Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z 15 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 685/15, oddalił skargę T. W, na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. oraz przyznał radcy prawnemu J. B. kwotę [...] zł. tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym.
T. W. pismem z dnia [...] maja 2015 r. zwróciła się do Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] m.in. o przyznanie świadczeń "wg pkt 5 i 6 orzeczenia o stopniu niepełnosprawności". Wnioskodawczyni zaznaczyła, że oczekuje przyznania usług opiekuńczych w wymiarze czterech godzin dziennie.
W dniu [...] maja 2015 r. w miejscu zamieszkania wnioskodawczyni przeprowadzono wywiad środowiskowy, podczas którego ustalono, że dochód T. W., który stanowi jej emerytura, wynosi [...] zł, przy czym z kwoty tej strona otrzymuje jedynie [...] zł, albowiem kwota [...] zł jest jej potrącana na poczet zaległości komorniczych. Ustalono również, że T. W. prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, zajmuje pokój i pomieszczenie gospodarcze ogrzewane centralnym ogrzewaniem (c.o. ogrzewa również pokój męża). W tym samym budynku mieszka jej mąż, z którym pozostaje w separacji orzeczonej wyrokiem sądu. Prowadzi on własne gospodarstwo domowe. T. W. stwierdziła, że mąż udziela jej pomocy tylko w sprawach urzędowych. Oświadczyła również, że ponosi wydatki na lekarstwa i środki pomocnicze w wysokości [...] zł miesięcznie (w dniu [...] czerwca 2015 r. dostarczyła dwie faktury na kwotę [...] zł). Inne ponoszone przez nią wydatki to opłata za odprowadzanie ścieków - [...] zł, oraz za telefon - [...] zł. Pozostałe wydatki (w tym opłaty za energię elektryczną) pokrywa mąż.
Jest osobą przewlekle chorą, systematycznie przyjmuje lekarstwa, jest pod stałą opieką lekarską z powodu astmy oskrzelowej i innych chorób płuc oraz cukrzycy. Wnioskodawczyni wyjaśniła, że do lekarza podwożą ją sąsiedzi, którzy pomagają jej także w większych zakupach (mniejsze robi sama). Pomoc tę sąsiedzi świadczą nieodpłatnie, czasem odbywa się to na zasadzie handlu wymiennego, np. dostają od wnioskującej sezonowe owoce. Wnioskodawczyni ma jednego syna, który mieszka w okolicach Przemyśla i z którym utrzymuje telefoniczny kontakt oraz okazjonalnie się spotyka, np. z okazji świąt. Stwierdziła, że nie informuje syna o swoich problemach i nie wymaga od niego żadnej pomocy.
W ocenie T. W. niezbędna jest jej pomoc w pracach w obejściu, robieniu większych zakupów, w sprzątaniu i gotowaniu. Z obserwacji pracownika socjalnego wynikało, że T. W. jest sprawna fizycznie, porusza się bez żadnych ograniczeń, sprawnie, w granicach normy wiekowej. Mieszkanie jest posprzątane, jedynie posesja jest zaniedbana, ale droga prowadząca do domu została wykoszona, według T. W. za sprawą jej męża, który wynajął do tej czynności pracownika. Klientka korzystała wcześniej z usług opiekuńczych, ale według pracownika socjalnego niezależnie od tego, czy korzystała z usług opiekuńczych czy też nie, mieszkanie zawsze wyglądało tak samo.
Organ I instancji ustalił ponadto, że w dniu [...] listopada 2013 r. Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] zaliczył T. W. do osób z umiarkowanym stopniem niepełnosprawności, zaś Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] dnia [...] grudnia 2013 r. utrzymał orzeczenie w mocy. U T. W. stwierdzono naruszenie sprawności organizmu powodujące konieczność częściowej pomocy osób drugich w pełnieniu ról społecznych oraz niezdolność do pracy, jednak uznano jednocześnie, że schorzenie to nie powoduje konieczności zapewnienia jej opieki i pomocy (pielęgnacji) w zaspokajaniu podstawowych potrzeb życiowych. Organ I instancji zaznaczył, że ostatnie dostarczone przez stronę zaświadczenie lekarskie datowane jest na [...] lutego 2014 r. i wynika z niego, że wnioskodawczym jest leczona z powodu schorzeń przewlekłych. Wprawdzie strona została wezwana do przedłożenia aktualnego zaświadczenia lekarskiego wskazującego na konieczność pomocy osób drogich, jednak w piśmie z dnia [...] czerwca 2015 r. oświadczyła, że aktualnego zaświadczenia lekarskiego nie dostarczy, bowiem według niej zaświadczenie z 2014 r. nie utraciło ważności.
Tymczasem aktualne zaświadczenie o stanie zdrowia, określające niezbędny zakres usług opiekuńczych, jest – w ocenie organu I instancji – dokumentem o podstawowym znaczeniu dla sprawy. Ani bowiem orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, ani zaświadczenie lekarskie nie zawiera wskazań do świadczenia usług opiekuńczych, a jedynie stwierdzenie, że wskazana jest pomoc osób drugich.
Decyzją wydaną z upoważnienia Wójta Gminy [...] przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. orzeczono o odmowie przyznania T. W. pomocy w formie usług opiekuńczych.
Orzekając o odmowie przyznania T. W. wnioskowanych usług organ I instancji stwierdził, że w świetle orzeczenia w przedmiocie niepełnosprawności strona nie jest osobą wymagającą stałej pomocy w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych i opieki higienicznej, które to czynności mieszczą się w pojęciu usług opiekuńczych. Organ zwrócił uwagę, że w ostatnim wywiadzie środowiskowym odnotowano, iż wnioskodawczyni sprawnie porusza się po mieszkaniu, kontaktuje się z sąsiadami oraz korzysta ze wsparcia męża. Brak jest zatem wskazań co do potrzeby korzystania przez nią z usług opiekuńczych. Pomoc na działce (30 arów) nie jest natomiast celem pomocy społecznej.
Uzasadniając organ I instancji podkreślił także, że T. W. nie przedłożyła jakichkolwiek dokumentów medycznych potwierdzających istotne pogorszenie stanu zdrowia. Z obserwacji poczynionych przez pracownika socjalnego w czasie ostatniego wywiadu środowiskowego wynika natomiast, że nie jest ona osobą obłożnie chorą, nie występują u niej ograniczenia ruchowe, jej stan zdrowia pozwała na zaopatrzenie się w podstawowe produkty żywnościowe, leki, skorzystanie z pomocy medycznej. Poza tym w razie potrzeby pomocy udzielają jej także sąsiedzi. Palenie w piecu nie powinno być natomiast tylko obowiązkiem odwołującej się, gdyż nie jest ona jedyną osobą korzystająca z ciepła z kotła c.o., kocioł ten ogrzewa bowiem także pomieszczenie jej męża. Separacja sądowa nie zwalnia natomiast małżonków z obowiązku wzajemnej pomocy, jeżeli wymagają tego względy słuszności. Podobnie dzieci zobowiązane są do pomocy rodzicom, gdy znaleźli się oni w stanie niedostatku, w ten sposób, że nie są w stanie własnymi siłami i z własnych środków zaspokoić swoich uzasadnionych potrzeb.
Końcowo organ I instancji zaznaczył, że T. W. nie pozostaje bez pomocy Ośrodka Pomocy Społecznej, lecz jest nią objęta od lat. W okresie od 2003 r. do 2015 r. otrzymała pomoc na łączną kwotę [...] zł.
Od decyzji organu I instancji T. W. złożyła odwołanie, w którym wytknęła organowi I instancji "brak pouczenia wg. art. 10 k.p.a." oraz zakwestionowała "udział podlegających wyłączeniu [...],[...],[...] z urzędu!" Strona zarzuciła ponadto organowi I instancji "fałszowanie stanu zdrowia" oraz "fałszowanie sytuacji życiowej" jej i jej męża. Podniosła, że "rodzina i mąż nie zapewniają usług opiekuńczych". Podtrzymała ponadto stanowisko, że zaświadczenie lekarskie z dnia [...] lutego 2014 r. jest aktualne "aż do końca ważności orzeczenia Zespołu ds. Inwalidztwa z [...] listopada 2013 (ważne do [...] listopada 2015 r.)". Odwołująca się zwróciła się o merytoryczne załatwienie sprawy i orzeczenie usług opiekuńczych w wymiarze 4 godzin dziennie.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Rozpatrując odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] podzieliło ustalenia i wnioski organu I instancji oraz uznało, że organ ten, odmawiając przyznania odwołującej się żądanej pomocy, nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego jednoznacznie wynika, że stan zdrowia i codzienne potrzeby odwołującej się z niego wynikające nie upoważniają do przyznania jej usług opiekuńczych. Odwołująca się jest bowiem w stanie samodzielnie zaspokoić swoje codzienne potrzeby. Usługi opiekuńcze mogą, ale nie muszą być przyznane osobie, która wymaga pomocy innych osób, a bliscy nie są w stanie jej zapewnić. Odwołująca się, jako osoba zaliczona do grupy osób o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, takiej pomocy nie wymaga, bowiem jest w stanie samodzielnie funkcjonować, co wynika z badań lekarskich, dokumentacji medycznej i opisu stanu faktycznego. Usługi opiekuńcze kierowane są zwłaszcza do osób samotnych, z racji tego, że nie mogą one liczyć na pomoc najbliższych i skazane są na pomoc obcych osób.
Do kategorii tych osób odwołująca się nie może być natomiast zaliczona, bowiem posiada syna, który ma obowiązek pomagać rodzicom. Odwołująca się nie jest także osobą samotną w rozumieniu art. 6 pkt. 9 ustawy o pomocy społecznej z tego względu, że pozostaje w związku małżeńskim. Orzeczona sądownie separacja nie powoduje bowiem ustania małżeństwa, jak dzieje się to w przypadku orzeczenia rozwodu.
W sytuacji odwołującej się – jak stwierdził organ II instancji – nie może być zatem zastosowany art. 50 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, zaś zastosowanie ma ust. 2 tego przepisu, oparty na uznaniu organu administracji. Uznanie administracyjne pozwala natomiast organowi na wybór rozstrzygnięcia, które uważa za najbardziej właściwe.
Kolegium stwierdziło, że chybiony jest także zarzut braku pouczenia, które zostało zawarte w zaskarżonej decyzji organu I instancji, jak też zarzut, jakoby pracownik socjalny przeprowadzający wywiad środowiskowy nie wezwał strony do złożenia zaświadczenia lekarskiego. W treści wywiadu odnotowano bowiem, że "klientka została poinformowana o potrzebie dostarczenia zaświadczenia w sprawie usług opiekuńczych", mimo to odmówiła dostarczenia aktualnego zaświadczenia pismem z dnia [...] czerwca 2015 r.. Próba argumentowania przez T. W., że zaświadczenie lekarskie spełnia wymogi ważności mimo, że zostało wydane [...] lutego 2014 r. jest natomiast – zdaniem organu – nietrafna. Ważności tego zaświadczenia nie można uzależniać od ważności orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, są to bowiem dwa odrębne dokumenty.
T. W. zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...]. W skardze zarzuciła członkom Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wrogość, wskazując w tym kontekście na "brak post. z urzędu w/g art. 24 kpa", co "dotyczy: A. K. głównie". Strona ponownie zarzuciła, że "z uzas. decyzji OPS jasno wynika, że przekroczono uprawnienia, w tym zafałszowano stan zdrowia i sytuację życiową (...)". Podniosła ponadto, że "syn nie stanowi rodziny wg u.p.s. (mieszka w innym rejonie Polski), a mąż jest w stanie wymagającym opieki".
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że zastosowanie w niniejszej sprawie mają przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 163 ze zm., dalej jako "u.p.s."). Jedną z form pomocy społecznej jest świadczenie niepieniężne w postaci usług opiekuńczych.
W myśl znajdującego w sprawie zastosowanie art. 50 ust. 1 u.p.s., pomoc w formie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych przysługuje osobie samotnej, która z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiona. Stosownie do treści art. 50 ust. 2 powołanej ustawy, usługi opiekuńcze lub specjalistyczne usługi opiekuńcze mogą być przyznane również osobie, która wymaga pomocy innych osób, a rodzina, a także wspólnie niezamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni nie mogą takiej pomocy zapewnić. Usługi opiekuńcze obejmują pomoc w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych, opiekę higieniczną, zaleconą przez lekarza pielęgnację oraz, w miarę możliwości, zapewnienie kontaktów z otoczeniem (art. 50 ust. 3 u.p.s.).
W przekonaniu WSA w [...] skarżąca nie spełnia warunków pozwalających na uznanie jej za osobę samotną w rozumieniu u.p.s. Art. 6 pkt 9 u.p.s. definiuje bowiem osobę samotną jako osobę samotnie gospodarującą, niepozostającą w związku małżeńskim oraz nieposiadającą wstępnych ani zstępnych. Wprawdzie T. W. prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, jednak pozostaje w związku małżeńskim. Orzeczona sądownie separacja nie powoduje bowiem ustania małżeństwa, jak dzieje się to w przypadku orzeczenia rozwodu. Ponadto, w myśl art. 614 § 3 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 2082 ze zm.), jeżeli wymagają tego względy słuszności, małżonkowie pozostający w separacji obowiązani są do wzajemnej pomocy. Z niewadliwych ustaleń organów administracji wynika także, że skarżąca ma dorosłego syna. Również z tego względu nie można zatem jej uznać za osobę samotną w rozumieniu art. 6 pkt 9 u.p.s..
Z powyższych względów w niniejszej sprawie, w przekonaniu Sądu I instancji, nie mógł mieć zastosowania ust. 1 art. 50 u.p.s. W tej sytuacji wniosek skarżącej mógł być rozpatrzony jedynie na podstawie art. 50 ust.
2. Przyznanie pomocy w formie usług opiekuńczych na podstawie tego przepisu – w odróżnieniu od przyznawania takiej pomocy osobom samotnym na podstawie ust. 1 powołanego unormowania – pozostawione jest jednak uznaniu organu administracji. Uznanie administracyjne pozwala zaś organowi na wybór rozstrzygnięcia, które uważa za najbardziej właściwe. Wskazał Sąd Wojewódzki, że kontrola legalności decyzji wydawanych w ramach uznania administracyjnego jest ograniczona i sprowadza się do oceny, czy organ administracji uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych, mających znaczenie w sprawie oraz czy w ramach swego uznania nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów. Kontrola sądu w szczególności polega na sprawdzeniu, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy, do czego zobowiązane są organy obu instancji na podstawie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 136 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2002 r., sygn. akt SA/Sz 2548/00, niepubl.).
W ocenie Sądu I instancji organy administracji w sposób prawidłowy przeprowadziły postępowanie wyjaśniające i zasadnie uznały, że brak jest podstaw do przyznania skarżącej świadczenia w postaci usług opiekuńczych. Z ustaleń organów administracji wynika wprawdzie, że skarżąca jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym. Stwierdzono u niej naruszenie sprawności organizmu powodujące konieczność częściowej pomocy osób drugich w pełnieniu ról społecznych oraz niezdolność do pracy. Z akt sprawy nie wynika jednak, by stan zdrowia skarżącej powodował konieczności zapewnienia jej opieki i pomocy (pielęgnacji) w zaspokajaniu podstawowych potrzeb życiowych, co oznacza, że nie wymaga ona całkowitej opieki w zakresie wskazanym w art. 50 ust. 3 ustawy, tj. w wykonywaniu czynności higieny osobistej, przygotowaniu i podaniu posiłków, czy poruszaniu się w domu i poza nim. Stanowisko powyższe potwierdza treść orzeczenia Wojewódzkiego Zespołu Do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia [...] grudnia 2013 r., zaś nie zaprzecza mu załączone do akt sprawy zaświadczenie lekarskie z dnia [...] lutego 2014 r., które stwierdza, że w przypadku skarżącej jedynie "wskazana" jest pomoc osób drugich.
Wobec natomiast nieprzedłożenia przez skarżącą w toku postępowania – pomimo wezwania – aktualnego zaświadczenia lekarskiego, z którego wynikałoby, że stan zdrowia T. W. uległ pogorszeniu i obecnie pomoc osób drugich jest jej niezbędna, brak jest podstaw by kwestionować powyższe wnioski, tym bardziej, że z treści przeprowadzonego w dniu [...] maja 2015 r. wywiadu środowiskowego bezsprzecznie wynika, iż strona nie jest osobą obłożnie chorą, a przede wszystkim nie ma problemów z wykonywaniem czynności niezbędnych do samodzielnej egzystencji. Rację mają ponadto organy wskazując, że w zakresie czynności, w ramach których dla skarżącej wskazana jest pomoc osób drugich, pomocy tej winna ona w pierwszej kolejności oczekiwać od swojego męża oraz dorosłego syna. Jak już wcześniej wskazano, Z. W. – pomimo orzeczonej separacji – nie jest zwolniony z obowiązku wspomagania swej żony. Również syn skarżącej nie jest zwolniony z obowiązku udzielania jej wsparcia (obowiązku alimentacyjnego) jedynie z tego względu, że zamieszkuje w innej miejscowości.
Reasumując Sąd Wojewódzki stwierdził, że orzekające w sprawie organy obu instancji przeprowadziły postępowanie zgodnie z podstawowymi zasadami wyrażonymi w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada zaś wymogom art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie tego Sądu odmowa przyznania T. W. usług opiekuńczych mieści się w granicach uznania administracyjnego.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie T. W. wniosła skargę kasacyjną, domagając się uchylenia punktu 1 tego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji.
Skarżąca kasacyjnie zarzuciła, że wyrok ten wydany został z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 136 k.p.a. - poprzez oddalenie skargi pomimo, że ziściła się przesłanka do jej uwzględnienia wskutek przyjęcia przez Sąd I instancji, że organy administracji nie naruszyły w niniejszej sprawie przepisów prawa oraz rozważyły wszelkie okoliczności mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, pomimo iż winny zbadać czy faktycznie członkowie rodziny mają możliwości (finansowe, zdrowotne, lokalowe) do sprawowania opieki, a nie zakładać z góry, że takie możliwości istnieją.
Skarżąca kasacyjnie zarzuciła również, że wyrok Sądu I instancji wydany został z naruszeniem przepisów prawa materialnego tj. art. 50 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.) - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegającą na przyjęciu, że organy administracji miały prawo odmówić przyznania skarżącej usług opiekuńczych pomimo, że nie ustaliły stanu faktycznego dotyczącego możliwości członków rodziny co do sprawowania opieki.
Uzasadniając zarzut naruszenia przepisów postępowania autor skargi kasacyjnej wskazał, że WSA w Lublinie błędnie uznał, iż organy administracji nie naruszyły zasad postępowania oraz rozważyły wszelkie okoliczności mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i w konsekwencji oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd Wojewódzki przytoczył twierdzenia organów, iż "Skarżąca jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym" oraz "Stwierdzono u niej naruszenie sprawności powodujące konieczność częściowej pomocy osób drugich w pełnieniu ról społecznych oraz niezdolność do pracy".
Jednocześnie stwierdził, że "Racje mają ponadto organy wskazując, że w zakresie czynności, w ramach których dla skarżącej wskazana jest pomoc osób drugich, pomocy tej winna ona w pierwszej kolejności oczekiwać od swojego męża oraz dorosłego syna." W ocenie skarżącej kasacyjnie organy nie przeprowadziły wnikliwie postępowania administracyjnego. 0 ile można przyjąć, że właściwie przeanalizowały sytuację męża, pozostającego w separacji ze skarżącą, to w ogóle nie dokonały oceny sytuacji majątkowej, lokalowej i zdrowotnej syna T. W. Lakonicznie stwierdzenie o możliwości wsparcia skarżącej przez mieszkającego w innej miejscowości syna, nie stanowi o prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym.
Mając powyższe na uwadze autor skargi kasacyjnej stwierdził, że postępowanie administracyjne nie zostało przeprowadzone w sposób wystarczający, co umknęło Sądowi I instancji, a co winno stanowić podstawę uchylenia decyzji.
Uzasadniając zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego skarżąca kasacyjnie wskazała, że zgodnie z art. 50 ust 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej Usługi opiekuńcze lub specjalistyczne usługi opiekuńcze mogą być przyznane również osobie, która wymaga pomocy innych osób, a rodzina, a także wspólnie niezamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni nie mogą takiej pomocy zapewnić. Niewłaściwie przeprowadzone postępowanie wyjaśniające w niniejszej sprawie doprowadziło do błędnego zastosowania art. 50 ust. 2 polegającego na przyjęciu, że organy administracji miały prawo odmówić przyznania skarżącej usług opiekuńczych, pomimo że nie ustaliły stanu faktycznego dotyczącego możliwości członków rodziny co do sprawowania opieki. Autor skargi kasacyjnej powołał na poparcie tego zarzutu obszerne fragmenty uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 sierpnia 2010 r., sygn. I SA/Wa 961/10.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do przepisu art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zaistniała żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a.. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten – inaczej niż wojewódzkie sądy administracyjne - zobligowany jest jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a.. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postaci naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne jej rozumienie, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej.
Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym przypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
Przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczą zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego. W orzecznictwie i piśmiennictwie zgodnie przyjmuje się, że w sytuacji oparcia skargi kasacyjnej na obydwu podstawach ustawowych w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego (zob. B. Gruszczyński (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", wyd. II, Zakamycze 2006, s. 425 i powołane tam orzeczenia).
Jako naruszenie przepisów postępowania skarżąca kasacyjnie wskazała na obrazę przez Sąd I instancji art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 136 k.p.a. - poprzez oddalenie skargi w konsekwencji błędnego przyjęcia przez ten Sąd, że organy administracji nie naruszyły w niniejszej sprawie przepisów prawa oraz rozważyły wszelkie okoliczności mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.
Okolicznością która, w przekonaniu autora skargi kasacyjnej, nie została prawidłowo zbadana przez organy, co zaaprobował Sąd I instancji, było ustalenie, czy faktycznie członkowie rodziny T. W. mają możliwości (finansowe, zdrowotne, lokalowe) do sprawowania nad nią opieki.
Zarzut powyższy jest, w przekonaniu składu orzekającego NSA, pozbawiony usprawiedliwionych podstaw. Zasadniczym powodem oddalenia wniosku o przyznania usług opiekuńczych było bowiem ustalenie przez organy, na podstawie orzeczenia Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności z siedzibą w [...] z dnia [...] grudnia 2013 r., że stan zdrowia skarżącej nie wymaga obligatoryjnych usług opiekuńczych, a jedynie częściowej pomocy osób drugich w pełnieniu ról społecznych. Ponadto według ustaleń pracowników socjalnych, dokonanych w trakcie wywiadu środowiskowego skarżąca sprawnie porusza się w mieszkaniu i trudno zauważyć ograniczenia w jej funkcjonowaniu. Istotnej pomocy skarżącej udziela także jej mąż. Wszystkie te spostrzeżenia doprowadziły Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie do przekonania, że w sprawie dopuszczalne było wydanie decyzji o odmowie przyznania świadczenia w formie usług opiekuńczych na podstawie art. 50 ust. 2 u.p.s..
Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że choć zgodnie z orzeczeniem Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. T. W. znajduje się w stanie zdrowia uzasadniającym objęcie jej systemem środowiskowego wsparcia w samodzielnej egzystencji, przez co rozumie się korzystanie między innymi usług opiekuńczych, to przyznanie tych usług zgodnie z ustawą o pomocy społecznej zależy od łącznego spełnienia przesłanek określonych w tym akcie prawnym – a więc ustalenia, że osoba "wymaga pomocy innych osób", a w tym zakresie "rodzina, a także wspólnie niezamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni nie mogą [jej] takiej pomocy zapewnić".
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ustalenia poczynione przez organy, które zaaprobował Wojewódzki Sąd Administracyjny i których w skardze kasacyjnej skutecznie nie podważono, wskazują, że T. W. znajduje się w stanie zdrowia oraz sytuacji osobistej, które pozwalały organowi na przyjęcie, iż nie wymaga ona przyznania jej usług opiekuńczych.
W trakcie wywiadu środowiskowego odnotowano, że skarżąca "sprawnie porusza się w mieszkaniu i trudno zauważyć ograniczenia w jej funkcjonowaniu". Stwierdzeń tych nie należy postrzegać jako próby podważenia wniosków płynących ze wskazania zdrowotnego zawartego orzeczeniu o niepełnosprawności z dnia [...] grudnia 2013 r.. Spostrzeżenia pracowników socjalnych odnotowane w trakcie wywiadu środowiskowego stanowią materiał pozwalający na ocenę sytuacji T. W. Pozwalają one określić, w jakim zakresie skarżąca wymaga pomocy w codziennych sprawach. Spostrzeżenia te nabierają znaczenia, gdy rozważy się, czy zachodzi druga przesłanka z art. 50 ust. 2 u.p.s., a więc, czy skarżąca ma zapewnioną w wystarczającym zakresie – w kontekście jej aktualnego stanu zdrowia i zdolności funkcjonowania – opiekę męża lub innej osoby z rodziny.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie trafnie przyjął, że kontrolowane postępowanie odpowiadało standardom procedury administracyjnej i pozwalało na podjęcie merytorycznego rozstrzygnięcia. W związku z powyższym nie można także Sądowi I instancji zarzucić nieuwzględnienia naruszenia przez organy administracji przepisów art. art. 7, 77 § 1, art. 80 i art. 136 k.p.a., bowiem do naruszenia tych przepisów w postępowaniu administracyjnym nie doszło. Jednocześnie nie można zarzucić temu Sądowi nierozpoznania wszelkich zarzutów skargi oraz kwestii, które winien był ocenić z urzędu, w szczególności tych, które prowadzić miały do ustalenia przesłanek zastosowania w okolicznościach przedmiotowej sprawy stosownej normy prawa materialnego.
Formułując zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania autor skargi kasacyjnej wskazał na niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 50 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.) poprzez przyjęcie, że organy administracji miały prawo odmówić przyznania skarżącej usług opiekuńczych, pomimo że nie ustaliły stanu faktycznego dotyczącego możliwości sprawowania opieki przez członków rodziny skarżącej kasacyjnie.
Zgodnie z 50 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728, ze zm.), usługi opiekuńcze lub specjalistyczne usługi opiekuńcze mogą być przyznane również osobie, która wymaga pomocy innych osób, a rodzina, a także wspólnie niezamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni nie mogą takiej pomocy zapewnić. Art. 50 ust. 2 u.p.s. zawiera regulację prawa materialnego stanowiącą podstawę uznania administracyjnego
Jakkolwiek w uzasadnieniu skargi kasacyjnej kwestionuje się ustalenia faktyczne organów orzekających i ich aprobatę przez Sąd I instancji, to jednak nie znalazło to właściwego odzwierciedlenia w sformułowaniu zarzutu kasacyjnego naruszenia stosownego przepisu postępowania sądowoadministracyjnego. Przyjęcie przez Sąd błędnych ustaleń faktycznych, czym uzasadnia powyższy zarzut autor skargi kasacyjnej, nie może bowiem stanowić naruszenia art. 50 ust. 2 ustawy prawo o pomocy społecznej, jako przepisu prawa materialnego. Według art. 174 pkt 1 P.p.s.a., zarzutem kasacyjnym naruszenia prawa materialnego może być bowiem błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie takiego przepisu. Akceptacja przez Sąd I instancji błędnych ustaleń faktycznych może być kwalifikowane jedynie w ramach zarzutu kasacyjnego określonego w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., jako naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Ocena naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego jest zaś dopuszczalna dopiero wtedy, gdy stan faktyczny sprawy nie jest kwestionowany, ponieważ zarzut błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego można odnosić jedynie do niekwestionowanych okoliczności stanu faktycznego.
Mając powyższe na uwadze należy uznać, że dokonana przez Sąd I instancji kontrola legalności zaskarżonej decyzji była zgodna z art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych i doprowadziła do zgodnego z prawem zastosowania art. 151 P.p.s.a., wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.
Rozpoznanie zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o przyznanie pełnomocnikowi skarżącej kasacyjnie r. pr. J. B. kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu zgodnie z przepisem art. 254 § 1 P.p.s.a. należy do kompetencji sądu wojewódzkiego.