Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. Wojewoda Świętokrzyski po rozpatrzeniu odwołania I. C. od decyzji Starosty Opatowskiego z dnia [...] listopada 2008 r., orzekającej o odmowie zwrotu nieruchomości nabytej na rzecz Skarbu Państwa aktem notarialnym Rep. [...] z dnia [...] sierpnia 1980 r., położonej w K. przy ul. S. G., stanowiącej w dacie wywłaszczenia część działki oznaczonej nr [...], której obecnie w ewidencji gruntów Miasta Kielce odpowiada część działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], na podstawie art. 138 § 1 K.p.a. oraz art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wskazał, że umową sprzedaży zawartą w formie aktu notarialnego w dniu 29 sierpnia 1980 r. I. C. sprzedała w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość położoną w K. przy ul. S. G., oznaczoną jako działka nr [...] o powierzchni [...] m2, z przeznaczeniem pod budownictwo mieszkaniowe na osiedlu "S. W.", "zgodnie z decyzją Prezydenta Miasta Kielce z dnia [...] września 1979 r. Nr [...]".
Z załącznika graficznego do tej decyzji wynika, że teren, którego zwrotu domaga się I. C., przeznaczony był pod punkty widokowe. Teren ten obecnie odpowiada części działki nr [...], o łącznej powierzchni [...] ha, której właścicielem ujawnionym w księdze wieczystej jest Gmina K. Podczas przeprowadzonych przez organ pierwszej instancji oględzin ustalono, że będący przedmiotem sprawy grunt jest terenem pagórkowatym, porośniętym trawą, rosną na nim drzewa. Jest on zadbany, zagospodarowany i wykorzystywany jako teren rekreacyjny, przez który biegną alejki. Są na nim ustawione ławki i kosze na śmieci. Bieżącym utrzymaniem terenu zajmuje się Wydział Gospodarki Komunalnej Urzędu Miasta Kielce. Zgodnie z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta Kielce zatwierdzonym Uchwałą Nr [...] w Kielcach z dnia [...] czerwca 1977 r., Uchwałą Nr [...] w Kielcach z dnia [...] czerwca 1992 r. Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w Kielcach z dnia 25 listopada 1994 r., działka położona w K. przy ul. S. G., oznaczona obecnie numerem [...] w latach 1977 do grudnia 1984 r. położona była na obszarze funkcjonalnym, oznaczonym na rysunku planu symbolem D2MW: "Zabudowa wielorodzinna (proj). Istniejąca zabudowa jednorodzinna do stopniowej likwidacji".
W kolejnych latach grunt objęty przedmiotem żądania zwrotu w miejscowym planie położony był:
- – w latach 1985-N/l 1992 na obszarze oznaczonym symbolem D2 MW "Istniejące tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Park dzielnicowy",
- – w latach VII 1992-XII 1994 na obszarze oznaczonym symbolem II C1ZP "Zieleń parkowa o charakterze ogólnomiejskim",
- – w latach 1995 – XII 2003 na obszarze oznaczonym symbolem II C1ZPP"Zieleń parkowa o charakterze ponadpodstawowym".
Obecnie w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Kielce dawna działka nr [...] wchodząca w granice działki oznaczonej w ewidencji gruntów numerem [...] leży na "terenach zieleni miejskiej wyłączonych z zabudowy". Z uwagi na niezachowanie się dokumentacji dotyczącej realizacji parku Dygasinskiego na działce nr [...] organ I instancji przeprowadził rozprawę, na której przesłuchano świadków, w tym współautora projektu zagospodarowania parku oraz dyrektora Rejonowego Przedsiębiorstwa Zieleni w Kielcach. Świadkowie ci zeznali, że realizację inwestycji rozpoczęto w 1975 r. od obecnej Al. S., w ciągu 4 lat wybudowano wszystkie alejki oraz chodniki. Sukcesywnie nawożono ziemię, która plantowano. Grabiono, wałowano, a następnie siano trawę oraz sadzono drzewa i krzewy. W latach 80-tych w miarę potrzeby drzewa były dosadzane. Wojewoda wskazał, że podziela argumentację Starosty Opatowskiego, że osiedle mieszkaniowe to nie tylko bloki mieszkalne, lecz także infrastruktura, inwestycje służące mieszkańcom, bez których osiedle nie mogłoby funkcjonować.
Także miejsca służące rekreacji i wypoczynkowi dla mieszkańców osiedla są konieczne do jego funkcjonowania, czego potwierdzeniem jest liczne orzecznictwo sądowe, które organ przykładowo przytoczył. Wojewoda podkreślił, że już w akcie notarialnym wskazano, że przejście nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło zgodnie z decyzją Prezydenta Miasta Kielc z dnia [...] września 1979 r., której załącznik graficzny świadczy o tym, że od początku grunt będący przedmiotem postępowania przeznaczony był pod urządzenie punktu widokowego, bowiem od początku planowano na terenie osiedla mieszkaniowego budowę nie tylko domów wielorodzinnych ale także przedszkola, żłobka, pawilonu handlowego, ośrodka zdrowia, apteki, poczty, basenu kąpielowego, kortów tenisowych i punktów widokowych. Zebrany materiał dowodowy świadczy o tym, że realizacja tej inwestycji została rozpoczęta i zakończona w widełkach czasowych określonych w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, to jest prace rozpoczęto w terminie 7 lat od dnia wywłaszczenia, jak również cel wywłaszczenia zrealizowano przed upływem 10 lat.
Organ wskazał, że realizacja parku następowała etapami, bowiem prace rozpoczęto od strony obecnej Alei Solidarności i przesuwano się w kierunku zachodnim, w związku z czym dziś trudno konkretnie stwierdzić, w którym roku na dawnej działce [...] urządzono park. Skoro jednak cała inwestycja – realizacja Parku Dygasińskiego została zakończona na początku lat 80-tych XX wieku, świadczy to o tym, że również realizacja inwestycji na działce [...], stanowiącej integralną część parku została w tym okresie zakończona. Organ wskazał jednocześnie, dlaczego odmówił wiary zeznaniom odwołującej się oraz świadka M. P. Reasumując Wojewoda Świętokrzyski wskazał, że przedmiotowa nieruchomość została wykorzystana zgodnie z celem jej przejęcia, dlatego też nie jest możliwe orzeczenie o jej zwrocie.
Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu Wojewoda wskazał, że organ pierwszej instancji wyjaśnił wszystkie istotne okoliczności. Odnośnie kwestii, że teren parku Dygasińskiego jest "odrębną jednostką geodezyjną" stwierdził, że sam fakt, iż teren ten nie został oddany w wieczyste użytkowanie na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej nie może wpływać na ocenę zbędności tej nieruchomości na cel przejęcia. Nadto powołał się na przepisy ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którymi sprawy zieleni gminnej należą do zadań własnych gmin, w szczególności, gdy dotyczy to terenów wykorzystywanych przez całą społeczność lokalną. Podnoszona przez odwołującą kwestia braku związku funkcjonalnego między istniejącym parkiem, a osiedlem mieszkaniowym Słoneczne Wzgórze jest bezzasadna.
Nie można bowiem planować zagospodarowania osiedla, nie zapewniając mieszkańcom terenów zielonych, niezbędnych do spacerowania i relaksu. Bez znaczenia jest także kwestia nazewnictwa tych terenów zielonych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 20 maja 2009 r. sygn. akt II SA/Ke 196/09, po rozpoznaniu sprawy ze skargi I. C. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z [...] lutego 2009 r. znak: [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wywodził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zarzuty skargi naruszenia przepisów K.p.a. oraz art. 137 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603) nie są zasadne. Bezspornym jest, że I. C. sprzedała w 1980 r. na rzecz Skarbu Państwa, w trybie art. 6 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości zabudowaną nieruchomość, składającą się z trzech działek, w tym działką oznaczoną wówczas numerem [...] o powierzchni [...] ha. Przedmiotem żądania zwrotu w sprawie, sprecyzowanego w czasie przeprowadzonych przez organ pierwszej instancji oględzin w dniu 22 listopada 2007 r., jest grunt, stanowiący część działki dawniej oznaczonej nr [...] (pozostała część tej działki nie jest przedmiotem zwrotu, jak bowiem wynika z oświadczenia skarżącej złożonego na rozprawie przed sądem, istniejące na niej budynki zostały rozebrane w latach 80-tych i w tym miejscu powstały bloki), zaś obecnie część działki oznaczonej numerem [...].
W akcie notarialnym wskazano, że cała nabywana przez Skarb Państwa nieruchomość, składająca się z trzech działek, przeznaczona jest "pod budownictwo mieszkaniowe na osiedlu Słoneczne Wzgórze w Kielcach", ale jednocześnie wskazano, że takie przeznaczenie tego terenu wynika z decyzji Prezydenta Miasta Kielce z dnia [...] września 1979 r. Nr [...] o zatwierdzeniu planu realizacyjnego zagospodarowania terenu. Tymczasem zgodnie z załącznikiem do tej decyzji, ta część działki, oznaczonej dawniej numerem [...], której zwrotu domaga się skarżąca, nie miała być przeznaczona pod budowę domu lecz na utworzenie w tym miejscu punktu widokowego, co jest okolicznością niesporną. Te zdaniem skarżącej sprzeczne ze sobą cele wywłaszczenia między innymi powodują że według niej cel wywłaszczenia na tej części wywłaszczonej nieruchomości nie został zrealizowany. Drugą okolicznością która ma świadczyć o braku realizacji celu jest to, że teren, na którym są punkty widokowe i który obecnie stanowi część tak zwanego Parku Dygasińskiego stanowi własność Miasta Kielce, nie zaś spółdzielni mieszkaniowych, co zdaniem skarżącej świadczy o braku związku funkcjonalnego miedzy osiedlem mieszkaniowym, a parkiem i znajdującymi się na nim punktami widokowymi, co ma także świadczyć o niezrealizowaniu celu wywłaszczenia – budownictwa mieszkaniowego.
Sąd nie podzielił tego stanowiska, a to ze względów, że zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem sądów administracyjnych (przykładowo wyrok NSA z 7 września 2007 r. sygn. I OSK 1324/06, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 grudnia 2007 r. sygn. III SA/Po 648/07), na które powołuje się sama skarżąca, celu budowy osiedla mieszkaniowego nie niweczy realizacja infrastruktury tego osiedla, w skład której wchodzi między innymi zieleń osiedlowa, ciągi piesze itp. W taki też sposób nabywający od skarżącej w imieniu Skarbu Państwa nieruchomość rozumieli cel wywłaszczenia. Świadczy o tym to, iż zgodnie z powołaną w akcie notarialnym decyzją Prezydenta Miasta Kielce z dnia [...] września 1979 r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego zagospodarowania terenu, a w szczególności zgodnie z załącznikiem do tej decyzji, plan realizacyjny zakładał budowę osiedla, na które miały się składać nie tylko domy wielomieszkaniowe (oznaczone na tym załączniku numerami od 1 do 30) ale także przedszkole (nr 31), żłobek (nr 32), Sam "360" (nr 33), pawilony handlowe, ośrodek zdrowia, apteka, poczta (nr 34, 35), stołówka osiedlowa, administracja, świetlica, kluby (nr 36), hydrofornia (nr 37A), miejsce plażowania, szkoła (nr 39), punkty widokowe (Nr 40).
Część nieruchomości nabytej od skarżącej została zgodnie z tym planem przeznaczona wprost pod zabudowę i cel ten został zrealizowany (na rozprawie przed sądem skarżąca przyznała, że tam gdzie istniały jej zabudowania stoją bloki), natomiast na terenie będącym przedmiotem postępowania znajdują się punkty widokowe. Jak to wynika z ustaleń organów, ukształtowanie tego terenu potwierdza, że zostały wykonane punkty widokowe, to jest wyniesiono w terenie punkty, z których obszar widzenia jest szeroki i daleki. Takie ukształtowanie terenu potwierdza także znajdująca się w aktach sprawy mapa sytuacyjno-wysokościowa.
Jednocześnie punkty te znajdują się na terenie zielonym, stanowiącym część tak zwanego Parku Dygasińskiego, którego urządzanie zakończono w latach 80-tych ubiegłego wieku. W świetle powyższych faktów nie może budzić żadnych wątpliwości że cel, na jaki została wywłaszczona cała nieruchomość, jak i jej część będąca przedmiotem zaskarżonej decyzji, został zrealizowany. Ustalenia tego nie podważają ani dokumenty, co do których I. C. zarzuciła w swojej skardze, że z rażącym naruszeniem nie były one przedmiotem analizy i oceny organów, ani też podnoszona przez nią okoliczność, iż teren z punktami widokowymi nie znajduje się w zarządzie, ani też nie jest własnością spółdzielni mieszkaniowej, co ma świadczyć zdaniem skarżącej o braku związku funkcjonalnego tego terenu z osiedlem mieszkaniowy. Z powołanych przez skarżącą w skardze dokumentów (szczegółowo wcześniej opisanych) wynika, że właścicielem nieruchomości, będącej przedmiotem postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, jest Miasto Kielce oraz, że kieleckie spółdzielnie mieszkaniowe nie dysponują dokumentami dotyczącymi utworzenia parku Dygasińskiego, którego część stanowi przedmiotowa nieruchomość, ani też tym terenem nie zarządzają.
Dokumenty te oraz okoliczności z nich wynikające pozostają bez znaczenia dla ustalenia faktu realizacji celu wywłaszczenia. Zgodnie bowiem z art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jak z powyższego wynika, bez znaczenia jest okoliczność, kto cel wywłaszczenia realizuje. Odnosząc to do sprawy Sąd stwierdził, że dla oceny, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany, nie ma znaczenia, że punkty widokowe zostały wykonane przez Miasto Kielce (czy też Przedsiębiorstwo Zieleni Miejskiej) razem z utworzeniem na tym terenie parku, nie zaś przez spółdzielnię mieszkaniową.
Sąd podkreślił, że wbrew twierdzeniom skarżącej w akcie notarialnym, którym zbyła ona nieruchomość, nie ma żadnej adnotacji, że nieruchomość ta ma stanowić własność spółdzielni mieszkaniowej bądź też, że to spółdzielnia ma realizować całą inwestycję.
Również bez znaczenia jest fakt, że właścicielem terenu jest Miasto Kielce, a nie Spółdzielnia Mieszkaniowa, skoro nie może budzić żadnych wątpliwości, iż urządzone w tym miejscu tereny zielone służą mieszkańcom Kielc, a w tym głównie mieszkańcom położonych bezpośrednio przy tych terenach zielonych bloków wielomieszkaniowych. Nie ma także znaczenia to, że teren ten jest nazywany Parkiem Dygasińskiego. Istotne jest to, że będący przedmiotem żądania zwrotu teren objęty był decyzją Prezydenta Miasta Kielce z 1979 r., stanowiącą podstawę określenia celu wywłaszczenia, którym to celem, w odniesieniu do tej konkretnej części wywłaszczonej nieruchomości, było utworzenie na niej punktów widokowych. Ustalenia organów, że ten cel został zrealizowany w latach 80-tych ubiegłego wieku nie zostały skutecznie podważone przez skarżącą i w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego uznać je należy za prawidłowe.
Mając powyższe na uwadze oraz to, że Sąd nie dopatrzył się uchybień procesowych, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy, a zaskarżona decyzja nie narusza prawa, skarga jako niezasadna podlega oddaleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).
I. C. wniosła od wyroku skargę kasacyjną zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparła na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. art. 136 i 137 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
Na tej podstawie wnosiła o uchylenia w całości zaskarżonego wyroku.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodziła, że Sąd zastosował nieprawidłową wykładnię przepisu, a tym samym celu jaki miał zostać zrealizowany na przedmiotowej nieruchomości uznając, że zrealizowanie na przedmiotowej nieruchomości dużego parku miejskiego (gminnego) stanowi o tym, że cel wywłaszczenia został osiągnięty, nie wskazując przy tym w jakim związku (z osiedlem) pozostaje park. Zarzucała, że nie można dopuścić aby interpretowanie celu wywłaszczenia odbywało się rozszerzająco. Zdaniem skarżącej cel wywłaszczenia nie został osiągnięty – urządzono park, którego przeznaczenie jest inne niż wskazany cel wywłaszczenia. Park gminny ma inne cele i funkcje od parku osiedlowego. Urządzony park służy realizacji zadań publicznych, co podkreśla także fakt, że nieruchomość była od początku wywłaszczenia własnością Skarbu Państwa, a następnie własnością Gminy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Samo określenie podstaw skargi kasacyjnej jest nieprawidłowe przez odesłanie do art. 136 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), który zawiera 5 jednostek redakcyjnych, regulujących różne materie. Dotyczy to też art. 137 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie określono również podstaw kasacyjnych, a uzasadnienie skargi kasacyjnej koncentruje się na rozważaniu relacji celu wywłaszczenia, w realizacji zadań publicznych.
Instytucja wywłaszczenia jest ściśle związana z realizacją celów publicznych, a z tym związane jest realizowanie zadań publicznych. Nie można uznać za zasadne wywodów skargi kasacyjnej, że zrealizowanie celu wywłaszczenia, które stanowi równocześnie realizację zadania publicznego jest wyrazem wykorzystania wywłaszczonej nieruchomości na inny cel. Z faktu szerszego zakresu podmiotowego korzystania z zagospodarowanej nieruchomości nie tylko przez mieszkańców osiedla ale też z członków wspólnoty samorządu terytorialnego nie można wywodzić, że nieruchomość została użyta na inny cel niż określony w wywłaszczeniu.
W zaskarżonym wyroku Sąd prawidłowo zastosował art. 137 ust. 1 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 137 ust. 1, nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. W skardze kasacyjnej nie podważono ustaleń faktycznych, że cel wywłaszczenia został zrealizowany – wykonane zostały punkty widokowe. Zasadnie Sąd przyjął, że nie ma znaczenia prawnego czy cel ten zrealizowało Miasto Kielce czy spółdzielnia mieszkaniowa oraz komu przysługuje prawo własności.
W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.