Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 27 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 630/18 oddalił skargę R. Z. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
R. Z. pismem z dnia 7 października 2017 r. zwrócił się do Burmistrza Miasta B. o ustalenie odszkodowania za działkę nr [...]/66 oraz za 5/6 udziału w prawie własności działek nr [...]/41 i nr [...]/59 położonych w B. Z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] marca 2003 r. Burmistrz Miasta B. zatwierdził projekt podziału m.in. nieruchomości: oznaczonej jako działka nr [...]/14, będącej współwłasnością A. i R. Z., mającej urządzoną księgę wieczysta KW nr [...], m.in. na działkę nr [...]/66; oznaczonej jako działka nr [...]/18, będącej współwłasnością A. i R. Z. (udział 5/6) oraz I. i R. B. (udział 1/6), m.in. na działki nr: [...]/41 i [...]/59, położonych w B., obszar wiejski, obręb M. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu [...] kwietnia 2003 r. W decyzji tej wskazano, że działki nr [...]/41, nr [...]/59 i nr [...]/66 przechodzą z mocy prawa na własność Gminy B. W protokole rokowań pomiędzy Burmistrzem Miasta B. a R. i A. Z. z dnia 1 kwietnia 2003 r., którego przedmiotem było ustalenie odszkodowania za grunt pod drogę i ścieżki publiczne, oznaczony jako działki m.in. nr [...]/41, nr [...]/66 i nr [...]/59, ustalono odszkodowanie za grunt, obejmujący ww. działki w wysokości 0,35 zł za m2, tj. w łącznej kwocie 4.201,70 zł. W § 3 protokołu wskazano ponadto, że R. Z. zobowiązuje się do rozebrania na żądanie Gminy budynku inwentarskiego na działce nr [...]/66 bez odszkodowania.
Protokół został podpisany przez R. Z., A. Z oraz Zastępcę Burmistrza B. Organ ustalił nadto, że zgodnie z aktem poświadczenia dziedziczenia z dnia 27 maja 2013 r., Repertorium A nr [...], spadek po zmarłej A. Z. nabył w całości R. Z. Decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. Starosta B., wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, orzekł o odmowie ustalenia odszkodowania na rzecz R. Z. za nieruchomość stanowiącą działki nr: [...]/41, nr [...]/59 i nr [...]/66, położoną w B., obręb M. Organ ustalił na podstawie protokołu rokowań nr [...] z dnia 1 kwietnia 2003 r., że odszkodowanie za działkę nr [...]/66 oraz za 5/6 udziału w prawie własności działek nr: [...]/41 i nr [...]/59 zostało ustalone. Od ww. decyzji odwołanie wniósł R. Z. domagając się jej uchylenia z uwagi na to, że protokół z rokowań został podpisany przed dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stalą się ostateczna.
Tym samym czynność ta nie może być uznana za dokonaną na gruncie art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 121 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "u.g.n.".
Zaskarżoną w sprawie decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. Wojewoda [...] uchylił w całości decyzję Starosty B. i umorzył postępowanie w pierwszej instancji w całości. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że nabycie działek objętych wnioskiem nastąpiło w trybie art. 98 ust. 1 u.g.n., tj. w związku z budową drogi publicznej. Zgodnie z art. 98 ust. 3 u.g.n za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 u.g.n. stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustała się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Organ odwoławczy podkreślił, że w wyniku rokowań ustalona została cena odszkodowania za ww. działki, co potwierdza poświadczona za zgodność z oryginałem kserokopia protokołu rokowań z dnia 1 kwietnia 2003 r., z którego wynika, że odszkodowanie za działkę nr [...]/66 oraz za 5/6 udziału w prawie własności działek nr [...]/41 i nr [...]/59 zostało ustalone, a ponadto - co podkreślił Burmistrz Miasta B. w piśmie z dnia 9 listopada 2017 r. - wypłacone w terminie do dnia 15 kwietnia 2003 r. Zdaniem Wojewody, skoro ważność czynności prawnej dotyczącej kwestii odszkodowania za ww. działki nie została skutecznie zakwestionowana przez żadną ze stron w postępowaniu przed sądem powszechnym, to organ administracji zobligowany był do uwzględnienia wszystkich skutków prawnych wynikających z tego oświadczenia, mających wpływ na niniejsze postępowanie odszkodowawcze.
Wbrew twierdzeniom strony odwołującej organy administracji publicznej nie mogą wkraczać w kompetencje sądów powszechnych i rozstrzygać sporów pomiędzy stronami odnośnie ważności bądź nieważności czynności o charakterze cywilnoprawnym.
Odnosząc się do daty podpisania ww. protokołu Wojewoda stwierdził, że ustalenia odnośnie wysokości odszkodowania nastąpiły po wydaniu decyzji podziałowej i jeden dzień przed datą jej ostateczności. Strony umowy (rokowań), tj. A. i R. Z. i Burmistrz Miasta B. wiedzieli już, że w wyniku podziału działek nr [...]/14 i nr [...]/18 powstaną działki nr [...]/66, nr 4/41 i nr [...]/59, co jasno wynika z treści protokołu. Przedmiot rokowań został zatem jednoznacznie określony i nie budzi wątpliwości. Powołując się na orzecznictwo Sądu Najwyższego Wojewoda stwierdził, że w pełni dopuszczalne jest czynienie ustaleń co do odszkodowania i jego wysokości w umowie przed wydaniem decyzji zatwierdzającej podział, a więc tym bardziej – już po wydaniu takiej decyzji a przed jej uostatecznieniem. Organ podkreślił, że w świetle orzecznictwa dopuszczalne jest nawet zrzeczenie się takiego odszkodowania, a więc tym bardziej ustalenie jego wysokości.
Wojewoda [...] zakwestionował stanowisko odwołującego jakoby organy administracji miały obowiązek badania treści zawartego porozumienia pod względem ważności, tudzież oceny "słuszności" ustalonego odszkodowania. W ocenie organu jest to problematyka o charakterze cywilnoprawnym, jednoznacznie wyłączona z kompetencji organów administracji publicznej. W konsekwencji organ odwoławczy uznał, że odszkodowanie zostało ustalone i wypłacone na rzecz odwołującego, a zatem brak jest przedmiotu postępowania w niniejszej sprawie. Sprawę należało zatem umorzyć na mocy art. 105 § 1 K.p.a. W świetle powyższych ustaleń wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia było niedopuszczalne skoro kwestia odszkodowania za działkę nr [...]/66 i 5/6 udziału w prawie własności działek nr [...]/41 i nr [...]/59 zakończyła się na etapie uzgodnień, czego rezultatem był protokół z rokowań nr [...] z dnia 1 kwietnia 2003 r. W tej sytuacji Wojewoda uchylił decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie przed tym organem.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą decyzję wniósł R. Z. zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. przez brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego i analizy protokołu z dnia 1 kwietnia 2003 r. oraz art. 8 § 1 i 2 K.p.a. przez nieuzasadnione odstąpienie od ustalonej praktyki rozstrzygania spraw o podobnym stanie faktycznym i naruszenie zasady budzenia zaufania stron postepowania, a także naruszenie prawa materialnego, tj. art. 98 ust. 3 u.g.n. przez odmowę ustalenia i wypłaty odszkodowania i przyjęcie za podstawę orzeczenia okoliczności wynikających z czynności prawnej nieważnej z mocy prawa.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację wywiedzioną w uzasadnieniu skarżonej decyzji.
Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wskazał, że organy administracji obu instancji zasadnie uznały, że w świetle obowiązującej przepisów u.g.n. brak było przesłanek do ustalenia i wypłaty skarżącemu odszkodowania za wskazane we wniosku nieruchomości. Sąd stwierdził, że z prawidłowo ustalonych okoliczności sprawy wynika, że strony porozumiały się w zakresie odszkodowania, które też zostało bezspornie wypłacone. Zarzuty skargi zmierzają w istocie do zakwestionowania daty zawarcia umowy (podpisania protokołu rokowań) oraz wykazania, że ustalone odszkodowanie jest rażąco niskie i jako takie pozbawione cechy słuszności, co skutkuje nieważnością czynności, w wyniku której je ustalono. Oba zarzuty zostały uznane przez Sąd I instancji za nieuzasadnione.
Odnosząc się do kwestii daty ustalenia odszkodowania, które nastąpiło w dniu 1 kwietnia 2003 r., tj. jeden dzień przed uostatecznieniem się decyzji podziałowej, Sąd I instancji stanął na stanowisku, że fakt ten nie ma wpływu na skuteczność zawartego porozumienia. Wyjaśnił, że orzecznictwo sądów administracyjnych, na które powołuje się skarżący dotyczy innych okoliczności niż mające miejsce w niniejszej sprawie. Sąd I instancji podkreślił, że skarżący i jego małżonka nie zrzekli się odszkodowania, gdyż zostało ono ustalone w wyniku rokowań. Sąd I instancji przyznał również rację organowi odwoławczemu, że w dacie podpisania protokołu rokowań istniał przedmiot w postaci wydzielonych działek gruntu i był on dostatecznie sprecyzowany i opisany co do nowej numeracji (po podziale), granic i powierzchni. W takich okolicznościach wysokość odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną mogła być uzgodniona między właścicielami a właściwym organem gminy także przed dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna.
Jedynie kwestia jego wymagalności jest uwarunkowania uostatecznieniem się tej decyzji. Skarżący tym okolicznościom nie zaprzecza. Podobnie jak i temu, że odszkodowanie w ustalonej wysokości zostało wypłacone.
Odnosząc się w dalszej części uzasadnienia do kwestionowanej wysokości ustalonego odszkodowania, Sąd I instancji wskazał, że w myśl zasady sformułowanej w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. W przedmiotowej sprawie pozbawienie skarżącego prawa własności nastąpiło dla realizacji celów publicznych, w zamian za ustalone w wyniku rokowań odszkodowanie. Znajdujący się w aktach administracyjnych protokół rokowań z dnia 1 kwietnia 2003 r. został podpisany przez dotychczasowych właścicieli nieruchomości – A. i R. małżonków Z. oraz przez przedstawiciela Gminy.
W konsekwencji jest to dokument, który wywołał określone w nim skutki prawne, w szczególności w zakresie ustalenia ekwiwalentu za przejęte nieruchomości, tj. wysokości odszkodowania. Sąd I instancji wyjaśnił, że przedmiotowe odszkodowanie ustalono w drodze czynności cywilnoprawnej i wzruszenie jej jest możliwe wyłącznie w formie i trybie uregulowanym w Kodeksie cywilnym. W ocenie Sądu myli się skarżący twierdząc, że organy administracji publicznej mają obowiązek uwzględniać z urzędu nieważność czynności prawnej, bowiem zachodzi ona ipso iure. Jest to zastrzeżone do wyłącznej właściwości sądów powszechnych, które wprawdzie nie wydają w tej kwestii orzeczeń konstytutywnych, ale deklaratoryjne - potwierdzające ową nieważność, co ma bardzo istotne znaczenie dla bezpieczeństwa obrotu prawnego i pewności podejmowanych czynności prawnych. Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji wskazał, że poza kognicją sądu administracyjnego pozostaje ocena ekwiwalentności uzyskanej przez skarżącego kwoty odszkodowania za nieruchomości, skoro została ona uzgodniona przez strony i nie była kwestionowana w odpowiednim trybie przed sądem powszechnym.
Zarówno organy administracji publicznej, jak i sąd administracyjny nie są uprawnione do oceny treści zawartych umów cywilnych. Dla realizacji takich roszczeń właściwa pozostaje jedynie droga postępowania cywilnego.
Sąd I instancji zaaprobował ustalenia organów, że skarżący otrzymał już uzgodnione odszkodowanie za objęte wnioskiem działki gruntu, co w konsekwencji skutkuje brakiem przedmiotu postępowania i uzasadnia jego umorzenie na podstawie art. 105 K.p.a. Podkreślił, że organy administracji mają obowiązek działania na podstawie przepisów obowiązującego prawa. Organ nie mógł uwzględnić żądania odszkodowania za wskazane nieruchomości, gdyż w przepisach prawa administracyjnego nie ma prawnych podstaw do ustalenia i wypłaty wnioskowanego odszkodowania w drodze decyzji administracyjnej, jeśli zostało ono ustalone w wyniku rokowań. Przepisy u.g.n. nie dają podstawy do dochodzenia jakichkolwiek roszczeń z tytułu ewentualnego zaniżenia jego wysokości w umowach zawartych po przeprowadzeniu rokowań poprzedzających jego ustalenie w drodze decyzji administracyjnej.
Sąd wyjaśnił ponadto, że skarżący nie mógłby skorzystać z możliwości waloryzacji ceny uzyskanej ze sprzedaży wskazanych nieruchomości, albowiem tryb przewidziany w art. 132 ust. 3 u.g.n., który przewiduje waloryzację, dotyczy wyłącznie sytuacji, w której wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość została określona w decyzji administracyjnej i odszkodowanie to nie zostało wypłacone. Sytuacja taka nie zachodzi w niniejszej sprawie.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:
- 1) wydanie wyroku z naruszeniem następujących przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
- a) art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "P.p.s.a.", polegające na błędnym ustaleniu stanu faktycznego przez przyjęcie, że protokołem z dnia 1 kwietnia 2003 r. nr [...], zawartym pomiędzy skarżącym a Gminą B., doszło do ustalenia odszkodowania za działki wydzielone pod drogi publiczne, które na skutek dokonanego podziału przeszły z mocy prawa na własność Gminy B., kiedy w rzeczywistości odszkodowanie takie nie zostało ustalone;
- 2) wydanie wyroku z naruszeniem następujących przepisów prawa materialnego, tj.:
- a) art. 98 ust. 3 u.g.n. polegającym na błędnej wykładni normy tego przepisu przez uznanie, że poza kognicją sądów administracyjnych oraz organów administracji odpowiedzialnych za ustalenie odszkodowania pozostaje kwestia oceny czy doszło do ustalenia odszkodowania w sytuacji gdy zostało ono objęte protokołem uzgodnień, kiedy właściwa wykładnia normy tego przepisu prowadzi do wniosków przeciwnych;
- b) art. 98 ust. 3 u.g.n. w związku z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP polegającym na błędnej wykładni normy tego przepisu przez uznanie, że kwota odszkodowania ustalonego w drodze rokowań nie podlega ocenie przez organ administracji, a następnie sąd administracyjny, przez pryzmat słuszności tego odszkodowania kiedy prawidłowa wykładnia powołanych wyżej przepisów prowadzi do wniosków, że odszkodowanie powinno mieć walor słusznego, a w szczególności być wolne od jakichkolwiek potrąceń czy obowiązków nakładanych na wywłaszczony podmiot;
- c) art. 98 ust. 3 u.g.n., polegającym na błędnej wykładni normy tego przepisu poprzez uznanie, że ustalenie odszkodowania może nastąpić przed wydzieleniem działek przeznaczonych pod drogę, tj. momentem uzyskania przez decyzję zatwierdzającą projekt podziału przymiotu ostateczności, w sytuacji gdy właściwa wykładnia tego przepisu powinna polegać na stwierdzeniu, że możliwość ustalenia odszkodowania aktualizuje się dopiero z chwilą, w której decyzja stanie się ostateczna;
- d) art. 98 ust. 3 u.g.n. w związku z art. 58 § 1 i 2 Kodeksu cywilnego polegającym na odmowie ustalenia odszkodowania za podstawę przyjmując okoliczności wynikające z czynności prawnej nieważnej z mocy prawa.
Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.
Przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych, przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 98 ust. 3 u.g.n. oraz naruszenie przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sytuacji podniesienia obu podstaw kasacyjnych, zasadą jest w pierwszej kolejności rozpoznanie zarzutów procesowych, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu stosowania przez sąd I instancji przepisów prawa materialnego (vide: wyrok NSA z dnia 9 marca 2005r. sygn. akt FSK 618/04, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W ramach podstawy kasacyjnej opisanej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. postawiony został wyłącznie zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Autor kasacji uznaje, że naruszenie owego przepisu polega na "błędnym ustaleniu stanu faktycznego" sprawy przez przyjęcie, że protokołem z dnia 1 kwietnia 2003 r., zawartym pomiędzy dawnymi właścicielami i organem jednostki samorządu terytorialnego, doszło do ustalenia odszkodowania za działki wyodrębnione pod drogę publiczną. Zarzut tak sformułowany zupełnie abstrahuje od treści powyższego przepisu, który wskazuje jakie elementy winno zawierać uzasadnienie wyroku. Autor skargi kasacyjnej nie podaje jednocześnie, których elementów przywołanych w owym przepisie pozbawione jest uzasadnienie zaskarżonego wyroku. W doktrynie i orzecznictwie zgodnie wskazuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej jedynie wówczas gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia.
Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (vide: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2011, uwaga 7 do art. 141). Natomiast mankamenty uzasadnienia wyroku polegające chociażby na niedostatecznym rozwinięciu poszczególnych jego elementów, w sytuacji gdy pomimo tego zaskarżony wyrok poddaje się kontroli instancyjnej, nie stanowią naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 28 listopada 2011r. sygn. akt I GSK 952/10; wyrok NSA z dnia 5 lipca 2017r. sygn. akt I OSK 2693/15, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Autor skargi kasacyjnej nie wskazuje aby zaskarżony wyrok, z uwagi na treść uzasadnienia, nie poddawał się kontroli kasacyjnej. Zarzuca natomiast wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy, do czego przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. w ogóle się nie odnosi. Tym samym autor kasacji uznaje ów przepis za naruszony z powodu, który pozostaje oderwanym od jego treści. Powyższe bezzasadnym czyni zarzut jego naruszenia.
Przechodząc do zarzutów naruszenia prawa materialnego należy na wstępie podkreślić, że zgodnie z art. 98 ust. 1 u.g.n., działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela - przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Z kolei po myśli art. 98 ust. 3 u.g.n. "za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości".
Analizując treść powyższej regulacji wypada zgodzić się z Sądem I instancji, że zawiera ona dwie odrębne podstawy prawne zaspokajania roszczeń odszkodowawczych właścicieli, przysługujących im z tytułu przejścia z mocy prawa, na rzecz jednostek samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa, własności wydzielonych działek gruntu przeznaczonych pod drogi publiczne. Konsekwencją istnienia owych odrębnych podstaw prawnych jest istnienie odrębnych systemów prawnych, w ramach których następuje nie tylko określenie odszkodowania, ale i istnieje możliwość jego późniejszej weryfikacji. Pierwszy z tych systemów ma charakter cywilnoprawny i polega na uzgodnieniu przez właściciela z właściwym organem wysokości odszkodowania (art. 98 ust. 3 in initio u.g.n.). Drugi system polega natomiast na ustaleniu odszkodowania przez organ administracyjny w drodze decyzji administracyjnej (art. 98 ust. 3 in fine u.g.n.).
Uruchomienie drugiego systemu, w następstwie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie odszkodowania, jest możliwe gdy wysokość odszkodowania nie zostanie ustalona w wyniku uzgodnień pomiędzy właścicielem nieruchomości przejętej pod drogę publiczną i właściwym organem (vide: wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 596/13; wyrok NSA z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt I OSK 31/17, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ustalenie odszkodowania w ramach jednego z tych dwóch systemów pociąga za sobą istotne konsekwencje, a w szczególności determinuje tożsamość systemu, w ramach którego możliwe będzie późniejsze kwestionowanie prawidłowości ustalonego odszkodowania.
Z ustaleń faktycznych badanej sprawy - które nie zostały zakwestionowane zarzutem kasacyjnym - wynika, że skarżący oraz jego żona A. Z. w dniu 1 kwietnia 2003 r. uzgodnili z właściwym organem administracji odszkodowanie za działki przejęte pod drogę publiczną, wydzielone w następstwie zatwierdzenia przez Burmistrza B. podziału nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...]/14 i nr [...]/18. Uzgodnienie odszkodowania nastąpiło poprzez złożenie zgodnych oświadczeń stron w protokole rokowań. Petryfikacja powyższych okoliczności w postępowaniu kasacyjnym nie pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu przyjąć innej podstawy faktycznej rozstrzygnięcia sprawy. Z powyższego jednoznacznie wynika, że odszkodowanie za grunt przejęty pod drogę zostało uzgodnione na podstawie art. 98 ust. 3 in initio u.g.n. Czynność prawna dokonana przez strony rokowań określiła podstawy ustalenia odszkodowania i jego ostateczną wysokość.
Nie miał zatem zastosowania przy ustalaniu tegoż odszkodowania przepis art. 98 ust. 3 in fine u.g.n., a w konsekwencji w kwestii odszkodowania nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne i nie zastała wydana decyzja administracyjna. W takiej sytuacji do oceny prawidłowości uzgodnień, o których mowa w art. 98 ust. 3 in initio u.g.n., muszą mieć zastosowanie regulacje prawa cywilnego (vide: wyrok NSA z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt I OSK 31/17, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Rekapitulując stan sprawy na gruncie powyższych uwag należy podkreślić, że z treści protokołu rokowań z dnia 1 kwietnia 2003 r. jednoznacznie wynika, iż dawni właściciele nieruchomości i właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego, zawarli porozumienie dotyczące odszkodowania za nieruchomość przejętą z mocy prawa pod drogę publiczną. Tym samym określenie odszkodowania za grunt nastąpiło poprzez consensus stron prowadzących rokowania, w ramach autonomii woli każdej ze stron. W takiej sytuacji ocena ważności i skuteczności tego porozumienia, w tym warunki jakie winno ono spełniać i ustalenie treści stosunku prawnego powstałego wskutek tego porozumienia, stanowi sprawę ze stosunków z zakresu prawa cywilnego. Jest to wiec sprawa cywilna w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. z 2019 r. poz. 1460 ze zm.), rozstrzygana przez sąd powszechny (art. 2 § 1 tejże ustawy).
Tym samym za prawidłową uznać należy konkluzję Sądu I instancji co do braku kognicji organów administracji w rozstrzyganiu o poprawności odszkodowania, uzgodnionego przez skarżącego i organ jednostki samorządu terytorialnego, a następnie wypłaconego dawnym właścicielom
Brak w dyspozycji art. 98 ust. 3 in initio u.g.n. elementu materialnego kreującego administracyjny stosunek prawny pozwalający rozstrzygać decyzją administracyjną o odszkodowaniu za grunt przejęty z mocy prawa pod drogę publiczną, oznacza brak kompetencji organów administracji w rozstrzyganiu takiej sprawy. Prowadzi to w konsekwencji do bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego (art. 105 § 1 K.p.a.), które jest refleksem bezprzedmiotowości sprawy administracyjnej, która miała być rozstrzygnięta w danym postępowaniu (vide: W.Dawidowicz, Zarys procesu administracyjnego, PWN 1989 r. s. 134; wyrok NSA z dnia 27 stycznia 1998 r. sygn. akt I SA/Łd 1025/96, Lex nr 1690657; postanowienie NSA z dnia 22 listopada 2001 r. sygn. akt II SAB/Wr 114/00, Lex nr 656489). Na gruncie powyższych uwag o bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego (art. 105 § 1 K.p.a.) należy podkreślić wyłącznie procesowy charakter rozstrzygnięcia podjętego przez organ odwoławczy i zaakceptowanego przez Sąd I instancji.
Pomimo tego autor skargi kasacyjnej nie formułuje zarzutu naruszenia przepisu stanowiącego wyłączną podstawę rozstrzygnięcia o bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego. Podnosi natomiast zarzuty naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 98 ust. 3 u.g.n. w związku z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP i art. 58 § 1 i 2 Kodeksu cywilnego. Tym samym daje wyraz temu, że nie dostrzega sposobu zakończenia postępowania administracyjnego formalnym rozstrzygnięciem, odwołującym się do braku sprawy administracyjnej na gruncie art. 98 ust. 3 in initio u.g.n., a w konsekwencji braku kompetencji organów administracji do rozstrzygania o prawidłowości uzgodnionego w tym trybie odszkodowania.
Powyższe okoliczności wskazują na prawidłowość interpretacji art. 98 ust. 3 in initio u.g.n. w toku dotychczasowego postępowania i trafność uznania, iż podważenie porozumienia uzgadniającego odszkodowanie za grunt przejęty pod drogę możliwe jest wyłącznie przez sądem powszechnym, przy zastosowaniu instytucji prawnych właściwych prawu cywilnemu. W konsekwencji w toku dotychczasowego postępowania brak było podstawy prawnej do formułowania wypowiedzi w takich kwestiach jak chociażby: "słuszne odszkodowanie", o którym mowa w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP; możliwość dokonywania potrąceń przy uzgadnianiu odszkodowania; określenie momentu uzgodnienia odszkodowania, w kontekście ostateczności decyzji podziałowej; czy nieważność czynności prawnej uzgodnienia odszkodowania na gruncie art. 58 § 1 i 2 Kodeksu cywilnego. Kwestie te - co trafnie sygnalizował Sąd I instancji - mogą doczekać się wyjaśnienia wyłącznie w ramach stosownego postępowania prowadzonego przed sądem powszechnym.
Nie można zatem potwierdzić zarzutów kasacyjnych wskazujących na naruszenie zaskarżonym wyrokiem art. 98 ust. 3 u.g.n. w związku z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP i art. 58 § 1 i 2 Kodeksu cywilnego przez ich błędną wykładnię.
Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny z podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.
Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.