Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 5 kwietnia 2024 r., sygn. akt I OSK 1514/22

Uzasadnienie

Wyrokiem z 15 lutego 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 2405/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi O.Ł. (dalej także: "skarżąca") na decyzję Ministra Rodziny i Polityki Społecznej (obecnie Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, dalej także: "organ", "minister", "skarżący kasacyjnie") z 10 sierpnia 2021 r. nr DSZ.V.5321.1.583.2021.MD, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody Mazowieckiego (dalej także: "wojewoda") z 11 maja 2021 r. nr 2045/ŚW/2021.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z 11 maja 2021 r. nr 2045/ŚW/2021 Wojewoda Mazowiecki orzekł o ustaleniu, że świadczenie wychowawcze wypłacone skarżącej na dziecko – J.Ł. – w okresach od 1 sierpnia 2018 r. do 30 września 2018 r. w kwocie 1000 złotych zostało nienależnie pobrane (pkt I decyzji) oraz zobowiązał skarżącą do zwrotu ww. kwoty nienależnie pobranego świadczenia wraz z odsetkami ustawowymi (pkt II decyzji). W uzasadnieniu tej decyzji Wojewoda Mazowiecki wskazał, że fakt braku przedłożenia przez O.Ł. dokumentów, do złożenia których była wzywana, uniemożliwił ustalenie dochodu rodziny, a w konsekwencji ponowne zbadanie prawa do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko. Powyższe dane, zdaniem wojewody, stanowią ustawowy wymóg do rozpoznania sprawy i ewentualnego przyznania wnioskowanego świadczenia.

Ponadto wojewoda wskazał, że ojciec dziecka był w okresie od 20 lipca 2018 r. do 25 października 2018 r. osobą zatrudnioną na terytorium Królestwa Norwegii, w związku z czym, w sprawie miały zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego od 1 sierpnia 2018 r.

Decyzją z 10 sierpnia 2021 r. nr DSZ.V.5321.1.583.2021.MD minister utrzymał w mocy powyższą decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że stosownie do art. 1 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2019 r. poz. 2407 ze zm., dalej: "ustawa"), prawo do świadczenia wychowawczego przysługuje m.in. obywatelom polskim, jeżeli zamieszkują na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres w jakim mają otrzymywać świadczenie, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy międzynarodowe o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej. W myśl natomiast art. 16 ust. 2 i 6 ustawy, w przypadku przebywania osoby, która złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego lub członka rodziny tej osoby w dniu przyznania świadczenia poza granicami Polski w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy występuje do wojewody o ustalenie, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.

W przypadku gdy wojewoda w sytuacji o której mowa wyżej ustali, że wskazane przepisy mają zastosowanie, organ właściwy uchyla prawo do świadczenia za okres w którym osoba podlega ustawodawstwu w zakresie świadczeń na rodzinę w innym państwie w związku z ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Zgodnie z art. 25 ust. 1, ust. 2 pkt 3 i pkt 6, ust. 3 i ust. 9 ustawy, osoba, która pobrała nienależnie świadczenie wychowawcze, jest obowiązana do jego zwrotu. Za nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze uważa się m.in. świadczenie wychowawcze wypłacone w przypadku, o którym mowa w art. 16 ust. 6 tej ustawy, za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń na rodzinę w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenie wychowawcze oraz świadczenie wychowawcze wypłacone mimo braku prawa do tego świadczenia.

Minister wskazał, ponadto, że jak wynika z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, we wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego z dnia 28 września 2017 r. skarżąca nie wskazała, że któryś z członków rodziny przebywa poza granicami Polski, w kraju, w którym zastosowanie mają przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Minister podkreślił, że zarówno w decyzji przyznającej prawo do świadczenia wychowawczego oraz w ww. wniosku skarżąca została pouczona, że w przypadku zmian mających wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego w szczególności, zaistnienia okoliczności wymienionych w oświadczeniu (w szczególności o uzyskaniu dochodu), osoba ubiegająca się jest obowiązana niezwłocznie powiadomić o tych zmianach podmiot realizujący świadczenie. We wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego zostało również wskazane, że niepoinformowanie organu właściwego, prowadzącego postępowanie w sprawie świadczenia wychowawczego o zmianach, o których mowa powyżej, może skutkować powstaniem nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego, a w konsekwencji - koniecznością jego zwrotu wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie.

Zdaniem ministra kwestia prawidłowości i skuteczności udzielonego pouczenia nie budzi w niniejszej sprawie żadnych wątpliwości, zaś w związku z pozostawieniem wniosku skarżącej bez rozpoznania za okres od 1 sierpnia 2018 r. do 30 września 2018 r., z uwagi na niedoręczenie przez skarżącą, mimo prawidłowego wezwania, dokumentów dotyczących uzyskania dochodu przez ojca dziecka, należy uznać, że świadczenie wychowawcze w kwocie 1000 złotych, wypłacone za ww. okres na pierwsze dziecko, jest świadczeniem nienależnie pobranym i zobowiązać do jego zwrotu wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie naliczanymi od pierwszego dnia miesiąca, następującego po dniu wypłaty świadczenia wychowawczego. Minister podkreślił, że wojewoda jest zobowiązany do dochodzenia nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego pobranego za okres, w którym zastosowanie mają przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.

Po rozpoznaniu skargi O.Ł. wyrokiem z 15 lutego 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 2405/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję wojewody z 11 maja 2021 r.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podniósł, że w niniejszej sprawie decyzją Burmistrza Miasta i Gminy K. z 13 listopada 2017 r. nr MGOPS.ŚW.4941.415.2017, przyznano skarżącej prawo do świadczenia wychowawczego na syna J.Ł. na okres od 1 października 2017 r. do 30 września 2018 r. Z kolei decyzją Burmistrza Miasta i Gminy K. z 29 stycznia 2019 r. nr MGOPS.ŚW.4941.415.2017 "wstrzymano realizację świadczenia" wynikającego z decyzji z 13 listopada 2017 r. za okres od 1 sierpnia 2018 r. do 30 września 2018 r. w związku z zastosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W uzasadnieniu wskazano, że rozstrzygnięcie powyższe jest wynikiem pozyskania informacji z Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego, że w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego, w sprawie nie budzi wątpliwości, że składając wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego za okres 2017/2018 skarżąca własnoręcznie złożonym podpisem potwierdziła fakt zapoznania się z warunkami uprawniającymi do świadczenia wychowawczego oraz z treścią pouczenia zamieszczonego na druku przedmiotowego wniosku. Z treści pouczenia wynikało, że w przypadku zmian mających wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego osoba uprawniona jest obowiązana do niezwłocznego powiadomienia o tym organu wypłacającego świadczenie wychowawcze. Z akt sprawy wynika także, że organ dokonał analizy przedmiotowego wniosku pod względem spełnienia warunków formalnych uznając, że jest on kompletny oraz, że złożono dokumenty pozwalające na ustalenie dochodu rodziny. Nie jest również sporne, że skarżąca w tym wniosku nie zawarła informacji, że R.Ł. pracuje za granicą gdyż w tej dacie nie podjął jeszcze zatrudnienia w Norwegii lecz przysługiwał mu wyłącznie status osoby bezrobotnej w Polsce.

Pracę w Norwegii podjął od 20 lipca 2018 r. Z akt sprawy wynika także, że we wniosku złożonym w 26 września 2018 r., na kolejny okres zasiłkowy 2018/2019 skarżąca wskazała, że ojciec dziecka R.Ł. pracuje na terenie Norwegii oraz załączyła umowę o pracę R.Ł. Organ przyjmując także ten wniosek zaznaczył, że wniosek jest kompletny, a złożone dokumenty pozwalają na ustalenie dochodu rodziny. Umowa o pracę R.Ł. nie została zakwestionowana przez organy. Ponadto z załączonej do skargi kserokopii oświadczenia wynika, że skarżąca 24 lipca 2018 r. poinformowała organ, że R.Ł. od 19 lipca 2018 przebywa i pracuje za granicą. Na oświadczeniu tym znajduje się prezentata Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. oraz podpis referenta potwierdzający przyjęcie tego oświadczenia.

W dalszej kolejności Sąd Wojewódzki wywiódł, że czynności organu, poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji były nieprawidłowe i skutkowały błędnym rozstrzygnięciem. Sąd I instancji zauważył, że wojewoda niemal trzy lata po złożeniu przez skarżącą wniosku o ustalenie prawa do świadczenia i półtora roku po uchyleniu decyzji o przyznaniu świadczenia za okres od 1 sierpnia 2018 r do 30 września 2018 r. wezwał skarżącą do wskazania dochodu netto ojca dziecka i na skutek braku wykonania tego zobowiązania pozostawił wniosek skarżącej o przyznanie tego świadczenia za wskazany okres bez rozpoznania. Wprawdzie, jak słusznie wskazuje organ, przyznanie prawa do świadczenia nie jest przedmiotem niniejszego postępowania to jednak nie może ujść uwadze, że zaskarżona decyzja nie była skutkiem merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącej w związku z zastosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lecz została wydana na skutek pozostawienia wniosku skarżącej bez rozpoznania.

Decyzja z 29 stycznia 2019 r. nie rozstrzygała bowiem merytorycznie o uprawnieniu skarżącej do tego świadczenia lecz była wynikiem zmiany właściwości organu w związku z zastosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (wynikająca ze zmiany okoliczności faktycznych wobec podjęcia zatrudnienia przez ojca dziecka na terenie państwa, w którym przepisy te mają zastosowanie). Burmistrz nie był wówczas uprawniony do merytorycznej weryfikacji prawa skarżącej do tego świadczenia z uwagi na podjęcie zatrudnienia przez ojca dziecka w Norwegii.

Nadto w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pozostawienie wniosku bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 kpa jest wyłącznie czynnością techniczną od której skarżącej nie przysługiwała możliwość wniesienia środków zaskarżenia (ewentualnie możliwość wniesienia skargi na bezczynność organu o czym nie została poinformowana) i nie stanowi merytorycznego rozpoznania sprawy, do czego organ był zobowiązany. Wezwanie, o którym mowa w art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej: "kpa") służy bowiem wyłącznie usunięciu braków formalnych wynikających ze ściśle określonych przepisów.

Zatem tylko wtedy, gdy przepis powszechnie obowiązującego prawa ustanawia wprost określone wymogi co do składanego podania, organ może skutecznie żądać ich spełnienia. Wezwanie to nie może dotyczyć natomiast okoliczności, które organ uznaje za istotne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy a taką było ustalenie wysokości dochodu ojca dziecka. Wysokość dochodu ojca dziecka bowiem stanowiło przesłankę merytoryczną do rozpoznania wniosku o świadczenie wychowawcze na podstawie obowiązujących wówczas przepisów. Zastosowanie tego przepisu nie może zatem zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku. Przepis art. 64 § 2 kpa nie może być wykładany szeroko i zamykać stronie możliwości rozpatrzenia jej sprawy w sposób merytoryczny w szczególności w okolicznościach gdy wniosek jest ponownie rozpoznawany na skutek zmiany okoliczności sprawy. W takiej sytuacji żądanie przez organ prowadzący sprawę dodatkowych informacji należy do postępowania dowodowego i winno być oparte o reguły normujące to postępowanie.

Z tego powodu pozostawienie w niniejszej sprawie wniosku skarżącej, która działała samodzielnie, bez rozpoznania było nieprawidłowe. W okolicznościach niniejszej sprawy (gdy podstawę pozostawienia bez rozpoznania stanowiła kwestia merytoryczna, a nie formalna) takie działanie organu podważa zasadę zaufania obywatela do organów państwa wynikającą z art. 8 kpa i stanowi naruszenie art. 64 § 2 kpa. Organy bowiem winny w sposób należyty prowadzić postępowanie, gromadzić dowody. Ponadto rację ma skarżąca, że organ również miał możliwość podjęcia działań na podstawie art. 7 kpa tj. zwrócenia się do Urzędu Skarbowego o informacje o uzyskanych dochodach przez R.Ł. jeżeli dane wynikające z umowy były dla organu niewystarczające. Organ nie dokonując tych czynności nie może opierać się na przypuszczeniach – czy strona rozliczała się z dochodu uzyskanego za granicą w Polsce czy nie i w jakich okolicznościach uzyska informacje, a w jakich nie, mając jednocześnie świadomość, co wynika z akt, że okres zatrudnienia ojca dziecka za granicą ustał z dniem 31 października 2018 r. Organ ma dysponować dokumentami potwierdzającymi określony stan faktyczny i dokonać ich oceny, do czego zobowiązuje go treść art. 7, 77 i 80 kpa, a nie czynić założeń.

Oczywiście skarżąca jest obowiązana współdziałać z organem jednak na etapie na jakim organ wzywał skarżącą do złożenia dodatkowego dokumentu w związku z ponownym rozpoznaniem wniosku, organ dysponował materiałem dowodowym, który pozwalał mu na podjęcie czynności w sprawie i rozpoznanie merytoryczne sprawy. Nie można również czynić zarzutu skarżącej, że składając wniosek o przyznanie świadczenia za okres 2017/2018 nie poinformowała organu, że ojciec dziecka przebywa za granicą skoro w tej dacie nie przebywał ani nie pracował za granicą. Uzasadnienie ministra w tym zakresie jest wewnętrznie sprzeczne gdyż z jednej strony minister zarzuca skarżącej, że nie dopełniła ciążącego na niej obowiązku gdyż nie zawarła we wniosku informacji o pobycie ojca dziecka za granicą, po czym w dalszej części minister przyznaje, że R.Ł. podjął zatrudnienie za granicą w trakcie okresu zasiłkowego zarzucając skarżącej jednocześnie, że nie dopełniła obowiązku wynikającego z pouczenia tj. obowiązku informowania o każdej zmianie mającej wpływ na prawo do świadczenia.

Tymczasem z akt wynika, że skarżąca swój obowiązek wypełniła. Brak w aktach załączonego do skargi oświadczenia skarżącej z prezentatą organu nie może jej obciążać. Ponadto wojewoda dysponował wnioskiem skarżącej na kolejny okres (2018/2019 z września 2018 r.), co do którego w maju 2020 uznał, że nie mają zastosowania przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego i z którego również wynikało, że ojciec dziecka od 20 lipca 2019 r. przebywa za granicą. Wobec faktu, że wojewoda nie rozpoznał wniosku skarżącej o przyznanie świadczenia, pozostawiając go bez rozpoznania z przyczyn merytorycznych a nie formalnych, nie był uprawniony rozstrzygać czy świadczenie zostało pobrane nienależnie. Nie ocenił bowiem czy świadczenie to było skarżącej należne.

Sąd I instancji zwrócił także uwagę na fakt, że organy rozstrzygając w zakresie czy świadczenie wychowawcze zostało pobrane nienależnie winny również uwzględnić cel ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci – wyrażony już w samym jej tytule – jakim jest zapewnienie przez państwo realnej pomocy w wychowywaniu dziecka, w postaci faktycznego dostarczenia środków dla częściowego pokrycia wydatków związanych z jego wychowywaniem, w tym z opieką nad dzieckiem i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Zdaniem Sądu, nie można bowiem przepisów o nienależnie pobranym świadczeniu interpretować ani stosować w sposób, który prowadziłby do rezultatów nie dających się pogodzić z ratio legis ustawy. W szczególności, skoro świadczenie wychowawcze jest wypłacane na potrzeby dziecka, to przy ustaleniu, że organ nie dysponuje wszelkimi dokumentami niezbędnymi do ustalenia czy rodzic dziecka, któremu świadczenie przyznano, faktycznie w tym okresie posiadał prawo do tego świadczenia winien podejmować najpierw działania zmierzające do merytorycznego ustalenia tego prawa.

W tej sytuacji jeżeli uznał, że dokumenty zgromadzone w aktach są niewystarczające dla ustalenia prawa do świadczenia organ winien wystąpić do właściwych organów o przekazanie informacji o dochodach rodziny oraz do skarżącej, wyjaśniając jednocześnie dlaczego takich dokumentów żąda oraz jakie skutki może wywołać ich brak ale merytorycznie, a nie formalnie. W ocenie Sądu Wojewódzkiego pozostawienie wniosku bez rozpoznania nie uprawniało organu do niejako automatycznego uznania świadczeń za nienależnie pobrane w danym okresie, z pominięciem ponownej oceny (w związku z zastosowanie przepisów ustawy o zastosowaniu przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego) czy świadczenie to skarżącej przysługiwało, a następnie po merytorycznym rozpoznaniu sprawy w wypadku odmowy przyznania świadczenia, czy środki przyznane i wypłacone uprzednio, w sytuacji gdy skarżąca dopełniła obowiązkowi wynikającemu z pouczenia (wskazanego w decyzji o przyznaniu uprzednio prawa do świadczenia wychowawczego), zostały wykorzystane zgodnie z celem, jaki został przez ustawodawcę określony dla tego rodzaju świadczeń.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Minister Rodziny i Polityki Społecznej. Zaskarżając wyrok w całości, skarżący kasacyjnie zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie:

1. 1. przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
2. a. art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "ppsa"), polegające na przekroczeniu granic sprawy administracyjnej poprzez bezpodstawną kontrolę wniosku skarżącej o przyznanie świadczenia wychowawczego na dziecko, który został pozostawiony bez rozpatrzenia, i który nie był przedmiotem zaskarżonej decyzji w sprawie ustalenia i zobowiązania do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego;
3. b. art. 64 § 2 kpa, poprzez jego zastosowanie i bezpodstawne uznanie, że pozostawienie przez organ wniosku skarżącej o przyznanie świadczenia wychowawczego na dziecko bez rozpatrzenia, z uwagi na nieuzupełnienie powyższego wniosku przez stronę w wyznaczonym przez wojewodę terminie o niezbędną do rozpatrzenia sprawy dokumentacje nastąpiło na mocy rzeczonego przepisu, podczas gdy podstawą pozostawienia przez organ ww. wniosku skarżącej bez rozpatrzenia wynikało wprost z treści art. 19 ust. 2 ustawy, stanowiąc właściwą podstawę pozostawieniu wniosku skarżącej bez rozpatrzenia;
4. c. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ppsa, poprzez bezpodstawne zastosowanie tego przepisu w sytuacji, gdy faktycznym powodem uchylenia decyzji organów obu instancji było przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny odmiennej wykładni przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1, art. 19 ust. 1, art. 16 ust. 1 pkt 1 oraz art. 25 ust. 1, 2 pkt 6, 3 i 9 w zw. z art. 16 ust. 5 i 6 ustawy;
5. d. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w związku z art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 kpa, poprzez bezpodstawne uznanie, że organ orzekający w sprawie nie dokonał wyczerpującego rozpatrzenia i prawidłowej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, naruszając tym samym zasadę pogłębiania zaufania uczestników postępowania administracyjnego do władzy publicznej, naruszając treść ww. przepisów, uzasadniając swoje stanowisko błędnymi argumentami, wynikającymi z przedstawionych powyżej naruszeń prawa materialnego oraz procesowego, podczas gdy organ wypełnił wszystkie przesłanki prawidłowego wypełnienia norm wskazanych przepisów postępowania, w szczególności dokonał prawidłowej oceny zebranego w sprawie materiału oraz jego wyczerpującego rozpatrzenia, co znalazło swoje odzwierciedlenie w treści bezpodstawnie uchylonych decyzji organu oraz sporządzonych do nich uzasadnień;
6. 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
7. a. art. 17 ust 1 ustawy, poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że organy I oraz II instancji nie spełniły ciążącego na nich obowiązku polegającego na samodzielnym uzyskaniu lub weryfikacji informacji o dochodzie podlegającym opodatkowaniu każdego członka rodziny, podczas gdy żadne przepisy ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci nie zobowiązują organu do samodzielnego uzyskania lub weryfikacji informacji o takim dochodzie każdego członka rodziny, a przedmiotowy przepis wskazuje jedynie na obowiązek organu właściwego wyłącznie do pozyskania informacji dotyczących strony postępowania, które znajdują się w rejestrach publicznych, w tym w rejestrze PESEL oraz Centralnym Wykazie Ubezpieczonych;
8. b. art. 19 ust. 2 ustawy, poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji błędne uznanie, że organ nie był uprawniony do pozostawienia wniosku skarżącej o przyznanie świadczenia wychowawczego na dziecko bez rozpatrzenia, z uwagi na nieuzupełnienie powyższego wniosku przez stronę w wyznaczonym przez wojewodę terminie o niezbędną do rozpatrzenia sprawy dokumentację, podczas gdy na mocy rzeczonego przepisu niezastosowanie się przez stronę do wezwania oraz brak przedstawienia wymaganych dokumentów, wprost zobowiązuje wojewodę do pozostawienia takiego wniosku bez rozpoznania;
9. c. art. 16 ust. 1 ustawy, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że w rozpatrywanej sprawie nie zachodzą przesłanki, w których mają albo mogą mieć zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, podczas gdy zgodnie z treścią art. 1 lit. i akapit 1. ppkt (i) oraz akapit 3 rozporządzenia 883/2004 wraz z interpretacją Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, mają one zastosowanie w przedmiotowej sprawie z uwagi na przebywanie członka rodziny wnioskodawcy świadczenia wychowawczego poza granicami Polski w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego;
10. d. art. 25 ust. 1, 2 pkt 6, 3 i 9 ustawy w zw. z art. 16 ust. 5 i 6 ustawy, poprzez błędne uznanie, że nie mają zastosowania w przedmiotowej sprawie w zakresie obowiązku zwrotu nienależnie pobranego przez skarżącą świadczenia rodzinnego w wysokości 1000,00 zł wypłaconego za okres od 1 sierpnia 2018 r. do 31 października 2018 r. wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie naliczanymi od pierwszego dnia miesiąca, następującego po dniu wypłaty świadczenia wychowawczego, na dziecko J.Ł., podczas gdy z uwagi na brak przedłożenia przez skarżącą wymaganej dokumentacji, niezbędnej do ustalenia dochodu rodziny, a w konsekwencji ponownego zbadania prawa do świadczeń rodzinnych, z uwagi na zastosowanie przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego od 1 sierpnia 2018 r., powyższe świadczenie należało uznać za nienależnie pobrane i podlegające zwrotowi na mocy rzeczonego przepisu.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz jej oddalenie na podstawie art. 188 ppsa, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów sądowych. Ponadto skarżący kasacyjnie wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Pismem z 24 maja 2022 r. skarżąca złożyła odpowiedź na skargę kasacyjną, wnosząc o jej oddalenie oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ppsa przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

W skardze kasacyjnej powołano obie podstawy określone w art. 174 pkt 1 i 2 ppsa, zarzucając zarówno naruszenie prawa procesowego, jak i prawa materialnego. Co do zasady w takiej sytuacji jako pierwsze podlegają rozpoznaniu zarzuty procesowe, gdyż dopiero po dokonaniu oceny, że stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony i nie doszło do istotnych uchybień procesowych, można przejść do oceny podstawy naruszenia prawa materialnego. W rozpoznawanej sprawie zasadnicze znaczenie ma jednak zagadnienie materialnoprawne, co uzasadnia rozważenie tej kwestii w pierwszej kolejności.

Zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy – w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji – osoba, która pobrała nienależnie świadczenie wychowawcze, jest obowiązana do jego zwrotu. W myśl art. 25 ust. 4 i ust. 6 ustawy, ustalenie nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego i orzeczenie o jego zwrocie następuje w drodze decyzji, przy czym obie te kwestie rozstrzygane są w tym samym postępowaniu, jedną decyzją. Z kolei katalog przypadków, z jakimi ustawodawca wiąże uznanie świadczenia za nienależnie pobrane i podlegające zwrotowi, określony został w art. 25 ust. 2 ustawy. Stosownie do art. 25 ust. 2 pkt 3 ustawy, za jeden z takich przypadków uważa się świadczenie wychowawcze wypłacone w przypadku, o którym mowa w art. 16 ust. 6, za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń na rodzinę w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenie wychowawcze.

Przypadek określony w art. 16 ust. 6 ustawy związany jest natomiast z ustaleniem przez wojewodę, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego i uchyleniem z tej przyczyny przez właściwy organ decyzji przyznającej świadczenie wychowawcze za okres, w którym osoba uprawniona do świadczenia wychowawczego lub członek rodziny tej osoby, przebywający poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, podlega ustawodawstwu w zakresie świadczeń na rodzinę w tym państwie, w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Chodzi tu więc o sytuację, gdy osoba uprawniona do świadczenia wychowawczego, o której mowa w art. 4 ust. 2 ustawy lub członek jej rodziny w dniu wydania decyzji przyznającej świadczenie wychowawcze lub po dniu jej wydania przebywają poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.

Kompetencja wojewody do dokonania takich ustaleń została określona w art. 16 ust. 4 ustawy. Ich pozytywny wynik, zgodnie z art. 16 ust. 6 ustawy, stanowi z kolei obligatoryjną przesłankę do uchylenia przez właściwy organ decyzji przyznającej świadczenie wychowawcze od dnia, w którym osoba podlega ustawodawstwu innego państwa w zakresie świadczeń na rodzinę w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, a w konsekwencji do orzeczenia przez wojewodę – stosownie do treści art. 25 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 16 ust. 10 ustawy – w przedmiocie ustalenia i zwrotu nienależenie pobranego świadczenia za okres od dnia, w którym wyżej wymienione osoby stały się uprawnione do świadczeń na rodzinę w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenie wychowawcze.

Z konstrukcji powołanych przepisów wynika więc, że decyzja orzekająca w powyższym zakresie nie jest decyzją uznaniową, lecz jest aktem administracyjnym związanym ze stanem faktycznym, na który składają się trzy elementy:

1. 1. przyznanie przez właściwy organ świadczenia wychowawczego;
2. 2. stwierdzenie przez wojewodę, że w konkretnym stanie faktycznym po przyznaniu świadczenia wychowawczego znajdują zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego;
3. 3. uchylenie z tej przyczyny przez właściwy organ swojej wcześniejszej decyzji przyznającej świadczenie wychowawcze.

Zatem sam fakt, że świadczenie wychowawcze zostało wypłacone stronie w warunkach opisanych w art. 25 ust. 2 pkt 3 ustawy stanowi podstawę uznania świadczenia wychowawczego za nienależnie pobrane oraz zobowiązania do jego zwrotu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1611/21).

W realiach rozpoznawanej sprawy fakt spełnienia powyższych przesłanek nie budzi wątpliwości. Nie jest w sprawie sporne, że decyzją z 13 listopada 2017 r., nr MGOPS.ŚW.4941.415.2017 Burmistrz Miasta i Gminy K. przyznał O.Z. (obecnie Ł.) świadczenie wychowawcze na dziecko – J.Ł. – na okres od 1 października 2017 r. do 30 września 2018 r. Następnie decyzją z 29 stycznia 2019 r., nr MGOPS.ŚW.4941.415.2017 ten sam organ na podstawie art. 16 ust. 6 ustawy uchylił realizację powyższej decyzji w okresie od 1 sierpnia 2018 r. do 30 września 2018 r., z uwagi na fakt, że 11 stycznia 2019 r. organ ten otrzymał od wojewody informację, że od 1 sierpnia 2018 r. w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Od wymienionej decyzji skarżąca nie wniosła odwołania. Decyzją z 30 stycznia 2019 r., nr MGOPS.ŚW.4941.414.2018 wymieniony organ przyznał skarżącej świadczenie wychowawcze na J.Ł. na okres od 1 grudnia 2018 r. do 30 września 2019 r. Decyzja ta także nie została zaskarżona.

Pismami z 26 listopada 2020 r. Wojewoda Mazowiecki pozostawił bez rozpoznania wiosek skarżącej o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na J.Ł. w okresie od 1 sierpnia 2018 r. do 30 września 2018 r. oraz od 1 października 2018 r. do 31 października 2018 r.

W tym kontekście wskazać należy, że kwestia prawidłowości decyzji uchylającej wcześniejszą decyzję stanowiącą podstawę uprawnienia do świadczeń stanowi osobną sprawę administracyjną, odrębną od sprawy uznania świadczenia za nienależnie pobrane czy nakazania jego zwrotu wraz z odsetkami ustawowymi, która mogła być przedmiotem odrębnej skargi do sądu administracyjnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 października 2017 r., sygn. akt I OSK 807/17). Z tego względu wszelkie okoliczności dotyczące uchylenia decyzji z 13 listopada 2017 r. w przedmiocie przyznania świadczenia wychowawczego, pomimo że blisko związane ze sprawą uznania tego świadczenia za nienależnie pobrane, dotyczą jednak odrębnej sprawy i nie mogą stanowić podstawy do uchylenia decyzji z 11 maja 2021 r. i z 10 sierpnia 2021 r. W kwestii spełnienia przesłanek z art. 25 ust. 2 pkt 3 ustawy istotne jest wyłącznie to, czy decyzja przyznająca świadczenie wychowawcze została uchylona, co nie jest w sprawie kwestionowane, decyzja uchylająca wcześniejszą decyzję o przyznaniu prawa do świadczenia funkcjonuje w obrocie prawnym, jest ostateczna i prawomocna.

Z tego samego powodu również okoliczności dotyczące prawidłowości zastosowania przez organ art. 64 § 2 kpa w postępowaniu dotyczącym wniosku skarżącej o przyznanie świadczenia wychowawczego za okres od 1 sierpnia 2018 r. do 31 października 2018 r. pozostają poza granicami rozpoznawanej sprawy, dotyczą bowiem osobnego postępowania, którego przedmiotem było przyznanie prawa do świadczenia wychowawczego, co nie było z kolei przedmiotem zawisłej sprawy. Prawidłowość zastosowania art. 64 § 2 kpa w postępowaniu z wniosku skarżącej o przyznanie świadczenia wychowawczego także mogła być kwestionowana w drodze osobnej skargi do sądu, tj. skargi na bezczynność organu, do czego w sprawie jednak nie doszło. Wszystkie powyższe okoliczności nie miały zatem wpływu na realizację przesłanek z art. 25 ust. 2 pkt 3 ustawy, ergo nie mogły stanowić kryterium oceny decyzji dotyczącej uznania za nienależnie pobrane i zobowiązania do zwrotu nienależenie pobranego świadczenia.

Prawidłowo Sąd Wojewódzki zauważył, że decyzja z 29 stycznia 2019 r. nie rozstrzygała merytorycznie o prawie do świadczenia, błędnie jednak uznał, że okoliczności dotyczące postępowania o przyznanie świadczenia mogą stanowić przesłanki do uchylenia zaskarżonych decyzji. Zauważyć należy, że przedmiotem decyzji z 11 maja 2021 r. i 10 sierpnia 2021 r. było wyłącznie uznanie świadczenia wychowawczego za nienależnie pobrane oraz zobowiązanie do jego zwrotu. Orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie odnosząc się do powyższego przedmiotu, obejmuje swoim zakresem także kwestię dotyczącą ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego oraz pozostawienia bez rozpoznania wniosku skarżącej o przyznanie wymienionego świadczenia. Zgodnie z art. 134 § 1 ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego za ugruntowany uznać należy pogląd, że granice sprawy, o których mowa w art. 134 § 1 ppsa to granice sprawy administracyjnej w rozumieniu materialnym (zob. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 czerwca 2000 r., sygn. akt FPS 12/99, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 6 lutego 2008 r., sygn. akt I FSK 1592/07 i 25 września 2007 r., sygn. akt I FSK 916/06). Na sprawę tę składają się elementy przedmiotowe i podmiotowe, przy badaniu tożsamości sprawy zatem należy badać te właśnie elementy. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw i obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość tych praw i obowiązków oraz ich podstawy faktycznej i prawnej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 2065/17). Mając powyższe na uwadze, w żaden sposób nie można przyjąć, aby postępowania mające za przedmiot przyznanie prawa do świadczenia wychowawczego oraz ustalenie, że świadczenie wychowawcze zostało nienależnie pobrane i zobowiązanie do jego zwrotu – z których każde kończone jest odrębną decyzją, wydawaną na innej podstawie prawnej i podlegającej odrębnemu zaskarżeniu – mieściły się w granicach tej samej sprawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 września 2018 r., sygn. akt I OSK 2363/16).

Z uwagi na fakt, że przedmioty wskazanych postępowań są różne, a rozstrzygnięcia je kończące zostały wydane w oparciu o odrębne podstawy prawne, w analizowanych przypadkach nie zachodzi tożsamość sprawy w ujęciu przedmiotowym, jak błędnie przyjął Sąd I instancji.

W przedstawionych okolicznościach sprawy Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd skarżącego kasacyjnie, zgodnie z którym Sąd Wojewódzki błędnie uznał, że w granicach sprawy mieści się zarówno postępowanie dotyczące przyznania prawa do świadczenia wychowawczego jak i postępowanie dotyczące uznania tego świadczenia za nienależnie pobrane oraz zobowiązania do jego zwrotu. Tym samym zasadny jest zarzut naruszenia art. 134 § 1 ppsa, gdyż Sąd I instancji obejmując kontrolą decyzję z 29 stycznia 2019 r. oraz kwestię pozostawienia bez rozpoznania wniosku skarżącej o przyznanie prawa do świadczenia wychowawczego wykroczył poza granice sprawy, której dotyczyła skarga, podczas gdy rozstrzyganie w granicach danej sprawy oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem oceny legalności innej sprawy administracyjnej, niż ta, w której wniesiono skargę i nie może swoimi ocenami prawnymi wkraczać w sprawę inną, niż ta, która przed sądem zawisła (zob. M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2023 r., s. 763). Za zasadny należy uznać także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w związku z art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 kpa, jak bowiem wyżej wskazano, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia i zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego, pozwalał bowiem na ustalenie, że zostały spełnione przesłanki określone w art. 25 ust. 2 pkt 3 ustawy, tj. doszło do wypłacania świadczenia wychowawczego w przypadku, o którym mowa w art. 16 ust. 6 ustawy za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Fakt pozostawienia wniosku o przyznanie świadczenia na wskazany okres bez rozpoznania dotyczy innego postępowania i pozostaje poza granicami sprawy, nie może zatem mieć wpływu na prawidłowość decyzji z 11 maja 2021 r. i z 10 sierpnia 2021 r. W obrocie prawnym funkcjonuje decyzja o uchyleniu decyzji w przedmiocie przyznania świadczenia wychowawczego na wskazany okres z uwagi na zastosowanie przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego a jednocześnie w obrocie prawny nie ma decyzji przyznającej świadczenie za ten sam okres.

Okoliczność ta jest wystarczająca do wydania decyzji o ustaleniu świadczenia wychowawczego za nienależnie pobrane w okresie o którym mowa oraz o zobowiązaniu do jego zwrotu, niezależnie od powodów takiego stanu rzeczy.

Za bezprzedmiotowe należy uznać szczegółowe odnoszenie się do zarzutów naruszenia art. 64 § 2 kpa oraz art. 17 ust. 1 i 19 ust. 2 ustawy, gdyż dotyczą one zasadności pozostawienia wniosku bez rozpoznania, co jak wskazano już wyżej wykracza poza granice rozpoznawanej sprawy. Nie są uzasadnione zarzuty naruszenia art. 16 ust. 1 ustawy oraz art. 25 ust. 1, 2 pkt 6, 3 i 9 ustawy w zw. z art. 16 ust. 5 i 6 ustawy, gdyż wbrew wywodom skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji nie uznał, że w sprawie nie mają zastosowania przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego oraz wskazane przepisy o uznaniu świadczenia za nienależnie pobrane oraz zobowiązaniu do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, a zakwestionował jedynie sposób prowadzenia postępowania w sprawie, uznając że okoliczność ta nie została w sprawie wyjaśniona. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ppsa również jest nieuzasadniony, z uwagi na wynikowy charakter tego przepisu.

Tego rodzaju przepis nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, określa on bowiem wyłącznie sam wynik rozstrzygnięcia, a nie proces dochodzenia do tego rozstrzygnięcia. Naruszenie takiego przepisu, tj. wybór przez sąd niewłaściwego rozstrzygnięcia sprawy, może nastąpić wyłącznie jako następstwo naruszenia innych przepisów, materialnych bądź procesowych. Strona kwestionująca zastosowanie przez sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ppsa zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z naruszeniem innych przepisów, materialnych bądź procesowych, którym sąd uchybił w toku rozpoznania sprawy. Nawet przyjmując na podstawie petitum oraz uzasadnienia skargi kasacyjnej, że w ramach tego zarzutu intencją skarżącego kasacyjnie było powiązanie naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ppsa z przepisami art. 17 ust. 1, art. 19 ust. 1, art. 16 ust. 1 pkt 1 oraz art. 25 ust. 1, 2 pkt 6, 3 i 9 w zw. z art. 16 ust. 5 i 6 ustawy, niezrozumiałe pozostaje w jaki sposób fakt, że wymienione przepisy były podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji ma świadczyć o naruszeniu przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa, skoro przepis ten dotyczy właśnie uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przepisów prawa materialnego (lit. a ww. przepisu) oraz przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c ww. przepisu).

Biorąc powyższe pod uwagę i uznając jednocześnie, że istota sprawy została w tym przypadku dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny - na zasadzie art. 188 w zw. z art. 151 w zw. z art. 193 ppsa orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania w pkt 2 sentencji orzeczono na podstawie art. 207 § 2 ppsa, odstępując od ich zasądzenia z uwagi na charakter sprawy.