Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 14 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 153/10

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 16 października 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 876/08, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.K., E.G. i A.S. na uchwałę Rady Miejskiej w Kętach z dnia [...] maja 2008 r., nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na sprzedaż nieruchomości oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że Rada Miejska w Kętach na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a/ ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 13 ust. 1, art. 37 ust. 1 w związku z art. 25 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) podjęła w dniu [...] maja 2008 r. uchwałę Nr [...], w przedmiocie wyrażenia zgody na sprzedaż w drodze przetargu nieograniczonego nieruchomość obejmującą działki nr: [...] o pow. 0,1470 ha i [...] o pow. 0,0611 ha, zabudowaną budynkiem mieszkalno-handlowym, położonym w Kętach przy ul. K., zapisanej w księdze wieczystej nr [...].

Skargę na powyższą uchwałę po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie J.K., A.G., E.G. i A.S.. Skarga A.G. została odrzucona postanowieniem WSA w Krakowie z dnia 26 lutego 2009 r., sygn. akt: II SA/Kr 876/08.

Skarżący zarzucili zaskarżonej uchwale naruszenie art. 34 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, art. 6 ust. 1, art. 7 ust. 1 pkt 1 oraz art. 18 ust. 1 pkt 9 ustawy o samorządzie gminnym i wnieśli o uchylenie zaskarżonej uchwały względnie o stwierdzenie jej nieważności oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżący są od wielu lat najemcami lokali użytkowych znajdujących się w przedmiotowej nieruchomości. Każdy z nich wynajmuje lokal na podstawie umowy najmu zawartej na czas nieoznaczony. Stąd też skarżący mają interes prawny w zaskarżeniu tej uchwały w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Wiedząc, że władze gminy zamierzają sprzedać nieruchomość, skarżący kilkakrotnie bezskutecznie zwracali się z prośbą do Rady Gminy o sprzedaż lokali, których są najemcami wskazując, że podstawą prawną takiego działania gminy może być art. 34 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stanowiłoby to swoistą rekompensatę za wieloletnią pieczę nad powierzonymi im lokalami.

Zdaniem skarżących zaskarżona uchwała narusza art. 34 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 6 ust. 1, art. 7 ust. 1 pkt 1 oraz art. 18 ust. 1 pkt 9 ustawy o samorządzie gminnym poprzez nieuwzględnienie oczywistego interesu prawnego i faktycznego obecnych najemców lokali znajdujących się w nieruchomości przeznaczonej na sprzedaż. Wyrażenie zgody na zbycie ww. nieruchomości w drodze przetargu, bez ustanowienia prawa pierwszeństwa na rzecz najemców, narusza prawa skarżących jako wieloletnich najemców, a także spowoduje liczne straty ekonomiczne i gospodarcze. Nie daje bowiem żadnej gwarancji, że – nawet przystąpiwszy do przetargu – to właśnie najemcy staliby się nabywcami przedmiotowej nieruchomości. Uchwała Rady Gminy Nr [...] stanowi więc zagrożenie dla działalności gospodarczych skarżących, narusza konkretne i rzeczywiste prawa każdego z nich.

Skarżący wskazali, że w lokalach znajdujących się w budynku przy ul. K. prowadzą działalność gospodarczą, polegającą na wykonywaniu usług dla ludności oraz handlu. W tych drobnych zakładach pracy zatrudniają pracowników, zapewniając im oraz sobie i rodzinom pracę oraz środki bytowe. Prawo najmu tych lokali skarżący uzyskali w przetargach organizowanych przez Urząd Gminy Kęty. Skarżący ponoszą także koszty związane z utrzymaniem lokali. Lokale zostały przez nich gruntownie wyremontowane, a o powierzone mienie skarżący dbają z należytą starannością. Za lokale terminowo płacą czynsz oraz podatek od nieruchomości. Zaskarżona uchwała nie pozwoli zrealizować planów dalszych inwestycji, zwiększenia ilości miejsc pracy mających na celu nie tylko stabilizację rozwoju prowadzonej działalności, ale także przyczyniających się do rozwoju miasta.

Skarżący wskazali także, że zaskarżona uchwała zapadła pomimo negatywnej opinii Komisji Spraw Gospodarczych Rady Miejskiej w Kętach.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Kętach wniosła o odrzucenie lub oddalenie skargi ustosunkowując się do podniesionych zarzutów. W ocenie organu skarżący nie wykazali naruszenia ich interesu prawnego lub uprawnienia zaskarżoną uchwałą, a sama uchwała nie ma charakteru uchwały z zakresu administracji publicznej.

Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie skargę oddalił.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji, powołując się na uchwałę składu 7 sędziów NSA z dnia 6 listopada 2000 r., OPS 11/2000, publ. ONSA z 2001 r. nr 2, poz. 52 stwierdził, że uchwała w sprawie wyrażenia zgody na sprzedaż w drodze przetargu nieruchomości gminnej, tj. uchwała zawierająca oświadczenie woli organu gminy jako podmiotu prawa cywilnego nie skierowana do oznaczonego podmiotu, jest uchwałą z zakresu administracji publicznej.

Jednocześnie Sąd podniósł, że zaskarżona uchwała nie zawiera oświadczenia woli gminy jako podmiotu prawa cywilnego skierowanego do indywidualnie oznaczonego podmiotu.

W uzasadnieniu wyroku podkreślono, że decydowanie o tym, która nieruchomość ma pozostać własnością gminy, a co do której nieruchomości gmina ma się takiej własności wyzbyć, ma przy tym wszelkie cechy wykonywania przez gminę zadań publicznych, polegających na gospodarowaniu mieniem komunalnym, a tym samym zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty w rozumieniu art. 7 ust. 1 ustawy.

Podejmując uchwałę, której konsekwencją będzie wyeliminowanie danej nieruchomości z gminnego zasobu nieruchomości, gmina wykonuje swoje zadania publicznoprawne, a zatem podejmuje czynności z zakresu administracji publicznej.

Sąd pierwszej instancji przyjął, że skarżący dopełnili zarówno wymogu bezskutecznego wezwania usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia występując z takim wezwaniem z dnia [...] czerwca 2008 r. wystosowanym w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym do Rady Gminy Kęty, (które wpłynęło do biura Rady w dniu [...] czerwca 2008 r.), jak i wymogu złożenia skargi do Sądu w ustawowo wskazanym terminie.

Skarżący upatrują naruszenia ich interesu prawnego w pozbawieniu ich prawa pierwszeństwa w nabyciu lokalu użytkowego zajmowanego przez nich na podstawie umowy najmu i znajdującego się w budynku położonym na nieruchomości przeznaczonej do sprzedaży. W ocenie Sądu pierwszej instancji tak skonkretyzowany interes prawny i jego naruszenie istnieją jednak wyłącznie w sferze subiektywnych odczuć skarżących i wyrażanego przez nich poczucia pokrzywdzenia zaskarżoną uchwałą, nie znajdują natomiast pokrycia w unormowaniach obowiązującego prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że zaskarżona uchwała nie narusza praw skarżących jako najemców lokali użytkowych, stanowi ona bowiem etap przygotowawczy i poprzedzający cywilnoprawną czynność zbycia przedmiotowej nieruchomości. Dopiero zmiana właściciela decydować będzie o prawnych skutkach tego typu umowy dla najemców. Zgodnie z art. 678 K.c. w razie zbycia rzeczy najętej w czasie trwania najmu, nabywca wstępuje w stosunek najmu na miejsce zbywcy; może jednak wypowiedzieć najem z zachowaniem ustawowych terminów wypowiedzenia. W hipotetycznym przypadku wypowiedzenia skarżącym umów najmu przez przyszłego nabywcę, ich interes prawny może zostać naruszony jedynie w zakresie ustawowego terminu wypowiedzenia, który dla umowy zawartej na czas nieoznaczony i z obowiązkiem opłacania miesięcznego czynszu wynosi 1 miesiąc naprzód na koniec miesiąca kalendarzowego, (art. 673 § 2 K.c). W ocenie Sądu to ewentualne naruszenie interesu prawnego skarżących nie dotyczy jednak bezpośrednio zaskarżonej uchwały, a dopiero przyszłej czynności o charakterze cywilnoprawnym.

Uznając, że skarżący nie wykazali zaistnienia w dacie wnoszenia skargi naruszenia ich interesu prawnego lub uprawnienia zaskarżoną uchwałą polegającego na zaistnieniu związku między tą uchwałą a własną, indywidualną, aktualnie istniejącą sytuacją prawną, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli E.G. i J.K. zaskarżając tenże wyrok w całości i wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, a także o zasądzenie kosztów postępowania (w tym kosztów zastępstwa procesowego) według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzucili:

1. Naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 1 § 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zwanej dalej P.p.s.a.) poprzez nierozpoznanie prawidłowo przytaczanych przez skarżącego w skardze zarzutów dotyczących naruszenia przez stronę przeciwną prawa, jak też zakwestionowanie legitymacji skargowej skarżących;
2. art. 151 w zw. z art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 101 i art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez oddalenie skargi w sytuacji, w której Sąd winien orzec o stwierdzeniu nieważności (względnie niezgodności z prawem) zaskarżonej uchwały;
3. art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez pominięcie obowiązkowego zbadania całokształtu sprawy i uwzględnienia wniosków przy ustalaniu treści wyroku;
4. art. 50 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 34 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 6 ust. 1, art. 7 ust. 1 pkt 1 oraz art. 18 ust. 1 pkt 9 ustawy o samorządzie gminnym poprzez zakwestionowanie legitymacji czynnej/skargowej skarżących w sytuacji, gdy zaskarżony akt bezpośrednio i bezprawnie naruszył interes skarżących.

2. Naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 34 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także art. 6 ust. 1, art. 7 ust. 1 pkt 1 oraz art. 18 ust. 1 pkt 9 ustawy o samorządzie gminnym.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że nie można utrzymywać, iż uchwała, która w sposób rzeczywisty przesądza właściwie w sposób merytoryczny o całokształcie sprawy, jest li tylko czynnością o charakterze "przygotowawczym i poprzedzającym" akt zbycia. Taka uchwała strony przeciwnej jest obiektywnym faktem naruszenia uprawnień skarżących, zaś wszystkie działania, które nastąpią po tejże uchwale będą stanowić już tylko pokłosie pierwotnej uchwały o wyrażeniu zgody na zbycie nieruchomości.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej w przedmiotowej sprawie występuje związek między sferą indywidualnych praw i obowiązków podmiotu wnoszącego skargę, a zaskarżonym aktem i działaniem tegoż podmiotu bezpośrednio we własnym imieniu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miejska w Kętach wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej jako bezzasadnej, obciążenie strony skarżącej kosztami postępowania sądowego, a także zasądzenie na rzecz Rady Miejskiej w Kętach zwrot kosztów zastępstwa procesowego według spisu kosztów przedłożonego na rozprawie lub według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Środek zaskarżenia od wyroku Sądu pierwszej instancji wnieśli E.G. i J.K., którzy swe prawo do zaskarżenia uchwały Rady Miejskiej w Kętach z dnia [...] maja 2008 r. wywodzą z faktu wynajmowania lokali użytkowych w budynku usytuowanym na nieruchomościach, co do którego Rada wyraziła zgodę na sprzedaż w drodze przetargu nieograniczonego.

Prawidłowo Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przyjął, iż skarżący nie wykazali, iż zaskarżona uchwała naruszała ich interes prawny lub uprawnienie. To stanowisko Sądu nie narusza przepisów art. 50 § 1 P.p.s.a. oraz art. 151 w zw. z art. 147 §1 tej ustawy.

Pierwszy z tych przepisów uprawnia do wniesienia skargi każdego, kto ma w tym interes prawny.

Oznacza to, że wniesienie skargi przez stronę stanowi warunek jej dopuszczalności. Niespełnienie tego warunku nie oznacza jednakże, że taka skarga podlega odrzuceniu gdy podmiot niebędący stroną w znaczeniu materialnoprawnym złożył skargę, został dopuszczony do udziału w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji, brał udział w tym postępowaniu jako strona i skorzystał z prawa do żądania sporządzenia uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

W takim przypadku wniesienia skargi kasacyjnej podlega ona rozpoznaniu w postępowaniu odwoławczym, natomiast Naczelny Sąd Administracyjny uprawniony jest do badania, czy podmiot wnoszący skargę kasacyjną legitymuje się interesem prawnym. Oznacza to, że wnoszący skargę musi wywodzić swe prawo do poddania wyroku kontroli instancyjnej z normy prawa materialnego, bądź też w szczególnych sytuacjach z przepisów postępowania.

Badając zasadność skargi kasacyjnej Sąd odwoławczy zważył, iż podstawę zaskarżenia uchwały Rady Miejskiej w Kętach z dnia [...] maja 2008 r. stanowił przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Stosownie do tego przepisu skargę na uchwałę rady gminy podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej może wnieść do sądu administracyjnego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą rady. Przyjęta w art. 101 ust. 1 konstrukcja rzutuje w sposób istotny na legitymację skarżącego. Inaczej niż w postępowaniu regulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, według którego stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie (art. 28 K.p.a.) uprawnionym do wniesienia skargi z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie ten podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone.

Powyższe stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 3 września 2004 r. sygn. akt OSK 476/04 (ONSAiWSA z 2005 r. Nr 1, poz.

2. zostało zastosowane również w innych orzeczeniach tego Sądu – przykładowo wyrok NSA z 18 lipca 2008 r. sygn. akt I OSK 107/08, a podziela go także Sąd rozpoznający niniejsza sprawę.

Podkreślenia wymaga to, iż podważając legalność uchwały z dnia [...] maja 2008 r. wyrażającej zgodę na sprzedaż zabudowanej nieruchomości w drodze przetargu, skarżący naruszenie swego interesu prawnego upatrywali w zajmowaniu na podstawie umowy najmu lokalu użytkowego w przeznaczonym do sprzedaży budynku i pozbawienie ich pierwszeństwa do nabycia tego lokalu. Zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, iż zaskarżona uchwała nie naruszała ich interesu prawnego lub uprawnienia, stanowiąc etap przygotowawczy i poprzedzający cywilnoprawną czynność zbycia przedmiotowej nieruchomości. Dopiero zmiana właściciela decydować będzie o skutkach umowy cywilnoprawnej dla najemców.

W obszernych motywach Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, iż zakres praw skarżących wyznacza posiadany przez nich tytuł obligacyjny do lokalu. Z zawartej umowy najmu wynika, iż w przypadku zbycia przedmiotu najmu w miejsce Gminy Miasta Kęty w stosunek najmu jako wynajmujący wstąpi nabywca, na którego przejdą uprawnienia i obowiązki wynikające z umowy. Tylko w takim zakresie skarżący mogą powoływać się na swe uprawnienia, a zatem uchwała wyrażająca zgodę na sprzedaż budynku, podjęta w wyniku przysługiwania Gminie uprawnień właścicielskich nie naruszała praw skarżących.

Ta przesłanka uzasadniała oddalenie skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, który trafnie odniósł się do braku legitymacji skarżących, wywodzących swój interes prawny z art. 34 ust. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.).

Przepis ten stwarza jedynie dla rady możliwość przyznania w drodze uchwały pierwszeństwa w nabywaniu lokali ich najemcom lub dzierżawcom. Fakultatywny charakter uprawnienia z art. 34 ust. 6 nie daje podstaw do domagania się od rady zamieszczenia w uchwale preferencyjnych warunków dla najemców, bowiem uprzywilejowana sytuacja odnosi się tylko do najemców lokali mieszkalnych, których najem został nawiązany na czas nieoznaczony (art. 34 ust. 1 pkt 3).

Nietrafnie skarga kasacyjna powołuje jako naruszony przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sadów administracyjnych. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, zaś w myśl § 2 kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W zakresie pierwszego z powołanych przepisów stwierdzić należy, że Sąd rozpoznał sprawę dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały oraz zgodności z prawem postępowania, w wyniku którego została ona wydana. Natomiast to, czy ocena legalności uchwały była prawidłowa, czy też błędna nie może być utożsamiane z naruszeniem art. 1 ustawy ustrojowej.

Zarzut naruszenia art. 3 § 2 ustawy P.p.s.a. ocenić należy jako sformułowany w sposób wadliwy, bo niepełny, ponieważ przepis ten składa się z ośmiu punktów, zatem należało wskazać konkretna jednostkę redakcyjną, która – zdaniem kasatora – została naruszona przez Sąd pierwszej instancji. Brak takiego wskazania nie wymaga odniesienia się do tego zarzutu. Wadliwie skarżący kasacyjnie upatruje naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że kontrola działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem dokonywana jest przez Sąd w pełnym zakresie.

W zaskarżonym wyroku Sąd dokonał kontroli w sposób zgodny z prawem, zaś zakres badania legalności uchwały wyznaczył w tym konkretnym przypadku, wynikający z przepisów prawa materialnego, brak legitymacji materialnoprawnej skarżących. W powyższym zakresie Naczelny Sad Administracyjny wypowiedział się oceniając zasadność zarzutów naruszenia przepisu art. 50 i 151 w zw. z art. 147 § 1 ustawy P.p.s.a.

Błędnie skarga kasacyjna powołuje jako naruszone przepisy art. 6 ust. 1, art. 7 ust. 1 oraz art. 18 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, wymieniając je zarówno w zarzutach naruszenia przepisów postępowania jak i materialnoprawnych.

Pierwszy z tych przepisów wprowadza domniemanie kompetencji gminy w sprawach publicznych o znaczeniu lokalnym, zaś art. 7 ust. 1 pkt 1 wymienia w szczególności zadania własne w zakresie gospodarki nieruchomościami. Przepisy te, zamieszczone w akcie statuującym ustrój samorządu gminnego, nie zostały naruszone ani przez Sąd Wojewódzki, ani też organ samorządu, działający w ramach przyznanych uprawnień. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 18 ust. 1 pkt 9 u.s.g. kasator błędnie wskazał ten przepis, gdyż ust. 1 twego przepisu nie zawiera punktów, na które dzieli się przepis art. 18 ust,. 2, zaś powołany przepis pkt 9 posiada rozbudowaną strukturę redakcyjną dzieląc się na kilka mniejszych jednostek redakcyjnych. Wskazana niestaranność w sformułowaniu zarzutu uniemożliwia odniesienie się do niego przez Sąd odwoławczy, który dokonuje kontroli tylko w granicach skargi kasacyjnej. Nie może zatem dokonywać korekty błędnych zarzutów i domyślać się o jaki w istocie przepis chodziło autorowi skargi kasacyjnej.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy P.p.s.a. orzekł jak w sentencji, orzekając o zwrocie kosztów na podstawie art. 204 pkt 1 ustawy P.p.s.a. uznając zasądzoną należność za współmierną do poniesionych przez organ kosztów oraz nakładu pracy pełnomocnika w tej sprawie.