Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 17 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 1535/16

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 10 marca 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 1937/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi M. D. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] września 2015 r., nr [...] w przedmiocie nabycia prawa własności nieruchomości uchylił zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji przedstawił następujące ustalenia faktyczne i prawne.

Wnioskiem z dnia [...] października 2014 r. Miasto [...]wystąpiło o wydanie decyzji potwierdzającej nabycie przez gminę W. z dniem [...] stycznia 1999 roku w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 872 ze zm.) prawa własności gruntu zajętego pod część ulicy [...] w [...], wykazanego w obrębie [...] jako działka nr [...] o powierzchni [...] m².

Decyzją z dnia [...] marca 2015 r., Nr [...], Wojewoda [...] stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę W. prawa własności gruntu, oznaczonego jako działka nr [...] o pow. [...] m² w obrębie [...], zajętego pod część ulicy [...] w [...].

W uzasadnieniu ww. decyzji Wojewoda przywołał treść art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 roku i wskazał, że z księgi wieczystej [...] wynika, że przedmiotowa nieruchomość zajęta pod część ulicy [...] w [...] stanowiła w dniu [...] grudnia 1998 roku własność osoby fizycznej. Zaś zgodnie z Uchwałą Rady Narodowej Miasta Stołecznego Warszawy Nr 245 z dnia 26 maja 1988 roku w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie m.st. Warszawy i województwa stołecznego warszawskiego do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych (Dziennik Urzędowy Województwa Stołecznego Warszawskiego z 1988 roku Nr 17, poz.186), ulica [...] w [...] w dniu [...] grudnia 1998 roku stanowiła drogę lokalną miejską. Na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 roku drogi lokalne miejskie z dniem 1 stycznia 1999 roku stały się drogami gminnymi. W tym stanie rzeczy, w ocenie Wojewody, przedmiotowa nieruchomość stała się z dniem 1 stycznia 1999 roku z mocy prawa własnością gminy W..

Odwołanie od ww. decyzji wniosła M. D. zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania polegające na sporządzeniu uzasadnienia decyzji w sposób uchybiający wzorcowi ustawowemu, pominięcie wskazania dowodów, na podstawie których organ ustalił zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną oraz zaniechanie wyczerpującego zebrania materiału dowodowego w tym zakresie.

Decyzją z dnia [...] września 2015 r., nr [...], Minister Infrastruktury i Rozwoju utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2015 r.

W uzasadnieniu ww. decyzji organ odwoławczy wskazał m.in., że z wykazu zmian danych ewidencyjnych, stanowiącego część mapy nieruchomości przyjętej do zasobu w dniu [...] września 2014 r. pod nr [...], wynika, że działka nr [...] powstała z podziału działki nr [...]. W dniu [...] grudnia 1998 r. właścicielką działki nr [...] była M. D. na podstawie umowy zniesienia współwłasności z dnia [...] stycznia 1994 r. Rep. [...] (por. treść księgi wieczystej nr [...]). Tym samym, w ocenie organu, w dniu [...] grudnia 1998 r. ww. grunt nie stanowił własności Skarbu Państwa, ani jednostki samorządu terytorialnego.

Ponadto na podstawie uchwały nr 245 Rady Narodowej Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 26 maja 1988 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie m. st. Warszawy i województwa stołecznego warszawskiego do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych (Dz. Urz. Woj. St. Warszawskiego Nr 17, poz. 186), ulica [...] w [...] została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich. Na podstawie art. 103 ust. 2 ww. ustawy z dnia 13 października 1998 r. drogi lokalne miejskie z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się drogami gminnymi.

Organ podniósł, iż na fakt zajęcia przedmiotowej nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...], pod drogę publiczną - ulicę [...] w [...] w dniu [...] grudnia 1998 r. wskazuje kopia mapy ewidencyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] września 2014 r. pod nr [...] sporządzona przez geodetę uprawnionego J. S., która przedstawia granice części nieruchomości zajętych pod drogę publiczną zgodnie ze stanem na dzień [...] grudnia 1998 r. Powyższy dokument urzędowy, w ocenie organu, potwierdza, że część działki nr [...], oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...] m², zgodnie ze stanem na dzień [...] grudnia 1998 r., znajdowała się w pasie drogowym drogi publicznej - ulicy [...] w [...]. Organ powołał się na stanowisko orzecznictwa o braku podstaw do odmowy mocy dowodowej dokumentowi sporządzonemu przez uprawnionego geodetę i włączonemu do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Minister wskazał, że przedstawione przez stronę dokumenty tj. realizacyjny plan zagospodarowania działki nr [...] z [...] marca 1994 r., decyzja nr [...] z dnia [...] listopada 2001 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie nawierzchni ul. [...] od ul. [...] do ul. [...] oraz pismo Urzędu Gminy W. z dnia [...] czerwca 2001 r. pn. "Warunkowe potwierdzenie przyjęcia zgłoszenia o przystąpieniu do wykonania robót budowlanych (na okres czasowy do czasu realizacji ulicy w pełnym zakresie do celowej jej szerokości)" polegających na budowie ogrodzenia na działce nr [...]od strony ul. [...]", wbrew twierdzeniom odwołania, nie podważają prawidłowości ustaleń uprawnionego geodety w mapie ewidencyjnej przyjętej do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego w dniu [...] września 2014 r. pod nr [...]. Dokumenty te, w ocenie organu, nie dotyczą wprost działki nr [...], z której wydzielona została działka nr [...].

Ponadto, z realizacyjnego planu zagospodarowania działki nr [...] z [...] marca 1994 r. nie wynika aby na obszarze aktualnej działki nr [...] znajdowało się ogrodzenie (plan ten wskazuje jedynie granice działek ewidencyjnych z ówczesnym przebiegiem ul. [...] oraz planowaną osią jezdni - środek jezdni, która dodatkowo wskazuje na przeznaczenie obszaru działki nr [...] pod pas drogowy). Zdaniem organu, z powołanego pisma Urzędu Gminy W. z dnia [...] czerwca 2001 r. wynika zaś, iż pomimo braku pełnego urządzenia ul. [...] w jej liniach rozgraniczających, teren aktualnej działki nr [...] znajdował się w pasie drogowym.

Minister wskazał również, iż sformułowanie "zajęte pod drogi" jest pojęciem językowo szerszym od pojęcia dróg urządzonych, co przemawia za przypisaniem ustawodawcy woli objęcia omawianym przepisem również dróg nie urządzonych, z ograniczeniem uregulowania ich stanu prawnego na rzecz podmiotów publicznoprawnych w granicach faktycznego korzystania. W ocenie organu, dla oceny ww. przesłanki istotne znaczenie ma również fakt, iż stosownie do treści art. 34 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, również w brzmieniu obowiązującym w dniu [...] grudnia 1998 r., odległość granicy pasa drogowego od zewnętrznej krawędzi wykopu, nasypu, rowu lub od innych urządzeń wymienionych w art. 4 pkt 1 i 2 ww. ustawy powinna wynosić co najmniej 0,75 m, a dla autostrad i dróg ekspresowych - co najmniej 2 m. Organ zaznaczył, iż również obecnie obszar działki nr [...] znajduje się poza ogrodzeniem posesji na działce nr [...], stanowiąc pas zieleni przydrożnej.

Organ odwoławczy wskazał także, iż dokumentem świadczącym wykonywaniu władztwa publicznoprawnego w dniu [...] grudnia 1998 r. nad ul. [...] jest kopia umowy powierniczej Nr [...] z dnia [...] grudnia 1994 r., wraz z załącznikiem nr 1, dotycząca zastępstwa inwestorskiego na eksploatację oświetlenia, znaków prześwietlonych i słupków przeszkodowych na ulicach gminnych. W ocenie organu, z ww. dokumentów wynika, iż na ul. [...] już w 1995 r. znajdowały się elementy oświetlenia ulicznego, które na zlecenie Gminy Warszawa W. objęte były czynnościami utrzymaniowymi realizowanymi przez Zarząd Dróg Miejskich w W. Ponadto, z pisma Naczelnika Wydziału Infrastruktury dla Dzielnicy W. z dnia [...] grudnia 2014 r. wynika, iż przedmiotowa działka według stanu na dzień 1 stycznia 1999 r. posiadała nawierzchnię gruntową. Wzdłuż ulicy było oświetlenie uliczne, które zostało w 1998r. zmodernizowane (wymiana lamp oświetleniowych na energooszczędne).

Skargę na powyższą decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła M. D. Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1. 1. naruszenie przepisów postępowania, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 81 K.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na zaniechaniu podjęcia czynności procesowych zmierzających do wszechstronnego zebrania i ponownego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, całościowego i ponownego wyjaśnienia sprawy i wydania decyzji przekonywującej pod względem faktycznym i prawnym, poprzez:
2. - brak wnikliwej oceny załączonych do odwołania skarżącej dowodów z dokumentów i dokumentacji fotograficznej;
3. - zaniechanie podjęcia z urzędu dalszych czynności dowodowych mających na celu dokładne rozpatrzenie sprawy polegających na:
4. a) wystąpieniu do Urzędu Gminy Warszawa W. o:
5. - przedłożenie dokumentacji architektoniczno-administracyjnej celem ustalenia, czy po [...] grudnia 1998 r. właściciele nieruchomości położonych przy ul. [...] zgłaszali prace budowlane polegające na przesunięciu ogrodzenia;
6. - udzielenie informacji czy przebieg drogi ul. [...] w okresie od [...] stycznia 1999 roku do [...] grudnia 2006 roku uległ zmianie;
7. - udzielenie wyjaśnień czego dotyczy wzmianka zawarta w przedłożonym przez skarżącą dokumencie Urzędu Gminy Warszawa W. oznaczonym jako "Warunkowe potwierdzenie przyjęcia zgłoszenia o przystąpieniu do wykonywania robót budowlanych" z dnia [...] czerwca 2001 r. dotycząca "realizacji ulicy w pełnym zakresie do docelowej jej szerokości - zgodnie z opinią Wydziału Gospodarki Komunalnej tut. Urzędu z dnia [...] czerwca 2001 r."
8. b) przeprowadzeniu oględzin nieruchomości z udziałem skarżącej i właścicieli nieruchomości sąsiednich położonych przy ul. [...], celem ustalenia zmiany w pasie drogowym ul. [...];
9. c) przeprowadzeniu dowodu z zeznań świadków właścicieli nieruchomości sąsiednich położonych przy ul. [...] celem ustalenia zmiany w pasie drogowym ul. [...];
10. - dowolne i sprzeczne z zasadami logicznego myślenia ustalenie, że pas drogowy w dniu [...] grudnia 1998 r. przebiegał przez działkę nr [...], która w tej dacie była odgrodzona od ulicy [...] ogrodzeniem;
11. 2. naruszenie przepisów postępowania, a to art. 7, art. 75, art. 76 § 1 i 3, art. 78 § 1 K.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez:
12. - przyjęcie, że mapa ewidencyjna sporządzona przez geodetę J. S. w dniu [...] sierpnia 2014 r. stanowi dowód przebiegu drogi publicznej według stanu na dzień [...] grudnia 1998 r. podczas gdy mapa ta sporządzona została w oparciu o aktualny przebieg drogi i dokonany wcześnie podział nieruchomości;
13. - przyjęcie, że mapa ewidencyjna sporządzona przez geodetę J. S. w dniu [...] sierpnia 2014 r. stanowi dowód przebiegu drogi publicznej według stanu na dzień [...] grudnia 1998 r. podczas tego rodzaju okoliczności podlegają ustaleniu przez organ administracyjny za pomocą wszelkich dostępnych dowodów z udziałem stron postępowania;
14. - przyjęcie, że mapa ewidencyjna sporządzona przez geodetę J. S. w dniu [...] sierpnia 2014 r. stanowi dowód z dokumentu urzędowego, który nie został wzruszony, podczas gdy skarżąca złożyła stosowne wnioski dowodowe na okoliczność przebiegu drogi w 1998 roku (ulica była węższa) oraz istniejących wówczas ogrodzeń, które to wnioski zostały pominięte przez organ;
15. 3) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 138 § 2 K.p.a. polegające na nieuchyleniu decyzji organu I instancji podczas gdy rozstrzygnięcie sprawy wymagało przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części;
16. 4) naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 10 § 1 K.p.a. i art. 15 K.p.a. poprzez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych, skutkiem czego skarżąca pozbawiona została możliwości złożenia:
17. - wniosku o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków - właścicieli nieruchomości sąsiednich położonych przy ulicy [...], na okoliczność przebiegu drogi w dniu [...] grudnia 1998 roku oraz w 2001 roku, rozbudowy (poszerzenia) drogi w 2001 roku, daty w której właściciele zobowiązani zostali do przesunięcia ogrodzeń w celu rozbudowy (poszerzenia drogi);
18. - wniosku o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów znajdujących się w aktach postępowania administracyjnego prowadzonego przez Urząd Gminy W. Wydział Administracji Architektonicznej-Budowlanej w 2001 roku lub później, w przedmiocie przyjęcia zgłoszenia o przystąpieniu do wykonywania ogrodzenia przez właścicieli nieruchomości sąsiednich położonych przy ul. [...], na okoliczność że według stanu na dzień [...] grudnia 1998 roku, działka oznaczona nr [...] o pow. [...] m2 (podobnie jak działki sąsiednie) znajdowała się za ogrodzeniem i nie mogła stanowić pasa drogowego;
19. - wniosku o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii Urzędu Gminy W. Wydział Gospodarki Komunalnej z dnia [...] czerwca 2001 r. w przedmiocie budowy nowego ogrodzenia w granicach projektowanego wówczas przebiegu drogi w docelowej szerokości;
20. - ponowienia wniosków dowodowych zawartych w treści odwołania skarżącej z dnia [...] kwietnia 2015 r. lub zażądania aby organ wypowiedział się w przedmiocie tych wniosków przed zakończeniem postępowania odwoławczego;
21. - w konsekwencji skarżąca została zaskoczona wydaniem decyzji, a postępowanie odwoławcze zakończono bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i powtórnego rozpoznania sprawy.

Jednocześnie z daleko posuniętej ostrożności procesowej zaskarżonej decyzji zarzucono:

1. 5) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 81 K.p.a., a także art. 107 § 3 K.p.a. poprzez przyjęcie, że działka nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. znajdowała się w pasie drogowym w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 1998 r.), pomimo braku dowodów świadczących, że działka znajdowała się w wydzielonym pasie terenu, przeznaczonym do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu;
2. 6) naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną poprzez jego zastosowanie i stwierdzenie nabycia nieruchomości pomimo niewystąpienia przesłanek uprawniających do wydania takiej decyzji, polegających na braku władania przez jednostki samorządu terytorialnego działką nr [...] w dniu [...] stycznia 1998 roku oraz braku zajęcia tej działki pod drogę publiczną w dniu [...] stycznia 1998 roku;
3. 7) naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości na których jeszcze nie urządzono drogi.

Powołując się na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Uchylając zaskarżoną decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszeniem procedury administracyjnej w niniejszej sprawie było zaniechanie powiadomienia strony skarżącej przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji - stosownie do treści art. 10 § 1K.p.a.

Sąd wskazał, że powołany przepis wprowadza zasadę oznaczającą z jednej strony obowiązek zapewnienia stronie przez organ czynnego udziału w każdym postępowaniu, z drugiej stwarza warunki w celu umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłaszanych żądań. Zauważyć trzeba iż strona nie jest zobowiązana do czynnego udziału w postępowaniu, stanowi to jej uprawnienie. Jednakże organ administracji ma obowiązek umożliwienia stronie skorzystania z tego uprawnienia. Zgodnie zaś z art. 81 K.p.a., okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możliwość wypowiedzenia się co do przeprowadzanych dowodów. W sprzeczności pozostawać z tą zasadą będzie sytuacja, kiedy nie dostrzegając treści art. 10 K.p.a., organ nie da możliwości wyjaśnienia okoliczności faktycznych, które stanowią następnie podstawę do wydania decyzji.

W orzecznictwie sądowym istnieje ugruntowany pogląd, iż zarzut naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się co do tego i składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Na stronie stawiającej zarzut spoczywa zatem ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy (tak m.in. wyrok NSA z 2 lutego 2011 r., I OSK 575/10, Lex nr 1070853, wyrok NSA z 12 października 2010 r., II OSK 1279/09, Lex nr 746442, wyrok WSA w Warszawie z 13 kwietnia 2011 r., Lex nr 996668, wyrok WSA w Rzeszowie z 25 listopada 2010 r., II SA/Rz 928/10, Lex nr 754715).

Sąd stwierdził, co jest bezsporne, że przed wydaniem zaskarżonej decyzji Minister Infrastruktury i Rozwoju nie skierował do skarżącej zawiadomienia w trybie art. 10 § 1 K.p.a. Skarżąca podnosi w skardze, iż omawiane uchybienie organu skutkowało tym, że przed zakończeniem postępowania odwoławczego została ona pozbawiona możliwości złożenia następujących wniosków dowodowych dotyczących ustalenia stanu faktycznego w zakresie rzeczywistego przebiegu ulicy [...] w okresie przed 31 grudnia 1998 r. i po tej dacie: wniosku o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków - właścicieli nieruchomości sąsiednich położonych przy ulicy [...], na okoliczność przebiegu drogi w dniu [...] grudnia 1998 roku oraz w 2001 roku, rozbudowy (poszerzenia) drogi w 2001 roku, daty w której właściciele zobowiązani zostali do przesunięcia ogrodzeń w celu rozbudowy (poszerzenia drogi); wniosku o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów znajdujących się w aktach postępowania administracyjnego prowadzonego przez Urząd Gminy W. Wydział Administracji Architektoniczno-Budowlanej w 2001 r. lub później, w przedmiocie przyjęcia zgłoszenia o przystąpieniu do wykonywania ogrodzenia przez właścicieli nieruchomości sąsiednich położonych przy ul. [...], na okoliczność że według stanu na dzień [...] grudnia 1998 r., działka oznaczona nr [...] o pow. [...] m2 (podobnie jak działki sąsiednie) znajdowała się za ogrodzeniem i nie mogła stanowić pasa drogowego; wniosku o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii Urzędu Gminy W. Wydział Gospodarki Komunalnej z dnia [...] czerwca 2001 r. w przedmiocie budowy nowego ogrodzenia w granicach projektowanego wówczas przebiegu drogi w docelowej szerokości; ponowienia wniosków dowodowych zawartych w treści odwołania skarżącej z dnia [...] kwietnia 2015 r. lub zażądania aby organ wypowiedział się w przedmiocie tych wniosków przed zakończeniem postępowania odwoławczego.

W ocenie skarżącej, gdyby została ona prawidłowo powiadomiona przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju o zakończeniu postępowania odwoławczego, świadczącego o tym, ze organ odwoławczy zamierza wydać decyzję bazując wyłącznie na materiale zebranym w postępowaniu pierwszoinstancyjnym i nie przeprowadzając żadnych dodatkowych dowodów, wystąpiłaby ze wskazanymi powyżej dalszymi konkretnymi wnioskami dowodowymi.

W ocenie Sądu, skarżąca wykazała, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy niewydanie i niedoręczenie jej zawiadomienia, stosownie do treści art. 10 § 1 K.p.a., uniemożliwiło jej zgłoszenie - przed wydaniem rozstrzygnięcia w postępowaniu odwoławczym - konkretnych wniosków dowodowych mających na celu wykazanie przebiegu ulicy [...] w okresie przed [...] grudnia 1998 r. i po tej dacie, których przeprowadzenie przez organ mogłoby wpłynąć na treść orzeczenia w sprawie.

Zgodnie z art. 136 K.p.a. i art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy ma kompetencje do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Dochodzi do tego w przypadku, gdy organ ten stwierdza, że postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organ I instancji wymaga poszerzenia, gdyż nie zostały ustalone wszystkie istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, lub przeprowadzonym przez organ I instancji dowodom odmawia wiarygodności. Jeśli natomiast rozpoznając odwołanie organ odwoławczy stwierdza, iż wszystkie istotne dla sprawy okoliczności zostały ustalone, materiał dowodowy jest kompletny i pozwala na wydanie rozstrzygnięcia, postępowania dowodowego nie przeprowadza, ani go nie uzupełnia. Powyższa sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie, w której organ odwoławczy nie przeprowadził jakichkolwiek dowodów, bazując na materiale dowodowym zebranym przez organ pierwszej instancji.

Sąd zauważył, iż w przedmiotowym postępowaniu skarżąca konsekwentnie kwestionowała wystąpienie w niniejszej sprawie przesłanki zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną powołując się na niezweryfikowanie przez organ I instancji przebiegu ulicy [...] w okresie przed [...] grudnia 1998 r. i po tej dacie. W ocenie skarżącej, zajęcie przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną nastąpiło dopiero w 2002 r. w wyniku rozbudowy drogi, a do czasu rozpoczęcia prac przedmiotowa nieruchomość była ogrodzona. W odwołaniu z [...] kwietnia 2015 r. skarżąca podniosła, iż faktyczny przebieg ulicy [...] w dacie [...] grudnia 1998 r. można aktualnie ustalić na podstawie dwóch źródeł: realizacyjnego planu zagospodarowania terenu z 1994 r., który został załączony do odwołania oraz wizji lokalnej.

Ponadto, na poparcie swego stanowiska skarżąca załączyła do odwołania dokumentację fotograficzną oraz decyzję Burmistrza Gminy W. nr [...] z [...] listopada 2001 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Sąd zwrócił uwagę, iż w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. istotne znaczenie ma bezsporne ustalenie istniejącego w dniu [...] grudnia 1998 r. stanu faktycznego i prawnego nieruchomości, czyli bezsporne ustalenie istniejącego w tej dacie faktycznego przebiegu w terenie spornego odcinka ulicy oraz jego położenia względem granicy działki nr [...]. Nie bez znaczenia pozostaje to, iż regulacja zawarta w art. 73 ww. ustawy ma charakter wywłaszczeniowy oraz że wszczynane po dniu 31 grudnia 2005 r. przez jednostki samorządu terytorialnego lub Skarb Państwa postępowania w trybie powołanego przepisu, wobec upływu terminu do składania wniosków o odszkodowanie, prowadzą do wywłaszczenia byłych właścicieli z ich prawa własności bez odszkodowania. Tym bardziej więc w tego rodzaju sprawach organy administracji obowiązane są prowadzić postępowanie wyjaśniające i gromadzić materiał dowodowy ze szczególną starannością nie naruszając uprawnień procesowych stron postępowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Minister Infrastruktury i Budownictwa.

Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z:

1. 1. art. 10 § 1 K.p.a. poprzez przyjęcie, ze niezawiadomienie stron, przed wydaniem rozstrzygnięcia, o zebraniu materiału dowodowego i możliwości wypowiedzenia się co o zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań w sprawie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż uniemożliwiło stronom zgłoszenie dodatkowych żądań w celu wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy;
2. 2. art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. w zw. z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 872 ze zm.), poprzez wadliwe przyjęcie, że przeprowadzone postępowanie i zgromadzone dowody nie wykazały łącznego zaistnienia przesłanek wymienionych w ww. art. 73 ust.1, w tym przesłanki zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną oraz władania publicznoprawnego i konieczne jest prowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego;
3. 3. naruszenie art. 133 P.p.s.a. poprzez wadliwe przeprowadzenie kontroli decyzji organu administracji, tj. w sposób niezgodny ze zgromadzonym materiałem dowodowym.

Powołując się na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania. W obszernym uzasadnieniu skarżący kasacyjnie rozwinął podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty.

W piśmie z dnia [...] maja 2017 r. M. D. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Jednocześnie wniosła o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów: decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] listopada 2016 r. i projektu dotyczącego ul. [...] (odc. ul. [...] – ul. [...]) sporządzonego przez "[...]" U. na zlecenie Urzędu Gminy W.. Postanowieniem z dnia 17 maja 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny dopuścił dowód z kserokopii decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] listopada 2016 r. uchylającej w całości decyzję Wojewody [...] nr [...]z dnia V marca 2015 r. stwierdzającej nabycie, z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r., przez Gminę W. prawa własności nieruchomości położonej w [...], oznaczonej jako działka nr [...], zajętej pod droge gminną – ul. [...].

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – dalej jako "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z treścią art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 872 ze zm.), nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy samego prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego, za odszkodowaniem.

Przesłankami, których kumulatywne wystąpienie umożliwia przejścia prawa własności z mocy samego prawa na Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego, są

1. - zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną;
2. - władanie tą nieruchomością w dniu 31 grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa bądź też jednostkę samorządu terytorialnego.

Użyte przez ustawodawcę sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych. Zaznaczyć przy tym trzeba, że urządzenie drogi powinno nastąpić przed dniem 1 stycznia 1999 r. Pojęcie władania nieruchomością nie zostało w ustawie zdefiniowane. W orzecznictwie wskazuje się, że "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, zaliczoną następnie do odpowiedniej kategorii dróg publicznych. Władanie nieruchomością oznacza wykonywanie względem nieruchomości czynności faktycznych, w tym zarówno polegających na zmianie parametrów drogi lub instalowaniu w niej określonych urządzeń, jak i czynności zachowawcze (np. sprzątanie drogi, jej odśnieżanie itp.).

Wskazać należy, że nie ma znaczenia, czy droga publiczna została urządzona na całości, czy też na części nieruchomości (tak NSA w wyroku z dnia 8 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2671/12, pub. CBOSA), jednakże treść art. 73 ustawy wskazuje na to, że chodzi o władanie całą nieruchomością a nie jedynie jej fragmentem, na którym urządzona jest droga. Jeżeli więc określona nieruchomość zajęta została pod drogę publiczną jedynie w części, to stwierdzenie jej nabycia na własność przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego jest możliwe wówczas, gdy wykazane zostanie, iż podmiot ów władał nie tylko częścią na której usytuowana została droga lecz całą nieruchomością.

W niniejszej sprawie poza sporem jest, że przedmiotowa nieruchomość zajęta pod część ulicy [...] w [...] stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 roku własność osoby fizycznej, oraz że uchwałą Rady Narodowej Miasta Stołecznego Warszawy Nr 245 z dnia 26 maja 1988 roku w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie m.st. Warszawy i województwa stołecznego warszawskiego do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych (Dziennik Urzędowy Województwa Stołecznego Warszawskiego z 1988 roku Nr 17, poz.186), ulica [...] w [...] w dniu 31 grudnia 1998 roku stanowiła drogę lokalną miejską.

Bezsporne jest także, że Minister Infrastruktury i Rozwoju nie powiadomił skarżącej kasacyjnie o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji - stosownie do treści art. 10 § 1 K.p.a.

Tymczasem w rozpatrywanej sprawie, na co słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji, skarżąca konsekwentnie kwestionowała wystąpienie w niniejszej sprawie przesłanki zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną powołując się na niezweryfikowanie przez organ pierwszej instancji przebiegu ulicy [...] w okresie przed 31 grudnia 1998 r. i po tej dacie. W ocenie skarżącej, zajęcie przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną nastąpiło dopiero w 2002 r. w wyniku rozbudowy drogi, a do czasu rozpoczęcia prac przedmiotowa nieruchomość była ogrodzona. W odwołaniu z dnia [...] kwietnia 2015 r. skarżąca podniosła, iż faktyczny przebieg ulicy [...] w dacie 31 grudnia 1998 r. można aktualnie ustalić na podstawie dwóch źródeł: realizacyjnego planu zagospodarowania terenu z 1994 r., który został załączony do odwołania oraz wizji lokalnej.

Ponadto, na poparcie swego stanowiska skarżąca załączyła do odwołania dokumentację fotograficzną oraz decyzję Burmistrza Gminy W. nr [...] z [...] listopada 2001 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Wskazać także należy, że Minister Infrastruktury i Rozwoju w dniu [...] września 2015 r., wydał decyzję nr [...], nie udzielając wcześniej odpowiedzi na pismo adw. P. M. z dnia [...] września 2015 r., który zgłosił się jako pełnomocnik substytucyjny M. D. i poinformował organ odwoławczy, iż pełnomocnik odwołującej nie został poinformowany o przekazaniu odwołania oraz wniósł o udzielenie informacji na jakim etapie znajduje się postępowanie odwoławcze, jakie zostały podjęte czynności w toku postępowania odwoławczego oraz kiedy przewiduje się zakończenie postępowania odwoławczego.

Odnosząc się zatem do zarzutów o charakterze procesowym, które skarżący kasacyjnie wiąże z niewłaściwymi, jego zdaniem, wnioskami Sądu dotyczącymi prowadzonego przez organy postępowania dowodowego – uznać należy, że są one nieuzasadnione.

Wskazać należy, że naruszenie zasady zawartej w art. 10 § 1 K.p.a. nie stanowi automatycznie w każdym przypadku podstawy do uchylenia decyzji, aby takie rozstrzygnięcie miało miejsce wskazanemu uchybieniu towarzyszyć musi także naruszenie przepisów postępowania administracyjnego zapewniających realizację zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik postępowania (por. np wyrok NSA z dnia 21 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 790/15, Lex nr 2293589). Jednakże z zasady prawdy obiektywnej unormowanej w art. 7 K.p.a. wynika, że organy administracji publicznej "podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy". Organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym.

Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 K.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 K.p.a.), a więc przy podjęciu wszystkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (por. wyrok SN z dnia 23 listopada 1994 r., III ARN 55/94, OSNAPiUS 1995, Nr 7, poz. 83).

Skarżąca kasacyjnie już w odwołaniu kwestionowała fakt zajęcia wskazanej wyżej nieruchomości pod drogę publiczną, składając na potwierdzenie wskazane wyżej wnioski dowodowe. Podniosła, że naruszenie przez organ art. 10 § 1 K.p.a. pozbawiło ją możliwości złożenia wniosków dowodowych dotyczących ustalenia stanu faktycznego w zakresie rzeczywistego przebiegu ulicy [...] w okresie przed 31 grudnia 1998 r. i po tej dacie: wniosku o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków - właścicieli nieruchomości sąsiednich położonych przy ulicy [...], na okoliczność przebiegu drogi w dniu 31 grudnia 1998 roku oraz w 2001 roku, rozbudowy (poszerzenia) drogi w 2001 roku, daty w której właściciele zobowiązani zostali do przesunięcia ogrodzeń w celu rozbudowy (poszerzenia drogi); wniosku o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów znajdujących się w aktach postępowania administracyjnego prowadzonego przez Urząd Gminy W. Wydział Administracji Architektoniczno-Budowlanej w 2001 r. lub później, w przedmiocie przyjęcia zgłoszenia o przystąpieniu do wykonywania ogrodzenia przez właścicieli nieruchomości sąsiednich położonych przy ul. [...], na okoliczność że według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r., działka oznaczona nr [...] o pow. [...] m² (podobnie jak działki sąsiednie) znajdowała się za ogrodzeniem i nie mogła stanowić pasa drogowego; wniosku o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii Urzędu Gminy W. Wydział Gospodarki Komunalnej z dnia [...] czerwca 2001 r. w przedmiocie budowy nowego ogrodzenia w granicach projektowanego wówczas przebiegu drogi w docelowej szerokości.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skoro w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. istotne znaczenie ma bezsporne ustalenie spełnienia przesłanki zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną przez Skarb Państwa bądź też jednostkę samorządu terytorialnego, to niedoręczenie skarżącej kasacyjnie zawiadomienia, stosownie do treści art. 10 § 1 K.p.a., i uniemożliwienie jej zgłoszenie, przed wydaniem rozstrzygnięcia w postępowaniu odwoławczym, wskazanych wyżej przez skarżącą wniosków dowodowych mających na celu wykazanie przebiegu ulicy [...] w okresie przed 31 grudnia 1998 r. i po tej dacie, mogło wpłynąć na treść orzeczenia w sprawie. Powyższe jest uzasadnione także z uwagi na treść dokumentacji fotograficznej dołączonej do akt, a która wskazuje na usytuowanie ogrodzeń oraz potwierdza fakt, że w 1998 r. ul [...] była węższa.

Ponadto organ odwoławczy we wskazanej wyżej decyzji z dnia [...] listopada 2016 r. dotyczącej sąsiedniej działki nr [...] wskazał, że usytuowanie ogrodzenia i treść pisma Urzędu Gminy W. z dnia [...] czerwca 2001 r. mogą mieć wpływ na wynik sprawy.

Z przedstawionych względów niezasadny jest zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 10 § 1 K.p.a. w związku z art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a.

Chybiony jest zarzut naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. Zgodnie z jego treścią "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy (..)". Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd w procesie kontroli sądowoadministracyjnej bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem - co do zasady - materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania przed tym organem. Wskazany wyżej przepis mógłby zostać naruszony, gdyby sąd wyszedł poza ten materiał. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r., II GSK 2374/11, LEX nr 1296049). Sytuacja tego rodzaju w rozpoznanej sprawie nie zachodziła.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.

Profesjonalnemu pełnomocnikowi należy się zwrot kosztów za wniesienie w terminie 14 dni odpowiedzi na skargę kasacyjną (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 19 listopada 2012r. sygn. akt II FPS 4/12, pub. CBOSA). Ponieważ w niniejszej sprawie nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną, a jedynie pismo z dnia 17 maja 2017 r., brak było podstaw prawnych do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz M. D..