Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 12 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1531/17

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 stycznia 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 1674/16, po rozpoznaniu skargi Województwa [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej - uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 680 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Pismem z dnia 26 lutego 1998 r. M. M., jako następca prawny byłej właścicielki majątku ziemskiego D., A. K., wystąpiła do Wojewody [...] o wydanie decyzji stwierdzającej, że dwór wraz z otaczającym go parkiem o powierzchni 3,5 ha, położony na terenie gminy D., (województwo [...]), nie podpadał pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945, Nr 3, poz. 13 ze zm.), zwanego dalej dekretem, bądź dekretem PKWN z 1944 r.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 1998 r. orzekł, że nieruchomość ziemska "Z." o powierzchni 672 ha wraz z zespołem dworsko - parkowym, podlegała w całości pod działanie art. 2 ust. 1 lit e dekretu. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. umorzył postępowanie.

Pismem z dnia 13 lipca 2011 r. B. K. złożyła kolejny wniosek o wydanie decyzji stwierdzającej, że nieruchomość usytuowana na terenie działki nr [...], we wsi Ś. (gmina D., województwo [...]), o powierzchni 1,6931 ha, nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit e dekretu.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. orzekł, że zespół dworsko – parkowy (stanowiący część dawnego majątku ziemskiego pn. "Ś."), położony w granicach działki nr [...], w miejscowości Ś. (gmina D., powiat [...], województwo [...]), o powierzchni 1,6931 ha, podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu.

W wyniku rozpoznania odwołania B. K., Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. w punkcie 1 uchylił decyzję z dnia [...] kwietnia 2013 r. w części, w której stwierdza, że zespół dworsko - parkowy, o powierzchni 1,28 ha, stanowiący część działki nr [...], obręb [...]., (gmina D., powiat [...], województwo [...]), oznaczony na wyrysie z mapy ewidencyjnej symbolem Br-Pslll, Br-RIVa, Pslll, podlegał pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej; w punkcie 2 stwierdził, że nieruchomość wymieniona w punkcie 1 nie podpada pod działanie przepisów dekretu; oraz w punkcie 3 utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w pozostałym zakresie. W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, że na cele reformy rolnej została przejęta nieruchomość ziemska D. Wpis zamieszczony w księdze hipotecznej "D. z folwarku O." wskazuje, że dobra należące do A. K. przeszły na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu.

Dokonane ustalenia potwierdza również "Ewidencja nieruchomości ziemskich podlegających dekretowi, stan na dzień 1 stycznia 1948 r." oraz "Ewidencja nieruchomości ziemskich podlegających dekretowi, stan na dzień 1 października 1946 r." Rozbieżności dotyczące dokładnego obszaru nieruchomości nie mają znaczącego wpływu na ocenę dopuszczalności przejęcia majątku D. na podstawie dekretu, skoro bezsporny jest fakt, że powierzchnia nieruchomości przekroczyła obszar 100 ha. Dalej organ stwierdził, że ocena, czy nieruchomość obejmująca działkę, obecnie oznaczoną nr [...], obręb [...]. (gmina D.), podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, wymaga zbadania charakteru gruntów wchodzących w jej skład. Dokonując analizy użytków mieszczących się na terenie działki nr [...], organ odwoławczy oparł się w głównej mierze na dokumentach przesłanych przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w L. Delegatura w C., na podstawie których zostało ustalone, że na terenie objętym prowadzonym postępowaniem znajdował się sad, park, a także zabudowania, tj. dwór, budynek gospodarczy, oficyna oraz fragment stajni i wozowni (usytuowanej na pograniczu dwóch działek nr [...] i [...]).

Park położony był w centralnej i wschodniej części działki nr [...]. W oparciu o treść Ewidencji dawnego zespołu dworskiego "Z." oraz mapy "Zespół dworski w Z. gmina D." został ustalony dokładny przebieg granic kompleksu parkowego, a także jego kompozycja przestrzenna. Południową granicę parku stanowiła droga dojazdowa prowadząca do budynku dworu. Od wschodu założenie oddzielał szpaler drzew (z gatunku kasztanowiec). Północną granicę tworzył rząd drzew świerkowych wraz z rosnącymi miejscowo, pojedynczymi drzewami z gatunku jesion wyniosły, brzoza brodawkowata i topola osika.

Natomiast zachodnią część wyznaczały dwa okazałe dęby szypułkowe oraz pozostałości szpaleru świerkowego. Organ zaznaczył, że zamieszczony w "Ewidencji dawnego zespołu dworskiego "Z." opis układu przestrzennego parku przedstawia stan nieruchomości na dzień sporządzenia recenzji, tj. 1987 r. Jednakże z "Ewidencji dawnego zespołu dworskiego Z.", "Metryczki parku w Z.", decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lipca 1995 r., nr [...] wynika, że granice kompleksu parkowego od czasu jego powstania do dnia opracowania wymienionych dokumentów nie uległy zmianie. Dokonując analizy kompozycji założenia Minister wskazał, że "Ewidencja dawnego zespołu dworskiego Z." oraz mapa "Zespół dworski w Z. gmina D." przedstawiają park jako obszar składający się z dwóch rodzajów użytków: terenu zadrzewionego oraz przestrzeni porośniętej trawą. Drzewa rosły w centralnej i wschodniej części działki nr [...].

Natomiast trawiasta przestrzeń wypełniała zachodnią część kompleksu parkowego, a także teren pomiędzy wyspowo skupionymi drzewami i krzewami. "Ewidencja dawnego zespołu dworskiego Z." prezentuje, że wnętrze założenia parkowego również nie zmieniło się znacząco. Pomimo, że część drzew została wycięta i dokonano nowych nasadzeń, kompleks parkowy na przestrzeni lat zachował swój krajobrazowy charakter. Reasumując organ przyjął, że skoro układ przestrzenny i kompozycja parku nie zmieniły się przez 67 lat, to wskazane dokumenty stanowią wiarygodny dowód pozwalający na odtworzenie granic i aranżacji założenia według stanu na dzień wejścia w życie dekretu, tj. 13 września 1944 r. bądź na okres zbliżony. W oparciu o informacje zawarte w wymienionych dokumentach Minister ustalił, że park zajmował tylko część nieruchomości objętej prowadzonym postępowaniem, tj. teren o łącznej powierzchni ok. 1,28 ha, odpowiadający obszarowi oznaczonemu obecnie symbolem Br-Pslll (grunty rolne zabudowane), Br-RIVa (grunty rolne zabudowane), Pslll (pastwiska trwałe), na wyrysie z mapy ewidencyjnej obecnej działki nr [...].

Następnie Minister wskazał, że z mapy "Zespół dworski w Z. gmina D." wynika, iż w granicach nieruchomości objętej postępowaniem znajdowały się również użytki rolne, tj. sady. Stanowiły one podłużne pasmo ziemi, położone w zachodniej części działki nr [...], poza granicami założenia parkowego wyznaczonymi w "Ewidencji dawnego zespołu dworskiego Z.". Sad mieszczący się na terenie działki nr [...] stanowił tylko fragment większego kompleksu ogrodowego, umiejscowionego na terenie sąsiadującej działki nr [...] (nieobjętej prowadzonym postępowaniem). Usytuowanie sadu na skraju działki nr [...] (obszar odpowiadający terenowi oznaczonemu na wyrysie z mapy ewidencyjnej symbolem S-Pslll), tuż przy granicy z jednej strony z założeniem parkowym i z drugiej strony kompleksem ogrodów owocowych, którego jest częścią, przesądza o fakcie, że należy go łączyć z gospodarczą a nie rezydencjalną częścią majątku.

Ponadto mapa "Zespół dworski w Z. gmina D." prezentuje, że na obszarze zaklasyfikowanym jako użytki rolne znajdował się również fragment budynku stajni i wozowni. Jednakże jego istnienie nie zmienia faktu, że cała powierzchnia sadu wraz z budynkiem mieszczącym się w jego granicach, miała rolniczy charakter.

Organ stwierdził, że część dokumentów zgromadzonych w aktach postępowania nie zawiera informacji potwierdzających położenie parku na terenie majątku D. W świetle okoliczności sprawy Minister przyjął, że nie wszystkie dowody mogą decydować o kształcie rozstrzygnięcia wydanego przez organ. Najbardziej rzeczowymi i merytorycznymi dowodami, które pozwalają na ustalenie charakteru użytków mieszczących się na działce nr [...], z uwzględnieniem stanu nieruchomości na dzień wejścia w życie dekretu (tj. 13 września 1944 r.), bądź na okres zbliżony, są materiały przesłane przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w L., Delegatura w C., tj. decyzja Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lipca 1995 r., "Ewidencja dawnego zespołu dworskiego w Z. gmina D." (sporządzona przez mgr inż. J. Ł., mgr J. S. w 1987 r.), mapa "Zespół dworski w Z. gmina D." (wykonana przez mgr J. Ł.) oraz "Metryczka parku w Z." (opracowana przez mgr J. S. w 1987r.).

Pomimo, że dokumenty zostały sporządzone ponad 40 lat po wejściu w życie dekretu, to jednak w porównaniu z pozostałymi dowodami zgromadzonymi w aktach sprawy, odzwierciedlają w sposób najbardziej wiarygodny i precyzyjny układ i kompozycje parku w jego pierwotnych granicach. Natomiast z protokołu przejęcia majątku Ś. z dnia 6 października 1944 r., "Ewidencji nieruchomości ziemskich podlegających dekretowi, stan na dzień 1 październik 1946 r.", "Ewidencji nieruchomości ziemskich podlegających dekretowi, stan na dzień 1 stycznia 1948 r.", "Ewidencji nieruchomości ziemskich podlegających dekretowi, stan na dzień 31 grudnia 1948 r.", protokołu zdawczo - odbiorczego z dnia 5 lutego 1947 r., "Operatu pomiarowego - parcelacji majątku Z." z 1946 r., protokołu z dnia 30 marca 1950 r. nie wynika, aby w majątku znajdował się park. Dokumenty te nie stanowią wiarygodnych dowodów, w oparciu o treść których organ odwoławczy mógłby orzec, że na terenie nieruchomości D. nie było w ogóle parku.

Ponadto Minister podkreślił, że w protokołach i ewidencjach widnieją dane dotyczące powierzchni i rodzaju użytków należących do majątku D., które nie pokrywają się z informacjami zamieszczonym w innych dowodach, sporządzonych w zbliżonym czasie, tj. w odstępie kilku miesięcy. W ocenie organu, rozbieżności dotyczące oznaczenia parku wynikają prawdopodobnie z faktu, że przy dokonaniu pomiarów gruntów park został zakwalifikowany do innej kategorii użytków.

Organ odwoławczy zaznaczył także, że w aktach sprawy znajduje się "Plan ogólny dóbr Ś." (według stanu z 1927 r.) oraz "Plan ogólny dóbr Ś." (według stanu obecnego, przy czym plan nie zawiera żadnych informacji identyfikujących datę, na jaką została dokonana klasyfikacja użytków). Z dokumentów tych wynika, że działka objęta prowadzonym postępowaniem oznaczona została jako ogród. W ocenie Ministra, wymienione mapy nie stanowią wiarygodnego dowodu pozwalającego na przyjęcie, że cały obszar obecnej działki nr [...] stanowił użytek rolny. Informacje zamieszczone w legendzie map nie są na tyle precyzyjne, aby na ich podstawie można było stwierdzić, że termin "ogród" dotyczy ogrodu owocowego bądź warzywnego, a nie ogrodu dekoracyjnego (parku).

Następnie Minister podkreślił, że ocena, czy część określonej nieruchomości ziemskiej podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu wymaga również zbadania, czy między tą częścią a pozostałą - rolniczą - częścią majątku zachodził tzw. związek funkcjonalny. W rozpatrywanej sprawie istnienie związku funkcjonalnego ocenione być musi w stosunku do objętej żądaniem wnioskodawcy nieruchomości, tj. działki nr [...], z wyłączeniem jej części oznaczonej na wyrysie z mapy ewidencyjnej jako sad (o powierzchni 0,3591 ha), która jako użytek rolny podlegała pod działanie dekretu. Na podstawie mapy "Zespół dworski w Z. gmina D." zostało ustalone, że na terenie parku znajdowały się trzy budynki, tj. dwór, oficyna oraz budynek gospodarczy. Dwór położony był w centralnej części założenia parkowego, powstał pod koniec XIX w., został wzniesiony na planie prostokąta, murowany z cegły i kamienia, otynkowany, parterowy z facjatą, częściowo podpiwniczony.

Organ wskazał, że z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy, w szczególności z danych pochodzących z "Karty ewidencyjnej zabytków architektury i budownictwa", jak również z "Ewidencji dawnego zespołu dworskiego - Z." nie wynika, aby dwór był w jakikolwiek sposób wykorzystywany do celów działalności rolniczej. Nie można również stwierdzić jego architektonicznego przystosowania do sprawowania bieżącego zarządu nad folwarkiem, w szczególności nie wykazano istnienia żadnego biura czy kantoru, który mógłby trwale służyć celom działalności administracyjnej. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, rezydencje mieszkalne ziemiaństwa co do zasady nie podlegały przepisom dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Teza ta znajduje również odzwierciedlenie w prowadzonym postępowaniu, bowiem nie sposób wskazać takich cech dworu w D., które przemawiałyby za istnieniem wyjątku od tej zasady.

Dokonując charakterystyki kolejnego obiektu mieszczącego się na terenie działki nr [...] Minister stwierdził, że w nieznacznej odległości od dworu położona była oficyna. W części dokumentów zabudowanie to zostało zaklasyfikowane jako rządcówka (tj. w protokole zdawczo - odbiorczym z dnia 5 lutego 1947 r., protokole zdawczo - odbiorczym z dnia 27 listopada 1950 r., a także mapie Ośrodka Z. stanowiącej załącznik do protokołu zdawczo - odbiorczego z dnia 27 listopada 1950 r.). W protokole przejęcia Ośrodka Z. z dnia 20 lipca 1945 r. budynek został nazwany - dom administratora (oficyna). "Ewidencja dawnego majątku Z." wskazuje natomiast, że była to wyłącznie oficyna. Jednakże, jak stwierdził Minister, nie można jednoznacznie przyjąć, że niewielki budynek położony przy dworze był niezbędny do prawidłowego funkcjonowania gospodarstwa rolnego. Dokonując oceny charakteru i przeznaczenia obiektu, organ oparł się na informacjach zawartych w "Ewidencji dawnego zespołu dworskiego - Z.".

Z dokumentu wynika, że oficyna była użytkowana przez rodzinę właściciela. Podczas okupacji niemieckiej budynek dworu zajmowała niemiecka straż graniczna. Natomiast oficyna była wykorzystywana do celów mieszkalnych przez właściciela majątku i jego rodzinę. Ponadto Minister podkreślił, że poza nazwą "rządcówka" przewijającą się w części dokumentów, nie ma żadnych informacji potwierdzających, że budynek stanowił centrum zarządzania gospodarstwem rolnym. Dokonując na podstawie mapy "Zespół dworski w Z. gmina D." oceny kolejnego obiektu mieszczącego się na terenie działki nr [...] (tj. budynku gospodarczego), organ odwoławczy wyjaśnił, że w aktach sprawy nie ma informacji stwierdzających, iż zabudowanie było wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej.

Ponadto jego położenie na terenie parku, w nieznacznej odległości od dworu pozwala uznać, że stanowił jeden z obiektów należących do kompleksu dworskiego. Natomiast mapa Ośrodka Z. nie potwierdza istnienia tego budynku. Z dokumentu wynika, że na tym terenie znajdował się tylko pałac, rządcówka i studnia. W konsekwencji organ stwierdził, że nawet przy uznaniu, iż w okresie zbliżonym do dnia wejścia w życie dekretu na terenie działki nr [...], znajdował się budynek gospodarczy, to nie ma żadnych dowodów potwierdzających, że obiekt ten podsiadał rolny charakter. Organ odwoławczy przeprowadził również analizę powiązania terytorialnego zespołu dworsko - parkowego z gospodarczą częścią majątku Z. W oparciu o treść "Ewidencji dawnego zespołu dworskiego Z." zostało ustalone, że budynek dworu usytuowany był na północ od folwarku, w odległości około 150 m. Z mapy "Zespołu dworskiego w Z. gmina D." wynika, że dwór wraz z otaczającym go parkiem były naturalnie oddzielony od pozostałej części majątku, do którego należały zabudowania rolnicze.

Dokonując oceny położenia poszczególnych obiektów Minister stwierdził, że kuźnia, stodoła, obora i czworak (mieszczące się na działce nieobjętej prowadzonym postępowaniem), znajdowały się za drogą. Ponadto mapa Ośrodka Z. prezentuje, że w majątku wyodrębnione zostało tzw. podwórze, tj. obszar poza granicami zespołu, przylegający do niego od południa, w skład którego wchodziły obora i stodoła.

W konsekwencji, Minister nie podzielił stanowiska organu I instancji, że zespół dworsko - parkowy, usytuowany na obszarze części działki nr [...], oznaczonej na wyrysie z mapy ewidencyjnej jako Br-Pslll, Br-RIVa, PsIII, pozostawał w związku funkcjonalnym z gruntami majątku D. służącymi do produkcji rolnej. Zdaniem organu, przeprowadzone postępowanie wykazało, że pomiędzy dworem i kompleksem parkowym, a częścią gospodarczą nieruchomości ziemskiej D. nie zachodziła zależność funkcjonalna, uniemożliwiająca funkcjonowanie obu tych części niezależnie od siebie. Natomiast sad położony na terenie części działki nr [...], określonej jako S-Pslll, stanowił użytek rolny, który podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu.

Skargę do Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 29 sierpnia 2016 r., wniosło Województwo [...].

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji.

Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę. Sąd I instancji za przedwczesne uznał stanowisko organu, że zespół dworsko - parkowy o powierzchni 1,28 ha, stanowiący część dawnego majątku ziemskiego pn. "Ś." nie podpadał pod działanie przepisów dekretu o reformie rolnej, gdyż z akt sprawy nie wynika jednoznacznie, aby był on powiązany funkcjonalnie z przejętym majątkiem ziemskim. Sąd I instancji podzielił zarzuty skargi co do tego, iż organ odwoławczy oparł swoje rozstrzygnięcie bezpodstawnie wyłącznie na dokumentach otrzymanych od Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w L., Delegatura w C., czyli na decyzji z dnia [...] lipca 1995 r., Ewidencji dawnego zespołu dworskiego w Z. gmina D., mapie: "Zespół dworski w Z. gmina D.", Metryczce parku w Z. - ustalających stan oraz zagospodarowanie nieruchomości na 1987 r. Słusznie podniesiono w skardze, iż organ pominął w ocenie dokumenty sporządzone w bliskim okresie po dacie przejęcia majątku.

Z protokołu przejęcia majątku Ś. z dnia 6 października 1944 r. wyraźnie wynika, że wraz z majątkiem (672 ha) przejmowano: budynki mieszkalne, tj.: dom mieszkalny właściciela, dom mieszkalny służby, czworaki, gajówka, dom mieszkalny oraz budynki gospodarcze, tj: stodoła, warsztaty, obora, stajnia-chlewnia. Z kolei z protokołu zdawczo - odbiorczego z dnia 5 lutego 1947 r. wynika, że budynek wskazany w protokole z 1944 r. stanowił rządcówkę o czym świadczą tożsame wymiary tych budynków (dł. 10 X szer. 6). Protokołem przejęcia z 1944 r. przejmowano również inwentarz martwy (maszyny rolnicze) oraz uwidoczniono w nim listę pracowników majątku Ś. (załącznik nr 3) i listę ordynariuszy (załącznik nr 2). Z załącznika nr 2 wynika, że administratorem był E. P., który objął 6 października 1944 r. majątek w zarząd.

W konsekwencji Sąd I instancji zauważył, że w sytuacji gdy brak jest dowodów na to, że we dworze były wydzielone odrębne pomieszczenia przeznaczone na potrzeby sprawowania zarządu, to zważywszy na wielkość przejmowanego majątku, dużą zabudowę gospodarczą wraz z zapleczem maszynowym, budynek dla administratora (nazwany rządcówką), osobę administratora - nie sposób przyjąć, że tak ogromnym majątkiem nikt nie kierował. A takie wnioski można wywieść z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego skoro ten wykluczył i zarząd z dworu i zarząd z oficyn położonych na działce nr [...].

Wobec powyższego jeżeli Minister uznał, że zespół dworsko-parkowy nie podlegał pod działanie przepisów dekretu o reformie rolnej z uwagi na okoliczność, że organ nie stwierdził administrowania z budynku mieszkalnego właściciela i pozostałych oficyn na działce nr [...] (pomimo, że administrator w osobie E. P. uwidoczniony był na liście stanowiącej załącznik do protokołu z 1944 r.), to powinien wskazać skąd zarząd tym majątkiem odbywał się i przez kogo był wykonywany aby wykluczyć jednoznacznie powiązanie funkcjonalne zespołu dworsko-parkowego z pozostałą częścią majątku ziemskiego.

Ponadto Sąd I instancji zauważył, że decyzja Wojewody [...] dotyczyła zespołu dworsko-parkowego położonego na działce nr [...] o obszarze 1,6931 ha. Minister uznał, że tylko 0,3591 ha z tego obszaru podlegała pod działanie dekretu o reformie rolnej albowiem stanowiła sad czyli użytek rolny (str. 8 decyzji), stąd w tej części rozstrzygnięcie Wojewody utrzymał w mocy (pkt 3 zaskarżonej decyzji). Pomimo tego w sentencji decyzji w pkt 1 Minister stwierdził, że chodzi o zespół dworsko-parkowy o obszarze 1,28 ha. W konsekwencji, należy podzielić zarzuty skargi, że i w tym zakresie Minister nie ustrzegł się błędu.

Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, ze zm., dalej: P.p.s.a.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła B. K. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

1. I. naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na nieprzedstawieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia, co uniemożliwia kontrolę kasacyjną wyroku;
2. II. naruszenie prawa materialnego, tj.:
3. 1) art. 2 ust. 1 lit. e) w zw. z art. 1 ust. 2 d) dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, poprzez błędną wykładnię polegającą na rozszerzającej interpretacji "nieruchomości ziemskiej" oraz przyjęciu, iż ustalenie czy "nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym" podlegają pod reformę rolną wymaga ustalenia związku funkcjonalnego pomiędzy zespołem dworsko-parkowym z gospodarstwem rolnym, nie tylko poprzez wykluczenie, czy z obiektu tego miało miejsce zarządzanie gospodarstwem, ale ustalenia skąd dokładnie zarządzanie miało miejsce,
4. 2) art. 3 ust. 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. ochronie zabytków i ochronie nad zabytkami, poprzez:
5. - jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż dokumentacja Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w L. to "dokumentacja ustalająca stan oraz zagospodarowanie na 1987 rok" tymczasem ww. dokumentacja wskazuje, iż zespół dworkowo - parkowy został uznany za "zabytek" i "stanowi świadectwo minionej epoki", oraz iż został wpisany do rejestry zabytków, co świadczy o tym, iż decyzja o wpisie została poprzedzona szczegółową analizą i dokumentacją, w efekcie czego Wojewódzki Konserwator Zabytków w L. uznał, iż zespół dworsko - parkowy powstał w latach dwudziestych XX wieku, a zatem dokumentacja ta ustala stan obiektu na lata dwudzieste XX wieku;
6. - jego niezastosowanie poprzez uznanie, iż dokumentacja ww. Konserwatora Zabytków ustala stan oraz zagospodarowanie nieruchomości na 1987 r., a dokumentacja z lat 40-tych (protokoły przejęcia nieruchomości na cele reformy rolnej) jest na równi z nimi wiarygodna.

Ewentualnie zarzucono ww. wyrokowi:

III naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit a oraz c P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez uwzględnienie skargi w związku z błędnym przyjęciem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny iż organ wydał decyzję nie dokonując wyczerpującej oceny okoliczności istotnych dla sprawy oraz uzasadniając decyzję pobieżnie w tym zakresie, co zdaniem Sądu nie przesądza, iż decyzja organu I instancji nie odpowiada prawu; wskazane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ prawidłowa ocena dokonanych ustaleń przez organ skutkowała by oddaleniem skargi;
2. 2) art 133 § 1 P.p.s.a. poprzez brak orzekania przez Sąd na podstawie akt sprawy, w tym pominięcie:
3. - protokołu przejęcia Ośrodka Z. przez Zarząd Gminnego Komitetu Szkolnego z 20.06.1945 r. oraz
4. - protokołu z 18.06.1945 r. przejęcia ośrodka majątku Z. przez Gminną Szkołę Rolniczą w Z. z których wynika, że w skład majątku wchodził park, oraz uznanie, iż organ nie orzekł na podstawie wszystkich materiałów zgromadzonych w toku sprawy i pominął dokumenty wydane wkrótce po przejęciu nieruchomości dotyczące przejęcia nieruchomości na cele rolne (protokół przejęcia majątku Ś. z 6.10.1944 r. wraz z załącznikami oraz protokół zdawczo - odbiorczy z 5.02.1947 r.), gdy tymczasem organ wskazał i przeanalizował ww, dokumenty, wskazał na ich nieścisłości i braki, oraz uzasadnił czemu nie dał wiary tym dokumentom,
5. 3) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez przedstawienie w uzasadnieniu wyroku stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym - uznanie iż organ oparł swoje rozstrzygnięcie bezpodstawnie wyłącznie na dokumentach otrzymanych od Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, pomijając dokumenty sporządzone w bliskim okresie po dacie przejęcia majątku, podczas gdy organ przeanalizował także te dokumenty oraz wskazał dlaczego nie są one wiarygodne,
6. 4) art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez rozstrzygnięcie poza granice sprawy, polegające na uznaniu, iż dla oceny czy istnieje związek funkcjonalny pomiędzy zespołem dworsko - parkowym a gospodarstwem rolnym, niezbędne jest zbadanie skąd zarząd taki się dobywał, a tylko wykluczenie, iż nie miało to miejsca z dworku, co doprowadziło do uznania, iż konieczne jest zbadania nieruchomości niebędącej przedmiotem niniejszej sprawy oraz do błędnego wniosku, iż organ nie dokonał wszystkich niezbędnych ustaleń,
7. 5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi mimo prawidłowego zastosowania przez organ administracyjny art. 107 § 3 K.p.a., w szczególności w sytuacji prawidłowego uzasadnienia decyzji przez organ odwoławczy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Województwo [...] wniosło o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje

W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 P.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Z art. 183 P.p.s.a. wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany zawartymi w skardze kasacyjnej podstawami i wnioskami. Związanie wnioskami skargi kasacyjnej oznacza niemożność wyjścia poza tę część wyroku Sądu I instancji, której strona nie zaskarżyła. Związanie natomiast podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że Naczelny Sąd Administracyjny jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej, ani ich uściślanie.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych zarzutów.

Badając zasadność sformułowanych w niej podstaw zaskarżenia w pierwszej kolejności odnieść należało się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wymagane jest, aby uzasadnienie wyroku stanowiło logiczną, zwartą całość, a jednocześnie by było ono syntezą stanowiska sądu. Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, a w razie kontroli instancyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące zostały wyjaśnione.

Naruszenie przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. następuje zatem wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się sąd, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia. W rozpoznawanej sprawie wad o takim charakterze nie stwierdzono.

Przed przystąpieniem do analizy kolejnych sformułowanych w kasacji zarzutów natury procesowej Naczelny Sąd Administracyjny postanowił najpierw zbadać zasadność wskazanych w kasacji zarzutów prawa materialnego.

Taka kolejność oceny podyktowana została koniecznością wyjaśnienia, które z okoliczności z punktu widzenia istoty sprawy mają charakter relewantny, a przez to determinują zakres postępowania dowodowego, co w konsekwencji umożliwi kontrolę przestrzegania zasad wynikających z prawa procesowego w tym zakresie.

Naczelny Sąd Administracyjny za wadliwy uznał zarzut naruszenia przepisu art. 2 ust.1 lit. e w związku z art. 1 ust. 2 d dekretu PKWN z 1944 r. poprzez jego błędną wykładnię.

W świetle tych uregulowań jednolite jest obecnie orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego co do konieczności badania istnienia związku funkcjonalnego z gospodarstwem rolnym, jako niezbędnej przesłanki dla uznania, że rezydencja właściciela nieruchomości ziemskiej przeszła na rzecz Państwa w myśl wskazanej regulacji.

Pojęcie związku funkcjonalnego jako warunku objęcia rezydencji przepisami dekretu nie jest normatywnie definiowane. W judykaturze gdy wiąże się z tym pojęciem określone skutki wyrażany jest pogląd, że związek funkcjonalny zachodzi, gdy nie jest możliwe prawidłowe funkcjonowanie gospodarstwa rolnego bez części rezydencjalnej i odwrotnie. Zatem ugruntowane w judykaturze pojęcie nie dotyczy metodologicznie związku funkcjonalnego lecz stanu interakcji pomiędzy obiema częściami majątku.

Analiza aktualnego orzecznictwa prowadzi do wniosku, iż dla oceny jego istnienia decydujące znaczenie mogą odgrywać następujące, sformułowane w judykaturze tezy: rezydencje ziemiańskie nie pozostawały w związku funkcjonalnym z częścią gospodarczą, co było specyfiką rozplanowania zabudowy ziemiańskiej na terenach polskich, pałace stanowiące integralną część z parkiem, nie były związane z produkcją rolną. Wielokrotnie powtarzano w orzecznictwie, że o związku funkcjonalnym rezydencji z gospodarstwem rolnym nie mogły decydować powiązania podmiotowe, finansowe i terytorialne. Żadnego znaczenia dla wykazania istnienia bądź nie związku funkcjonalnego nie przypisywano także okoliczności, czy część rezydencjonalna była utrzymywana z dochodów pochodzących z majątku rolnego.

Istotne znaczenie dla istnienia związku funkcjonalnego przypisywano miejscu zamieszkiwania rządcy, na terenie części rezydencjonalnej lub poza nią. Badaniem z tego tytułu objąć należało, czy w części gospodarczej bądź w mieszkalnej pałacu znajdował się np. kantor, biuro w którym przyjmowano interesantów, i z których wykonywany był stały bezpośredni zarząd doraźnymi pracami, wykonywanymi w części gospodarczej, gdzie znajdowały się księgi rachunkowe, skąd dokonywano bieżących płatności pracownikom i dostawcom. Funkcjonalne architektoniczne dostosowanie części rezydencjonalnej do zarządzania pracami rolnymi, przy nieistnieniu na terenie majątku ziemskiego innego tego rodzaju miejsca, prowadzić musiało do wniosku, że część rezydencjonalna była funkcjonalnie związana z majątkiem ziemskim w takim znaczeniu, że nie mógł on bez niej prawidłowo funkcjonować.

W świetle powyższych rozważań za słuszne uznać należało więc przyjęcie, że dla pełnego zobrazowania istnienia bądź nie związku funkcjonalnego zespołu pałacowo parkowego z gospodarstwem rolnym konieczne jest czynienie ustaleń zarówno odnośnie do miejsca skąd zarządzano majątkiem, jak i osoby sprawującej zarząd bezpośredni. W przeciwnym wypadku doszłoby do pominięcia istotnej w świetle analizowanej normy okoliczności. Za niezasadne uznać należy więc stanowisko, które kwestionowało potrzebę takich badań.

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 3 ust.1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i ochronie nad zabytkami (Dz. U. z 2014 r., poz. 1446), wskazać należy, iż za pośrednictwem tej normy prawa materialnego skarżący kasacyjnie próbował w istocie podważyć kompletność poczynionych ustaleń faktycznych. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że ustalenia faktyczne w sprawie nie mogą być kwestionowane poprzez zarzut naruszenia prawa materialnego. Stosowanie prawa materialnego ma miejsce wówczas, gdy stan faktycznych sprawy jest już ustalony. Kwestionowanie ustaleń stanu faktycznego powinno się opierać na zarzucie naruszenia przepisów postępowania. Z tej przyczyny także i ten zarzut nie mógł skutecznie podważyć kontrolowanego wyroku.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a. i c P.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. i art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a wskazać należało, że zmierzał on w istocie do podważenia stanowiska o istotności ustaleń odnoszących się do miejsca i osoby faktycznego zarządu majątkiem. Na ich relewantność z punktu widzenia wyniku sprawy zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym uzasadnieniu przy okazji rozważań, odnoszących się do art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. e dekretu PKWN z 1944 r.

Różnice w ocenie istotności ustaleń dla wyniku sprawy nie mogą również stanowić o naruszeniu art. 134 P.p.s.a. W ramach zarzutu naruszenia tego przepisu nie można bowiem kwestionować dokonanej przez sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ. W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować również prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (identycznie NSA w wyroku z dnia 25.09.2018 r., sygn. akt I OSK 682/18).

Z kolei do naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. dochodzi np. wówczas, gdy sąd oddali skargę, mimo niekompletnych akt sprawy, gdy przeprowadzi postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 P.p.s.a. oraz gdy oprze orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach, nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 P.p.s.a. Z przepisu tego wynika więc nakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy.

Za pośrednictwem tego zarzutu nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez sąd kwalifikacji legalności zebrania i oceny przez skarżony organ materiału procesowego zawartego w aktach administracyjnych lub oceny dokumentów dopuszczonych jako dowód na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. Nie można także za pośrednictwem tego rodzaju zarzutu kwestionować prawidłowości stanu faktycznego przyjętego przez sąd pierwszej instancji jako podstawa rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1350/11; wyrok NSA z dnia 17 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1609/10; wyrok NSA z dnia 19 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1645/09; wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2012 r.,sygn. akt II OSK 763/12).

Z tego względu także i ten zarzut skargi kasacyjnej nie mógł zostać zaaprobowany przez sąd II instancji, skoro sprowadzał się wyłącznie do zanegowania oceny sądu I instancji odnoszącej się do zebranego w sprawie materiału dowodowego.

Nie mógł także podważyć kontrolowanego wyroku zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 P.p.s.a. Autor kasacji sprowadził go bowiem do zakwestionowania zawartych w decyzji ustaleń w odniesieniu do zgromadzonych w aktach dowodów. Tymczasem wskazanie na naruszenie tej normy odnieść można jedynie do wadliwości związanych z konstrukcją orzeczenia wydanego w postępowaniu administracyjnym, brakiem koniecznych jego elementów. Kasacja takiego uzasadnienia omawianej podstawy kasacyjnej nie zawiera.

Mając na względzie powyższe skargę kasacyjną, jako niezasadną, należało oddalić na zasadzie art. 184 P.p.s.a. i stąd orzeczono jak w pkt 1 sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na zasadzie art. 204 pkt 2 P.p.s.a, jak w pkt 2 sentencji.