeby jego konkretyzacji w drodze aktu indywidualnego np. decyzji (vide: wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2005 r., sygn. akt FSK 2580/04; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 26 lipca 2006 r., sygn. II SA/Sz 534/06, niepublikowane). Opłata dodatkowa, o której mowa w art. 13f ustawy o drogach publicznych, jest bowiem funkcjonalnie związana z opłatą za parkowanie pojazdu w strefie płatnego parkowania uregulowaną w art. 13 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, a ustawowe określenie: "Za nieuiszczenie opłat, o których mowa w art. 13 ust.1 pkt 1, pobiera się opłatę dodatkową", wskazuje na to, że obowiązek jej uiszczenia wynika z mocy prawa, zwłaszcza że ustawodawca nie przewidział konieczności wydawania w tym przedmiocie decyzji lub innego aktu administracyjnego. W razie nieuiszczenia opłaty za parkowanie, obowiązek jej uiszczenia obciąża - co do zasady - właściciela pojazdu.
Takie założenie, wbrew twierdzeniu skarżącego, nie narusza przepisu art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. Właściciel jest bowiem na ogół korzystającym z drogi, chyba że udowodni, iż z pojazdu korzystała inna osoba uprawniona (np. najemca, biorący w użyczenie) albo że pojazd został użyty wbrew woli i wiedzy właściciela przez nieznaną osobę (np. złodzieja), a taka sytuacja nie wystąpiła w rozpatrywanej sprawie. Skarżący, poza domaganiem się przedstawienia mu przez organ egzekucji dowodów potwierdzających, że to on parkował w miejscu i czasie wskazanym w upomnieniu, nie podjął próby wyjaśnienia, kim mogły być inne osoby korzystające w tym czasie z jego pojazdu.
Tymczasem, wbrew stanowisku skargi, dowodów takich nie mógł przeprowadzić organ, albowiem - jak to wskazano powyżej - to nie organ egzekucyjny nakłada na korzystającego z dróg publicznych obowiązek uiszczenia należnej opłaty. Nie musi zatem, a nawet nie może prowadzić postępowania wyjaśniającego, mającego na celu ustalenie korzystającego z dróg publicznych poprzez zaparkowanie samochodu, ponieważ na to nie pozwalają przepisy postępowania egzekucyjnego w administracji (por. np. art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Ma on w tej sytuacji prawo domniemywać, że korzystającym z dróg publicznych był właściciel samochodu. Ten ostatni zaś może dochodzić swych racji, podnosząc w toku postępowania egzekucyjnego zarzut, o którym mowa w art. 33 pkt 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, tj. błędu co do osoby zobowiązanego (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 209/07, Lex nr 344875), wskazując jednocześnie osoby, którym w tym czasie umożliwił korzystanie z pojazdu lub też przedkładając dowody potwierdzające okoliczność, że inne nieznane mu osoby bez jego woli i wiedzy korzystały z jego samochodu.
On to bowiem, przez podniesienie zarzutu błędu co do osoby zobowiązanego, zamierza wywołać skutek prawny w postaci uchylenia się od odpowiedzialności. Tym samym nie sposób uznać, że organ egzekucyjny, oczekując, iż właściciel pojazdu wskaże inne osoby, które w danych okolicznościach korzystały z pojazdu, uzurpuje sobie uprawnienia "organu właściwego", o którym mowa w art. 78 ust. 4 ustawy - Prawo o ruchu drogowym.
W aktach rozpatrywanej sprawy znajdują się 52 zawiadomienia o nieopłaconym postoju pojazdu marki [...] o nr rej. [...], wystawione przez różnych inspektorów Strefy Płatnego Parkowania (o czym świadczą odmienne numery służbowe i podpisy). Z zawiadomień tych wynika, że pojazd zobowiązanego bez uiszczenia opłaty, parkowany był w Strefie Płatnego Parkowania. W zawiadomieniach wskazane są: konkretne dane, dotyczące ulicy postoju, godziny sporządzenia zawiadomienia, nr rejestracyjnego i marki pojazdu, data (dzień, miesiąc, rok) oraz numer służbowy inspektora wypełniającego zawiadomienie. Posiadając takie, jak opisane wyżej dowody, organ pierwszej instancji (wierzyciel), uwzględniając zasady wiedzy i doświadczenia życiowego oraz zasady logicznego rozumowania, dokonując tzw. swobodnej oceny dowodów zgodnie z art. 80 K.p.a., miał podstawę do przyjęcia, że dowody te w sposób wystarczający dokumentują fakty nieuiszczenia przez skarżącego opłaty za parkowanie pojazdu w Strefie Płatnego Parkowania, co skutkowało naliczeniem opłaty dodatkowej. Wobec tego żądanie zapłaty kwoty 2.000 zł z tytułu 52 nieuiszczonych opłat, w datach wskazanych w upomnieniu, jest zasadne.
Od powyższego wyroku wniesiono skargę kasacyjną i na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżono go w całości i zarzucono:
- 1) naruszenie prawa materialnego w postaci przepisu art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez jego błędną - zbyt szeroką - wykładnię, a w konsekwencji przyjęcie, iż właściciel pojazdu jest zobowiązany do uiszczania opłat za postój pojazdu w granicach strefy płatnego parkowania również przez innych korzystających,
- 2) naruszenie prawa materialnego w postaci przepisu art. 78 ust. 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie, iż prezydent miasta jest "organem uprawnionym" w rozumieniu tego przepisu do żądania od właściciela lub posiadacza pojazdu informacji, komu powierzył pojazd do kierowania lub używania w oznaczonym czasie.
Na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania odwoławczego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż zaskarżone orzeczenie nie jest trafne, gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie - analogicznie jak Samorządowe Kolegium Odwoławcze i Prezydent Miasta Szczecin - błędnie uznał jakoby istniał ścisły związek pomiędzy parkowaniem pojazdu w granicach strefy płatnego parkowania, a istnieniem obowiązku uiszczenia opłaty z tego tytułu po stronie właściciela rzeczy. Ponadto wskazano, iż wykładnia dokonana przez Sąd I Instancji pozostaje w zupełnym oderwaniu od treści normy wyrażonej w przepisie art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym po dniu 24 listopada 2003 r., zgodnie z którym obowiązek uiszczania opłat za parkowanie w granicach strefy płatnego parkowania spoczywa na korzystającym z drogi publicznej. W rzeczywistości modyfikuje ona treść tego przepisu wypaczając sens normy w nim wyrażony. Stanowi to bezsprzecznie wykładnię rozszerzającą - swoiste uproszczenie jakim posłużył się wierzyciel dla wyegzekwowania opłat nałożonych na podstawie wadliwego legislacyjnie instrumentu prawnego.
Ponadto Sąd I Instancji w ślad za organami obu instancji nie wziął pod uwagę stanowiska prezentowanego przez skarżącego w toku całego postępowania szczegółowo odnoszącego się do zgłoszonych roszczeń i wyczerpująco wykazującego nietrafność dochodzenia opłat. Skarżący podniósł, iż nigdy nie kwestionował konieczności ponoszenia opłat w razie korzystania ze strefy tym niemniej nie może odpowiadać za działania osób trzecich. Obowiązek ponoszenia opłat powstaje co prawda z mocy prawa, ale nie zwalnia to wierzyciela od wykazania, że obowiązek ten ciąży na konkretnej osobie. Wierzyciel nie udowodnił, że obowiązek zaktualizował się w stosunku do skarżącego.
Podniesiono także, że ustawa o drogach publicznych nie tylko nie zawiera żadnego odesłania do Kodeksu cywilnego, ale oba akty prawne charakteryzują się odmienną metodą regulacji, co uniemożliwia łączne ich stosowanie. Ponadto ustawa o drogach publicznych nie zawiera również odniesienia do ustawy - Prawo o ruchu drogowym.
Nałożenie przez ustawodawcę wyraźnie i świadomie obowiązku ponoszenia opłat na korzystającego z drogi publicznej należy uznać za jednoznaczne z przyjęciem konstrukcji odpowiedzialności za własny czyn. Brak w ustawodawstwie regulującym problematykę płatnego parkowania przepisu, z którego wynikałoby domniemanie, iż to na właścicielu ciąży obowiązek zapłaty opłaty dodatkowej jest celowym zabiegiem legislacyjnym świadomie odrywającym podmiot zobowiązany do uiszczenia opłaty od podmiotu będącego właścicielem pojazdu.
Ponadto wskazano, że Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie przyjął, jakoby skarżący był zobligowany do wskazania organowi egzekucyjnemu osób, które użytkowały jego samochód, co wynika z uzasadnienia wyroku Sądu I Instancji. Obowiązek udzielenia informacji mógłby powstać wyłącznie na podstawie przepisu art. 78 ust. 4 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, ale prawo żądania takich informacji przysługuje "organowi uprawnionemu", w rozumieniu ustawy, a nie każdemu organowi. Skoro ustawodawca posłużył się terminem "organu uprawnionego" zgodnie z zasadami logiki dążył do rozróżnienia "organów uprawnionych" od innych (pozostałych) organów. Zdaniem skarżącego, żądając tego typu informacji Prezydent Miasta Szczecin winien wskazać konkretny przepis rangi ustawowej przyznający mu takie uprawnienie. Jeszcze przed wystawieniem tytułu wykonawczego skarżący bezskutecznie zwracał się do wierzyciela o podanie takiej podstawy.
Zaniechanie organu egzekucyjnego (wierzyciela) w tym względzie nie może obciążać skarżącego. Kwestia ta została zupełnie zbagatelizowana przez Sąd I Instancji, który nie odniósł się do niej w treści uzasadnienia.
W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy i w związku z tym podlegała oddaleniu.
Dokonana przez Sąd I instancji interpretacja przepisu art. 13 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych jest prawidłowa. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd I instancji nie dokonał takiej interpretacji przepisu, z której wynikałby obowiązek ponoszenia opłat za postój pojazdu w strefie płatnego parkowania przez właściciela pojazdu a nie przez innych korzystających. Wręcz przeciwnie, zgodnie z brzmieniem tego przepisu sąd przyjął, że to na korzystającym spoczywa obowiązek ponoszenia stosownych opłat. Osobną kwestią jest ustalenie osoby korzystającej z drogi publicznej i parkującej pojazd w strefie płatnego parkowania. Jak to już wielokrotnie podnoszono w orzecznictwie sądów administracyjnych obowiązek uiszczenia należnej opłaty przez korzystającego z parkowania w strefie płatnego parkowania drogi publicznej wynika z mocy samego prawa. Nie wymaga wydawania w tym zakresie stosownego aktu administracyjnego.
Organ egzekucyjny nie prowadzi w tym zakresie ustaleń, bo nie jest do tego uprawniony. Ma prawo domniemywać, że korzystającym z drogi publicznej jest właściciel pojazdu, któremu przysługuje prawo korzystania z danego pojazdu. Natomiast w sytuacji kiedy korzystającym z drogi publicznej jest inna osoba, a nie właściciel pojazdu, to w ramach zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej zaległych opłat, właściciel może zgłosić zarzut błędu co do osoby zobowiązanego. Tak więc jeżeli skarżący nie był korzystającym z drogi publicznej może w trybie art. 33 pkt 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954) wskazać osobę korzystającą jego pojazdem z drogi publicznej.
W świetle powyższego stwierdzić należy, iż chybiony jest też zarzut skargi kasacyjnej o nieprawidłowym zastosowaniu przez Sąd I instancji art. 78 ust. 4 ustawy o ruchu drogowym. Przepisu tego w ogóle Sąd nie stosował i w niniejszej sprawie nie miał on zastosowania, w związku z tym przepis ten nie mógł zostać przez Sąd naruszony.
Jak to wskazano wyżej, słusznie przyjął Sąd I instancji, że jeżeli skarżący chce uchylić się od odpowiedzialności, to zgłaszając zarzut błędu co do osoby zobowiązanego, winien wskazać osobę zobowiązaną. Bowiem to nie organ egzekucyjny, ale skarżący zgłaszając dany zarzut zamierza odnieść określony skutek prawny. W związku z tym Sąd I instancji słusznie przyjął, iż organ egzekucyjny nie działa tutaj w ramach przepisu art. 78 ust. 4 ustawy o ruchu drogowym.
Z tych wszystkich względów uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na mocy art. 184 p.p.s.a.