Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 4 października 2016 r., sygn. akt I OSK 1527/16

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 24 lutego 2016 r. sygn. akt II SA/Sz 1443/15 oddalił skargę J.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 21 października 2015 r. nr [...] w przedmiocie skierowania na badania psychologiczne.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia 11 września 2015 r. nr [...], na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 3 lit. b w związku z art. 99 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (t.j.: Dz. U. z 2015 r., poz. 155 ze zm.), skierował J.M., posiadającego uprawnienia do kierowania w zakresie prawa jazdy kategorii A i B, na badanie psychologiczne przeprowadzane w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdami, w terminie 30 dni od odebrania decyzji.

W odwołaniu od powyższej decyzji J.M. zarzucił naruszenie art. 16 oraz art. 130 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej w skrócie "K.p.a."), poprzez określenie terminu 30 dni do przeprowadzenia stosownych badań, a także art. 7 K.p.a w związku z art. 99 ust. 2 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami, twierdząc, iż w/w przepis nie wskazuje na prawo organu do takiego działania. Ponadto zarzucił naruszenie § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. z 2012 r. poz. 488), poprzez uznanie, iż przepis ten, wydany z przekroczeniem delegacji ustawowej, ma zastosowanie w sprawie.

Odwołujący wskazał również na naruszenie art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1446 ze zm.), poprzez nieuwzględnienie faktu jego uczestnictwa w egzaminie powodującym zmniejszenie punktów i błędne ustalenie, że przekroczył w ciągu roku 24 punkty wpisane do ewidencji kierowcy. Podał, że w dniu 4 września 2013 r. uczestniczył w szkoleniu, o którym mowa w art. 130 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Zarzucił także naruszenie art. 107 § 3 K.p.a., poprzez ogólnikowe uzasadnienie decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 21 października 2015 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 99 ust. 1 pkt 3 lit. b w związku z ust. 2 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji podało, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego bezspornie wynika, że wniosek Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia 22 kwietnia 2015 r. o skierowanie J.M. na badanie psychologiczne w oparciu art. 99 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy o kierujących pojazdami jest zasadny, gdyż postępowanie w sprawie ustalenia liczby punktów wpisanych do ewidencji kierowców - 25 zostało zakończone w postępowaniu administracyjnym i sądowym. Przy czym Prezydent Miasta [...] prowadził w tym zakresie własne postępowanie, zwracając się do organu ruchu drogowego w tej sprawie (pismo z dnia 23 lipca 2015 r.). Kolegium za bezzasadny uznało zarzut naruszenia § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. Przepis ten stanowi, że odbycie szkolenia nie powoduje zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego wobec osoby, która przed jego rozpoczęciem dopuściła się naruszeń, za które suma punktów ostatecznych i podlegających wpisowi tymczasowemu przekroczyła lub przekroczyłaby 24. Ponadto Kolegium stwierdziło, iż zarzut wyznaczenia terminu przeprowadzenia badań, na które odwołujący został skierowany jest chybiony, gdyż takie rozstrzygnięcie znajduje zastosowanie w art. 16 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi J.M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, w której podniósł zarzuty analogiczne jak w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu skargi podał, że art. 99 ust. 2 i 3 ustawy o kierujących pojazdami określa przesłanki skierowania kierowcy lub osoby posiadającej pozwolenie na kierowanie tramwajem na badanie lekarskie lub badanie psychologiczne. Decyzja wydana na tej podstawie nakłada na kierowcę obowiązek poddania się badaniu, nie może jednak określać jego terminu. Wprawdzie taki termin został określony w art. 101 ust. 2 cyt. ustawy, to jednak zgodnie z art. 139 pkt 3 tej ustawy przepis ten wchodzi w życie dopiero z dniem 4 stycznia 2016 r. Ponadto skarżący wskazał, że co do zasady wykonaniu podlega decyzja ostateczna i do tego czasu nie jest możliwe powstanie jakichkolwiek skutków prawnych dla strony. Zwrócił również uwagę na fakt, że w Kodeksie postępowania administracyjnego brak jest pojęcia "odebrania decyzji".

Natomiast organ odwoławczy stwierdził, że wyznaczenie terminu było prawidłowe i wynika z art.16 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami. Analiza treści powołanego przepisu prowadzi do wniosku, że nie dotyczy on badań psychologicznych, lecz pozwolenia na kierowanie tramwajem.

W ocenie skarżącego, uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera elementów określonych w art. 107 § 3 K.p.a. – brak jest opisu podstawy prawnej. Z kolei przepis § 8 ust. 6 rozporządzenia z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy prawa ruchu drogowego został wydany z naruszeniem delegacji ustawowej określonej w art. 130 ust. 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Przepis art. 130 ust. 3 tej ustawy ustanowił zasadę, zgodnie z którą uczestnictwo w szkoleniu powoduje zmniejszenie liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego, a jedyne ograniczenie wynikające z tego przepisu dotyczy kierowców w okresie roku od dnia wydania po raz pierwszy prawa jazdy. Bez wątpienia treść § 8 ust. 6 cyt. rozporządzenia reguluje sferę praw i wolności obywatelskich, a więc materię, która na podstawie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP jest zastrzeżona do regulacji wyłącznie w ustawie.

Takie stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 885/09, w którym uznał, że z przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym, a w szczególności z brzmienia art. 130 ust. 3 tej ustawy, nie można wywieść normy prawnej, która ograniczałaby możliwość zmniejszenia przez kierowcę liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego przez odbycie szkolenia, w sytuacji, gdy przed jego rozpoczęciem dopuścił się naruszeń za które suma punktów przekroczyła 24. Skarżący podał, że w dniu 4 września 2013 r. odbył szkolenie na podstawie art. 130 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym. W takiej sytuacji powinno nastąpić wykreślenie punktów z ewidencji kierowców. Wskazał, że istotny jest również fakt, iż to szkolenie zostało przeprowadzone w sytuacji, gdy nie miał on świadomości, że ilość punktów wynosi 25, a w toku było postępowanie sądowe w sprawie wykroczenia drogowego. Zdaniem skarżącego, doliczenie punktów w rejestrze spowodował dopiero prawomocny wyrok w tym postępowaniu, który zapadł po odbyciu szkolenia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 99 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy o kierujących pojazdami. Przepis ten stanowi, że starosta wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu kierowcy lub osoby posiadającej pozwolenie na kierowanie tramwajem na badanie psychologiczne w zakresie psychologii transportu, jeżeli przekroczyła liczbę 24 punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego. W sprawie jest niesporne, że skarżący w okresie od dnia 10 września 2012 r. do dnia 3 lipca 2013 r. kilkakrotnie naruszył przepisy ruchu drogowego i otrzymał łącznie 25 punktów. Okoliczność ta wynika z wniosku Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia 22 kwietnia 2014 r. o skierowanie skarżącego na badania psychologiczne. Bezsporny jest również fakt odbycia przez skarżącego w dniu 4 września 2013 r. szkolenia, o którym mowa w art. 130 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Sporne jest natomiast zagadnienie związane z okresem, w jakim istnieje możliwość zmniejszenia przez kierowcę liczby punktów otrzymanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że z art. 130 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym wynika, iż policja prowadzi ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego. Określonemu naruszeniu przypisuje się odpowiednią liczbę punktów w skali od 0 do 10 i wpisuje się do tej ewidencji. Punkty za naruszenie przepisów ruchu drogowego wpisane do ewidencji usuwa się po upływie 1 roku od dnia naruszenia, chyba że przed upływem tego okresu kierowca dopuścił się naruszeń, za które na podstawie prawomocnych rozstrzygnięć przypisana liczba punktów przekroczyłaby 24 punkty (art. 130 ust. 2 tej ustawy). Stosownie do art. 130 ust. 3 cyt. ustawy, kierowca wpisany do ewidencji, o której mowa w ust. 1, może na własny koszt uczestniczyć w szkoleniu, którego odbycie spowoduje zmniejszenie liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego, przy czym nie dotyczy to kierowcy w okresie 1 roku od dnia wydania po raz pierwszy prawa jazdy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie nie podzielił stanowiska wyrażonego w powołanych w skardze orzeczeniach sądów administracyjnych, wobec aktualnie jednolitej linii orzeczniczej prezentowanej od 2012 r. odnoszącej się do kwestii przekroczenia delegacji ustawowej do wydania § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego. W ocenie Sądu pierwszej instancji, kwestionowany przepis § 8 ust. 6 cyt. rozporządzenia realizuje wytyczne ustawodawcy co do treści aktu oraz kierunku regulacji i mieści się w granicach upoważnienia ustawowego.

Ostatecznie kwestię tę przesądził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 września 2014 r. sygn. akt I OSK 280/13, w którym stwierdził, że istniejąca w orzecznictwie rozbieżność co do oceny zgodności przepisu § 8 ust. 6 cyt. rozporządzenia z art. 130 ust. 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym, jaka ujawniła się w wyrokach NSA: z dnia 15 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 885/09 oraz z dnia 16 grudnia 2010 r. sygn. akt I OSK 275/10, ma znaczenie historyczne. Incydentalny pogląd zawarty w powołanym wyroku z dnia 15 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 885/09, wobec utrwalonego w późniejszych orzeczeniach jednolitego stanowiska, utracił znaczenie.

Należy zatem uznać, że § 8 ust. 6 cyt. rozporządzenia jest zgodny z delegacją ustawową (por. np. wyroki NSA: z dnia 22 marca 2011 r. sygn. akt I OSK 723/10, z dnia 6 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 1991/11, z dnia 8 sierpnia 2013 r. sygn. akt I OSK 763/12, z dnia 12 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK 1690/12 oraz z dnia 27 marca 2014 r. sygn. akt 2057/12).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyjaśnił, że dobrowolne odbycie przez kierowcę szkolenia, aby mogło spowodować zmniejszenie liczby posiadanych punktów, musi nastąpić przed przekroczeniem dopuszczalnej ilości punktów. Unormowanie zawarte w art. 130 ust. 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym, uniemożliwiające usunięcie punktów z ewidencji w sytuacji przekroczenia w okresie roku ustalonego ich limitu, wpływa na interpretację art. 130 ust. 3 cyt. ustawy, dotyczącego zmniejszenia liczby punktów w wyniku odbycia szkolenia. Prowadzi to do wniosku, że kierowca poddając się szkoleniu nie może doprowadzić do odliczenia punktów, jeśli ich liczba w ciągu roku od daty popełnienia pierwszego, na podstawie prawomocnych rozstrzygnięć przekroczyła dopuszczalną górną granicę. Szkolenie nie jest już wówczas skuteczne, gdyż nie może zniweczyć stanu faktycznego zaistniałego na skutek przekroczenia określonego ustawowo limitu punktów.

W stanie faktycznym sprawy nie jest zatem możliwe usunięcie punktów z ewidencji na skutek upływu czasu, otwiera się natomiast możliwość oraz obowiązek wdrożenia przez odpowiednie organy procedur weryfikujących i sprawdzających. Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do zaistnienia niemożliwej do zaakceptowania sytuacji, w której poprzez permanentne odbywanie szkoleń, kierowcy uporczywie naruszający przepisy ruchu drogowego mogliby nadal w tym ruchu uczestniczyć, podczas gdy celem rozwiązań przyjętych przez ustawodawcę jest w miarę szybka identyfikacja takich osób i poddanie ich weryfikacji. Regulacja § 8 ust. 6 rozporządzenia zawiera zatem postanowienia korelujące z postanowieniami ustawy.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji szkolenie, na odbycie którego powołuje się skarżący, nie mogło doprowadzić do zmniejszenia liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego, gdyż szkolenie to skarżący odbył w dniu 4 września 2013 r., czyli już po przekroczeniu limitu 24 punktów. Na powyższe nie ma również wpływu ewentualne błędne przekonanie skarżącego o mniejszej liczbie punktów w momencie przystępowania do szkolenia. Skarżący miał bowiem wiedzę o popełnionych wykroczeniach i związanych z nimi wpisami stałymi i tymczasowymi punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie za niezasadne uznał twierdzenie skarżącego, że ustalenie przez organ 30-dniowego terminu na dokonanie badań psychologicznych odbyło się bez podstawy prawnej. Zgodnie z art. 101 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o kierujących pojazdami, osoba skierowana na badanie, o którym mowa w art. 99 ust. 1 pkt 2 lub 3, jest obowiązana do poddania się badaniu w terminie miesiąca od dnia doręczenia decyzji o skierowaniu i przedstawienia staroście odpowiedniego orzeczenia lekarskiego lub orzeczenia psychologicznego w terminie 3 miesięcy od dnia doręczenia decyzji o skierowaniu. Wprawdzie organ odwoławczy w treści uzasadnienia decyzji podał art. 16 ust. 2 tej ustawy, to jednak uzasadnienie do tej jednostki redakcyjnej w istocie odnosi się do art. 101 ust. 2 w/w ustawy. Omyłka ta nie miała wpływu na rozstrzygnięcie tej sprawy.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, skarżący błędnie zinterpretował również moc obowiązującą art.101ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami. Zagadnienie przypisywania punktów kierowcom naruszającym przepisy ruchu drogowego obecnie reguluje ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami, która zastąpiła odpowiednie unormowania zawarte w ustawie z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym. Z uwagi jednak na treść art. 139 pkt 3 ustawy o kierujących pojazdami, zmienionego ponownie z dniem 31 grudnia 2015 r. ustawą z dnia 16 grudnia 2015 r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 2183) nadal w systemie prawnym pozostaje przepis art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym. Aktualne brzmienie art. 139 pkt 3 ustawy o kierujących pojazdami przewiduje jego uchylenie dopiero z dniem 1 stycznia 2017 r. i w zakresie tej normy, w jej miejsce wchodzą w życie odpowiednie przepisy ustawy o kierujących pojazdami, w tym m.in. art. 101 ust. 2.

Ponadto Sąd pierwszej instancji stwierdził, że nie dopatrzył się naruszeń procedury administracyjnej, na które skarżący wskazuje w skardze.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł J.M., reprezentowany przez adwokata i zaskarżając wyrok w całości zarzucił:

1. 1) naruszenie art. 1 i art. 3 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., dalej w skrócie "P.u.s.a.") oraz art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 16 i art. 130 § 1 i 2 K.p.a., poprzez nieuwzględnienie skargi, podczas gdy obowiązkiem Sądu było stwierdzenie, iż doszło do bezprawnego zobowiązania strony do dokonania badań w terminie 30 dni "od dnia odebrania decyzji", pomimo iż we wskazanym terminie decyzja może nie stać się ostateczna, a więc nie podlega wykonaniu;
2. 2) naruszenie art. 1 i art. 3 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. z 2012 r. poz. 488), poprzez nieuwzględnienie skargi, podczas gdy obowiązkiem Sądu było stwierdzenie, iż przepis ten został wydany z naruszeniem delegacji ustawowej określonej w art. 130 ust. 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1446 ze zm.);
3. 3) naruszenie art. 1 i art. 3 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 130 ust. 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym, poprzez nieuwzględnienie skargi, podczas gdy obowiązkiem Sądu było stwierdzenie, iż skarżący uczestniczył w egzaminie powodującym zmniejszenie liczby punktów.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący powtórzył przedstawioną dotychczas argumentację.

W piśmie procesowym z dnia 9 maja 2016 r. skarżący oświadczył, iż zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Istota przedstawionych w niej zarzutów sprowadza się do stwierdzenia, że w ocenie autora skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji winien był stwierdzić, że przepis § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego został wydany z naruszeniem delegacji ustawowej określonej w art. 130 ust. 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym, a w konsekwencji uznać, że skarżący skutecznie uczestniczył w egzaminie powodującym zmniejszenie liczby punktów. Ponadto w sprawie doszło do bezprawnego zobowiązania strony do dokonania badań w terminie 30 dni "od dnia odebrania decyzji", pomimo iż we wskazanym terminie decyzja może nie stać się ostateczna, a więc wykonalna.

Zdaniem skarżącego, odbycie przez kierowcę szkolenia, o którym mowa w art. 130 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym, powoduje zmniejszenie liczby punktów otrzymanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego również w przypadku, gdy nastąpiło ono po przekroczeniu liczby 24 punktów wpisanych do ewidencji. Przepis ten zawiera bowiem tylko jedno ograniczenie możliwości skorzystania z uprawnienia pozwalającego na zmniejszenie liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego – w odniesieniu do kierowców w okresie 1 roku od wydania po raz pierwszy prawa jazdy i nie przewiduje innej sytuacji ograniczającej możliwość korzystania z tego prawa.

W sprawie jest niesporne, że J.M. w okresie od dnia 10 września 2012 r. do dnia 3 lipca 2013 r. dopuścił się naruszeń przepisów ruchu drogowego, za które otrzymał łącznie 25 punktów oraz że w dniu 4 września 2013 r. odbył szkolenie, o którym mowa w art. 130 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym.

Stosownie do treści art. 99 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy o kierujących pojazdami, starosta wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu kierowcy lub osoby posiadającej pozwolenie na kierowanie tramwajem na badanie psychologiczne w zakresie psychologii transportu, jeżeli przekroczyła liczbę 24 punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego. Z art. 130 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym wynika, że kierowca wpisany do ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego, może na własny koszt uczestniczyć w szkoleniu, którego odbycie spowoduje zmniejszenie liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Nie dotyczy to kierowcy w okresie 1 roku od dnia wydania po raz pierwszy prawa jazdy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej, normę wynikającą z art. 130 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym należy postrzegać w ujęciu systemowym, w zestawieniu z pozostałymi przepisami tej ustawy oraz ustawy o kierujących pojazdami, określającymi następstwa przekroczenia liczby punktów. Przepis art. 99 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy o kierujących pojazdami jednoznacznie wskazuje organ właściwy, procesową formę, charakter oraz przesłanki skierowania kierowcy na badanie psychologiczne w zakresie psychologii transportu. Skierowania takiego w drodze decyzji administracyjnej dokonuje starosta. Literalne brzmienie przepisu ("wydaje decyzję administracyjną") dowodzi, że przedmiotowe orzeczenie ma charakter związany. Samo rozstrzygnięcie oraz jego zakres nie zostało pozostawione swobodnemu uznaniu organu administracyjnego. Oznacza to, że w razie przekroczenia limitu punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego – na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji – właściwy organ zobowiązany jest skierować osobę uprawnioną do kierowania pojazdem na badanie psychologiczne w zakresie psychologii transportu. Organ ten nie jest jednak uprawniony do weryfikowania przypisanej kierowcy liczby punktów.

Zebranie przez kierowcę określonej liczby punktów pociąga za sobą odpowiednie konsekwencje, które zostały określone w ustawie. Należy do nich m.in. omawiane skierowanie na badanie psychologiczne w zakresie psychologii transportu, o którym mowa w art. 99 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy o kierujących pojazdami. Norma ta ustanawia limit punktów, po uzyskaniu których podjęta przez kierowcę samodzielnie reedukacja, o której mowa w art. 130 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym, nie będzie już miała wpływu na zachowania organów administracji, a kierowca, który uzyskał w ciągu roku 24 punkty, nie może liczyć na obniżenie ich ilości ze skutkiem cofnięcia kontrolnych badań psychologicznych.

Przepis art. 130 ust. 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym zawiera upoważnienie dla ministra spraw wewnętrznych w porozumieniu z ministrami transportu i sprawiedliwości do określenia sposobu punktowania i liczby punktów odpowiadających naruszeniu przepisów ruchu drogowego, warunków i sposobu prowadzenia ewidencji, programu szkolenia i jednostek do niego upoważnionych, liczby punktów odejmowanych z tytułu odbytego szkolenia oraz podmiotów upoważnionych do uzyskiwania informacji zawartych w ewidencji. Jednocześnie zauważyć należy, iż w przepisie tym zostały określone kryteria jakimi ma kierować się organ wykonawczy przy wydawaniu rozporządzenia. Są nimi dyscyplinowanie i wdrażanie kierujących pojazdami do przestrzegania przepisów ustawy oraz zapobieganie wielokrotnemu naruszaniu przepisów ruchu drogowego. Wykonanie powyższej delegacji stanowiło obowiązujące w dacie wydawania decyzji w rozpoznawanej sprawie rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. z 2012 r. poz. 488).

Z przepisu § 8 ust. 6 rozporządzenia wynika, że odbycie szkolenia nie powoduje zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego wobec osoby, która przed jego rozpoczęciem dopuściła się naruszeń, za które suma punktów ostatecznych i podlegających wpisowi tymczasowemu przekroczyła lub przekroczyłaby 24.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, z uprawnienia określonego w tym przepisie mogą skorzystać tylko kierowcy, którzy przed przystąpieniem do szkolenia o którym mowa w art. 130 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym, za naruszenie zasad ruchu drogowego otrzymali taką ilość punktów, która po ich stronie nie rodzi obowiązku poddania się badaniu psychologicznemu w zakresie psychologii transportu, a więc mniej niż 24 punkty. W przypadku przekroczenia tego limitu, odbycie przez kierowcę szkolenia pozostaje bez wpływu na liczbę uzyskanych punktów.

W konsekwencji stwierdzić należy, iż właściwe odczytanie treści przedstawionych regulacji ustawowych, przy zastosowaniu wykładni systemowej i funkcjonalnej, prowadzi do wniosku, że przepis § 8 ust. 6 omawianego rozporządzenia nie tylko odpowiada unormowaniom zawartym w art. 99 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy o kierujących pojazdami oraz art. 130 ust. 2 i 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym, lecz także realizuje wytyczne ustawodawcy co do treści aktu oraz kierunku regulacji i mieści się w granicach upoważnienia ustawowego z art. 130 ust. 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym (por. wyroki NSA: z dnia 16 grudnia 2010 r. sygn. akt IOSK 275/10, z dnia 22 marca 2011 r. sygn. akt I OSK 723/10, z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1991/11, z dnia 8 sierpnia 2013 r. sygn. akt I OSK 763/12, z dnia 12 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK 1690/12 i z dnia 27 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 2057/12).

Zauważyć należy, iż interpretowanie przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym w sposób wskazany przez autora skargi kasacyjnej, a więc że kierowca w drodze szkolenia mógłby zmniejszyć liczbę punktów po przekroczeniu limitu 24, niweczyłoby możliwość poddania się badaniu psychologicznemu w zakresie psychologii transportu, a w konsekwencji udaremniałoby osiągnięcie celu w postaci dyscyplinowania i wdrażania kierujących pojazdami do przestrzegania przepisów ruchu drogowego. Kierowca każdorazowo po przekroczeniu limitu 24 punktów, odbywając na własny koszt szkolenie, uzyskiwałby zmniejszenie liczby punktów o 6, a zatem stosowanie przez organy środków dyscyplinujących do przestrzegania przepisów ruchu drogowego stawałoby się bezskuteczne. W istocie oznaczałoby to niemożność wykonania funkcji prewencyjnej przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym, które powinny zapobiegać wielokrotnemu naruszaniu przepisów ruchu drogowego (por. wyroki NSA: z dnia 22 marca 2011 r. sygn. akt I OSK 723/10 i z dnia 1 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 225/12).

Przy uwzględnieniu powyższych rozważań Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że podniesione w skardze kasacyjnej w tym zakresie zarzuty okazały się niezasadne.

Nietrafny okazał się również zarzut naruszenia art. 1 i art. 3 § 2 P.u.s.a. oraz art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 16 i art. 130 § 1 i 2 K.p.a.

Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia 11 września 2015 r. nr [...] kierując J.M. na badanie psychologiczne stwierdził, że na badanie należy się zgłosić w terminie 30 dni od "odebrania decyzji". Na decyzję tę przysługiwało stronie odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w terminie 14 dni, co w przypadku jego wniesienia, na podstawie art. 130 § 2 K.p.a. wstrzymywało wykonanie decyzji organu pierwszej instancji. Z uprawnienia tego skarżący skorzystał.

Zgodnie z art. 101 ust. 2 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami, osoba skierowana na badanie, o którym mowa w art. 99 ust. 1 pkt 2 lub 3, jest obowiązana do poddania się badaniu w terminie miesiąca od dnia doręczenia decyzji o skierowaniu. W powołanym przepisie chodzi zatem o decyzję w przedmiocie skierowania na badanie psychologiczne, która jest ostateczna w administracyjnym toku instancji. Termin ten liczy się zatem skutecznie od dnia doręczenia decyzji organu pierwszej instancji tylko wtedy, jeśli strona nie złożyła odwołania (art. 101 ust. 2 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami stanowi tu lex specialis w stosunku do art. 130 § 1 K.p.a., zgodnie z którym przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie ulega wykonaniu). W przypadku wniesienia odwołania, termin określony w art. 101 ust. 2 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami będzie liczony od dnia doręczenia stronie decyzji organu odwoławczego w tym przedmiocie. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że w niniejszej sprawie przepis art. 16 i art. 130 § 1 i 2 K.p.a. nie został naruszony.

Ponadto autor skargi kasacyjnej błędnie również wskazuje, iż art. 101 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami nie ma w sprawie zastosowania. Zauważyć należy, iż przepis ten, na mocy obecnie obowiązującego art. 139 pkt 3 ustawy o kierujących pojazdami wchodzi wprawdzie w życie dopiero z dniem 1 stycznia 2017 r., to jednak tylko w zakresie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawo o ruchu drogowym, tj. w zakresie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. Przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest natomiast skierowanie na badanie psychologiczne, a w tym zakresie art. 101 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami obowiązywał już w dacie wydania decyzji przez organy obu instancji.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 w związku z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a. podlega oddaleniu.