Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt III SA/Łd 124/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
W dniu 18 sierpnia 2011 r. R. S. wystąpił z wnioskiem o przyznanie dodatku mieszkaniowego. We wniosku podał, że zajmuje lokal mieszkalny nr 15 położony w P. przy ul. [...]. Do wniosku załączył wyrok Sądu Apelacyjnego w Łodzi I Wydział Cywilny z dnia [...] lutego 2007 r., sygn. akt [...], w którym sąd ustalił sposób zamieszkiwania w ww. lokalu byłych małżonków, tj. T. S. oraz R. S., w ten sposób, że R. S. posiada do wyłącznej dyspozycji mały pokój. W deklaracji o wysokości dochodów wnioskodawca oświadczył, że pod powyższym adresem prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, a jego dochód za ostatnie trzy miesiące poprzedzające dzień złożenia wniosku wynosił 518,69 zł.
Podczas przeprowadzonego w dniu 1 września 2011 r. wywiadu środowiskowego pod adresem P., ul. [...] wnioskodawca nie dysponował kluczami do drzwi wejściowych lokalu, czekał na klatce schodowej budynku. Oświadczył, iż była żona wymieniła drzwi wejściowe do lokalu i nie udostępniła nowych kluczy do lokalu. Ustalono ponadto, że wnioskodawca przebywa na terenie gminy C. w lokalu użytkowym, wobec którego orzeczono eksmisję.
Decyzją z dnia [...] października 2010 r. Prezydent Miasta Pabianic odmówił przyznania R. S. wnioskowanego dodatku mieszkaniowego. Uzasadniając taki kierunek rozstrzygnięcia sprawy stwierdził, iż przeprowadzone postępowanie wykazało, że wnioskodawca nie zamieszkuje i nie prowadzi gospodarstwa domowego w lokalu przy ul. [...] w P. Jego centrum życiowe pozostaje poza tym lokalem. Zdaniem organu, okoliczność powyższą potwierdza brak dostępu do lokalu, gdyż skarżący nie dysponuje kluczami do lokalu od lutego 2011 roku do chwili obecnej, a dodatkowym potwierdzeniem tej okoliczności jest próba przeprowadzenia w dniu 1 września 2011 r. wywiadu środowiskowego. Powołując wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2007 r., sygn. akt I OSK 606/06, organ pierwszej instancji wskazał, że dodatek mieszkaniowy przysługuje uprawnionej osobie, która nie tylko ma prawo do lokalu, lecz także stale w nim zamieszkuje. Świadczenia tego można odmówić, jeżeli wnioskodawca poda nierzetelne dane. W ocenie Prezydenta Miasta Pabianic, taka właśnie sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie.
W odwołaniu od powyższej decyzji R. S. wskazał, iż jego centrum życiowe skoncentrowane jest w lokalu mieszkalnym nr [...] w P., do którego posiada tytuł prawny. Jednak w chwili obecnej, z uwagi na wymianę drzwi wejściowych do lokalu przez byłą żonę, został pozbawiony możliwości dostępu do lokalu i wystąpił na drogę postępowania sądowego o podział lokalu. Skarżący podkreślił, iż fakt niezamieszkawania w chwili obecnej w przedmiotowym lokalu jest przez niego niezawiniony.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Powołując treść art. 7 ust. 3 pkt 2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych organ odwoławczy wskazał, że jedną z przesłanek odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego jest ustalenie w wyniku przeprowadzonego wywiadu środowiskowego, iż faktyczna liczba osób wspólnie stale zamieszkujących i gospodarujących z wnioskodawcą jest mniejsza niż wykazana w deklaracji załączonej do wniosku. Kolegium podniosło, iż z zawartej w art. 4 ustawy definicji gospodarstwa domowego wynika, że termin ten oznacza gospodarstwo domowe prowadzone przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy, samodzielnie zajmującą lokal albo gospodarstwo prowadzone przez tę osobę wspólnie z małżonkiem i innymi osobami stale z nią zamieszkującymi i gospodarującymi, które swoje prawa do zamieszkiwania w lokalu wywodzą z prawa tej osoby. Natomiast przepis art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy stanowi, że dodatek mieszkaniowy przysługuje innym osobom mającym tytuł prawny do zajmowanego lokalu i ponoszącym wydatki związane z jego zajmowaniem.
W ocenie organu odwoławczego, w przedmiotowej sprawie wystąpiła przesłanka odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia. W toku przeprowadzonego postępowania w sposób bezsporny ustalono, iż wnioskodawca nie zamieszkuje na stałe i nie gospodaruje w lokalu nr [...] położonym w P. przy ul. [...]. W wyznaczonym bowiem przez skarżącego terminie, tj. w dniu 1 września 2011 r., nie było możliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Skarżący nie dysponował kluczami do lokalu i nie mógł dostać się do lokalu, oczekiwał na klatce schodowej budynku. W związku z powyższym organ uznał, że nie została spełniona przesłanka stałego zamieszkiwania, o której mowa w art. 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. O stałym zamieszkiwaniu można bowiem mówić tylko wtedy, gdy cała życiowa działalność danej osoby zostaje ześrodkowana w tym właśnie lokalu, w ten sposób, że stanie się on jej centrum życiowym. Organ podkreślił, iż zameldowanie w lokalu nie stanowi dowodu, że osoba ubiegająca się o przyznanie dodatku mieszkaniowego prowadzi gospodarstwo domowe w lokalu, w którym jest zameldowana.
Również fakt częściowego pokrywania przez skarżącego wydatków związanych z utrzymaniem mieszkania nie może świadczyć o prowadzeniu gospodarstwa domowego w przedmiotowym lokalu. Ponoszone przez skarżącego koszty częściowego utrzymania lokalu wynikają z wyroku Sądu Apelacyjnego w Łodzi I Wydział Cywilny z dnia [...] lutego 2007 roku, sygn. akt [...], a ponadto skarżący wspiera w ten sposób gospodarstwo domowe prowadzone przez syna i byłą żonę.
R. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Powołując się na argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jej oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Na rozprawie w dniu 15 marca 2012 roku pełnomocnik skarżącego poparł wniesioną skargę, zarzucając organom administracji naruszenie art. 2 i art. 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych oraz naruszenie art. 2 i art. 32 Konstytucji RP.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że skarga nie jest zasadna,
Badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd nie stwierdził naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego bądź procesowego, uzasadniającego jej uchylenie.
W pierwszej kolejności Sąd I instancji wyjaśnił, że w niniejszej sprawie podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.). Stosownie zaś do treści art. 3 ust. 1 powołanej ustawy dodatek mieszkaniowy przysługuje osobom, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy, jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie przekracza 175% kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym i 125% tej kwoty w gospodarstwie wieloosobowym, obowiązującej w dniu złożenia wniosku. Przyznanie przedmiotowego świadczenia uwarunkowane jest również wielkością zajmowanego mieszkania w stosunku do ilości osób (członków gospodarstwa domowego) zamieszkujących w danym lokalu mieszkalnym. W myśli art. 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, przez gospodarstwo domowe rozumie się gospodarstwo prowadzone przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy, samodzielnie zajmującą lokal albo gospodarstwo prowadzone przez tę osobę wspólnie z małżonkiem i innymi osobami stale z nią zamieszkującymi i gospodarującymi, które swoje prawa do zamieszkiwania w lokalu wywodzą z prawa tej osoby.
Natomiast przepis art. 7 ust. 1 ustawy stanowi, iż dodatek mieszkaniowy przyznaje, na wniosek osoby uprawnionej do dodatku mieszkaniowego, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji administracyjnej. Do wniosku dołącza się deklarację o dochodach gospodarstwa domowego za okres 3 miesięcy kalendarzowych poprzedzających dzień złożenia wniosku oraz inne niezbędne dokumenty. Organ, o którym mowa w ust. 1, odmawia przyznania dodatku mieszkaniowego, jeżeli w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego ustali, że faktyczna liczba osób wspólnie stale zamieszkujących i gospodarujących z wnioskodawcą jest mniejsza niż wykazana w deklaracji, o której mowa w ust. 1 (art. 7 ust. 3 pkt 2 ustawy).
Następnie Sąd I instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie organy administracji publicznej rozpatrujące wniosek R. S. z dnia 18 sierpnia 2011 r. o przyznanie dodatku mieszkaniowego, na podstawie przeprowadzonego w dniu 1 września 2011 r. wywiadu środowiskowego, ustaliły, że skarżący faktycznie nie zamieszkuje w lokalu wskazanym we wniosku, to jest w P., przy ul. [...]. W związku powyższym organy administracji uznały, iż dane zawarte we wniosku są nierzetelne, a skarżący nie spełnia przesłanek uprawniających do uzyskania wnioskowanego świadczenia.
W ocenie Sądu, organy administracji zasadnie zatem przyjęły, że R. S. nie spełnia przesłanek do przyznania dodatku mieszkaniowego, a prawidłowość takiego rozstrzygnięcia wynika właśnie z definicji pojęcia "gospodarstwo domowe", zamieszczonej w przywołanym powyżej przepisie art. 4 ustawy.
Jednocześnie Sąd I instancji zwrócił uwagę, że głównym celem przyznawania dodatku mieszkaniowego jest zrekompensowanie osobom uzyskującym niskie dochody, które nie są w stanie ponieść pełnych kosztów utrzymania mieszkania, skutków większego obciążenia ich budżetów domowych, wynikających ze zwiększonych wydatków na mieszkanie i podwyżki czynszów. Świadczenie to ma zatem pomóc osobie znajdującej się w trudnej sytuacji materialnej, a spełniającej wymogi ustawy w pokryciu kosztów utrzymania lokalu, w którym osoba ta zamieszkuje. Dodatek mieszkaniowy nie może natomiast służyć do pokrywania kosztów utrzymania lokalu, w którym osoba ubiegająca się o dodatek nie zamieszkuje. Jeżeli osoba uprawniona do zajmowania lokalu faktycznie w tym lokalu nie mieszka, to choćby spełniała ustawowe kryteria dotyczące wysokości dochodu oraz przysługującej powierzchni normatywnej, nie może skutecznie ubiegać się o dodatek mieszkaniowy.
O stałym zamieszkiwaniu w lokalu można mówić tylko wtedy, gdy w tym właśnie lokalu skoncentrowane zostaną podstawowe sprawy osobiste i majątkowe wnioskodawcy. Kryteria ustawowe, od których uzależnione jest przyznanie dodatku mieszkaniowego są bezwzględne i nie pozwalają na uznaniowe rozstrzygnięcie sprawy.
W tym kontekście odnosząc się do zarzutów skarżącego i jego twierdzeń co do spełnienia ustawowych przesłanek otrzymania dodatku mieszkaniowego uzasadnionych posiadaniem tytułu prawnego do zajmowanego lokalu i ponoszeniem wydatków związane z jego zajmowaniem, Sąd I instancji powołał się na, dotyczący R. S., wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2011 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 1439/11.
W wyroku tym NSA wyraził pogląd, że skoro "przepisy ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie precyzują jak rozumieć pojęcie zamieszkiwania czy zajmowania lokalu, oceniając stan faktyczny i prawny w tym zakresie należy mieć na względzie poglądy doktryny i judykaturę przedmiotu wypracowane na gruncie prawa cywilnego. Zgodnie z art. 25 Kodeksu cywilnego miejscem zamieszkania jest miejscowość, w której dana osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. O wypełnieniu jego przesłanek świadczą dwie okoliczności – zewnętrzna, czyli faktyczne przebywanie, oraz wewnętrzna, czyli zamiar stałego pobytu. Ustalenie zamiaru powinno nastąpić w oparciu o kryteria zobiektywizowane, świadczące o woli skoncentrowania swoich spraw w danej miejscowości. Stałe zamieszkiwanie generalnie powiązane jest z tzw. centrum życiowym wnioskodawcy, tj. miejscem gdzie przebywa on z zamiarem stałego pobytu. Pobyt stały zaś oznacza zamieszkiwanie w danej miejscowości pod oznaczonym adresem z wolą koncentracji w tym miejscu swoich spraw życiowych, w tym osobowych i majątkowych interesów".
Zestawiając przyjętą w art. 25 K.c. konstrukcję miejsca zamieszkania ze zgromadzonym w aktach sprawy materiałem dowodowym, WSA w Łodzi stwierdził, że bezspornym jest, iż skarżący nie zamieszkuje stale w lokalu nr [...] położonym w P. przy ul. [...] i nie prowadzi w tym lokalu jednoosobowego gospodarstwa domowego.
W tym zakresie Sąd I instancji bezpośrednio odniósł się również do stanowiska skarżącego zamieszczonego w oświadczeniu, odwołaniu oraz w skardze. Skarżący podnosił bowiem, że nadal przebywa w C., a na ograniczony kontakt z lokalem w P. ma wpływ długotrwały konflikt z byłą żoną. Natomiast organ ustalił, że skarżący składa wnioski o zapomogi, ale nie uzyskuje pomocy z powodu niemożności przeprowadzenia wywiadu środowiskowego.
Jednakże, wedle Sądu I instancji, podnoszone przez skarżącego okoliczności w postaci zameldowania na pobyt stały w przedmiotowym lokalu, posiadania tytułu prawnego do lokalu, wystąpienia na drogę sądową o podział majątku, czy też ponoszenia niewielkiej części opłat z tytułu czynszu, pozostają bez wpływu na wynik sprawy. Jak stwierdził dalej Sąd I instancji, miejsce zameldowania wnioskodawcy nie zawsze stanowi dowód, że wnioskujący o przyznanie dodatku mieszkaniowego prowadzi gospodarstwo domowe w tym lokalu, w którym jest zameldowany. W sprawie zaś jednoznacznie ustalono, że mimo zameldowania w ww. lokalu, skarżący tego lokalu nie zajmuje w rozumieniu art. 2 i 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych w związku z art. 25 K.c.
Nadto, jak zauważył Sąd I instancji, na tle okoliczności faktycznych zaistniałych w rozpoznawanej sprawie należy podnieść, że zgodnie z art. 7 ust. 3 pkt 2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych organ odmawia przyznania dodatku mieszkaniowego, jeżeli w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego ustali, że faktyczna liczba osób wspólnie stale zamieszkujących i gospodarujących z wnioskodawcą jest mniejsza, niż wykazana w deklaracji. Toteż, zdaniem Sądu I instancji, organ był uprawniony do weryfikacji wniosku w drodze wywiadu środowiskowego, w tym do ustalenia, czy skarżący zamieszkuje w lokalu nr [...] przy ulicy [...] w P. Skoro jednak w wyznaczonym przez skarżącego terminie tj. w dniu 1 września 2011 r., organ nie miał możliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, bowiem skarżący nie dysponował kluczami do lokalu, nie mógł dostać się do lokalu i oczekiwał na klatce schodowej budynku, to z okoliczności tej organy wyprowadziły prawidłowy wniosek o niezamieszkiwaniu przez skarżącego w spornym lokalu. W dalszej konsekwencji organy prawidłowo ustaliły, że nie została spełniona podstawowa przesłanka warunkująca przyznanie wnioskowanego świadczenia.
Sąd I instancji nie dopatrzył się również wskazanego na rozprawie przez pełnomocnika skarżącego naruszenia art. 2 i 32 Konstytucji RP. Stwierdził również, że zarzut ten nie został przez pełnomocnika w żaden sposób uzasadniony.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący R. S., reprezentowany przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu.
Pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wystąpił również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.
W ramach pierwszej podstawy kasacyjnej, przewidzianej w art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. 2012 r. poz. 270), zwanej dalej P.p.s.a., pełnomocnik sformułował zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych w zw. z art. 4 i art. 7 tejże ustawy poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że prawo do dodatku mieszkaniowego nie wynika z zajmowania lokalu, lecz ze stałego przebywania i zamieszkiwania w nim.
Natomiast w ramach drugiej z podstaw kasacyjnych, wymienionej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., pełnomocnik zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy, jak to zostało wykazane w skardze, organy administracji naruszyły obowiązującą je procedurę. Z kolei, zdaniem skarżącego kasacyjnie, organy naruszyły przepis art. 15 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. wyrażający zasadę dwuinstancyjności. W tym zakresie pełnomocnik wskazał, że rozstrzygnięcie nastąpiło wyłącznie w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji.
Nadto, zdaniem pełnomocnika, doszło do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieprawidłowe uzasadnienie decyzji, tj. odstąpienie od wskazania przyczyn odmowy wiarygodności i mocy dowodowej okolicznościom wskazanym przez skarżącego co do zajmowania przedmiotowego lokalu oraz pominięcie tychże okoliczności w jej uzasadnieniu.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w odniesieniu do zarzutu naruszenia prawa materialnego, jej autor podniósł, iż, zgodnie z art. 4 ustawy, podstawowym kryterium, od którego ustawa uzależnia przyznanie dodatku, jest poziom dochodu przypadającego na jedną osobę w gospodarstwie domowym, liczonego według zasad przyjętych w art. 3 ust. 3 i 4 ustawy, a dopiero drugą przesłankę stanowi kryterium powierzchni użytkowej lokalu w przeliczeniu na liczbę członków gospodarstwa domowego (art. 5 ust. 1-4 ustawy).
Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, za zasadnością przyjęcia takiej wykładni art. 4 przemawiają także unormowania konstytucyjne – wyrażona w Konstytucji RP zasad sprawiedliwości społecznej i równości praw obywateli (art. 2 i art. 32 Konstytucji).
Natomiast przyjęcie przeciwnego poglądu co do rozumienia art. 2 i art. 4 ustawy prowadziłoby do takiego stanu, w którym w korzystniejszej sytuacji byłyby rodziny, w których jedna z osób gospodarujących w ogóle nie pracuje, ale przebywa stale w lokalu (przy założeniu takich samych dochodów rodziny z jednym pracującym i rodziny z dwoma pracujacymi poza miejscem zamieszkania).
Dodatkowo skarżący kasacyjnie wskazał, że praca i przebywanie okresowo w innej miejscowości, wiąże się ze zwiększonymi kosztami zatrudnienia, co Rzeczpospolita Polska, jako Państwo realizujące społeczną gospodarkę rynkową (art. 20 Konstytucji RP) przy polityce zmierzającej do pełnego produktywnego zatrudnienia (art. 10 § 3 Kodeksu pracy) winno wspierać, nie zaś pośrednio karać w drodze odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego osobom aktywnym (mobilnym) zawodowo.
Skarżący kasacyjnie stwierdził też, że wbrew stanowisku Sądu I instancji, podstawą do przyznania dodatku mieszkaniowego jest, zgodnie z wolą ustawodawcy wyrażoną jednoznacznie w przepisie art. 4, sam fakt zajmowania lokalu (art. 2, 4 i 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych). Nie stanowi natomiast tej podstawy, a tak przyjął Sąd I instancji, posiadanie w tym lokalu centrum interesów życiowych. Tym samym ustawodawca celowo wskazał, że wystarczy zajmowanie lokalu, choćby, jak to ma miejsce w przypadku skarżącego, na podstawie orzeczenia sądu powszechnego o podziale lokalu do używania z prawem wyłącznej dyspozycji.
W odniesieniu do naruszenia przepisu art. 15 k.p.a., który, jak podkreśłił pełnomocnik, stanowi potwierdzenie prawa do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji gawarantowanego w art. 78 Konstytucji RP, pełnomocnik podniósł, że WSA w Łodzi nie dostrzegł nieprawidłowego w tym zakresie sposobu prowadzenia postępowania przez SKO w Łodzi. Skarżący kasacyjnie zaznaczył, że organ odwoławczy oparł swoje rozstrzygnięcie wyłącznie na materiale dowodowym zgromadzonym przez organ I instancji, a to z kolei czyni postępowanie drugoinstancyjne postępowaniem iluzorycznym i godzi w ww. podstawowe prawa i gwarancje procesowe obywatela.
W końcowej części uzasadnienia skargi kasacyjnej wnoszący skargę podniósł, że zarówno Sąd I instancji, jak i orzekające w sprawie organy nie wzięły pod uwagę, że mimo ustawicznego utrudniania skarżącemu przez byłą małżonkę korzystania z lokalu, skarżący w możliwie najszerszym zakresie, określonym w orzeczeniu sądu powszechnego, zajmuje ten lokal.
Zdaniem skarżącego, Sąd I instancji i organy administracji obydwu instancji w sposób nieuprawniony deprecjonują wartość istotnego w sprawie dowodu, którym jest fakt zameldowania skarżącego w lokalu, który z uwagi na utrzymanie obowiązku meldunkowego w polskim porządku prawnym, w dalszym ciągu pozostaje podstawowym dowodem na okoliczność zamieszkiwania pod określonym adresem. Dopiero bowiem faktyczne niezamieszkiwanie skarżącego pod wskazanym na wstępie adresem skutkowałoby wydaniem aktu administracyjnego w przedmiocie jego wymeldowania. W takim zaś przypadku to organ administracji I instancji, będący jednocześnie organem meldunkowym, obowiązany był przedstawić stosowne dowody i należycie uzasadnić przyczyny, dla których odmówił wiarygodności dowodom przedstawionym przez stronę.
Co więcej, w ocenie skarżącego kasacyjnie, nie wystarczające było oparcie przez organy administracji negatywnego dla skarżącego rozstrzygnięcia na materiale dowodym w postaci jednostkowego wywiadu środowiskowego, który nie tylko służy innym celom dowodym niż ustalenie faktu zajmowania lokalu (dochody i liczba osób), ale nie może mieć również większej mocy dowodowej niż bezsporne okoliczności przedstawione przez skarżącego (zameldowanie w lokalu, ponoszenie opłat z nim związanych, korzystanie w miejscu położenia lokalu z opieki zdrowotnej i społecznej, głosowanie w wyborach, przebywanie w lokalu, zamieszkiwanie w lokalu przez syna skarżącego).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Stosownie do art. 174 pkt. 1 i 2 P.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznawana skarga kasacyjna oparta została na obydwu podstawach kasacyjnych, określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a. Jako pierwsze należy rozpoznać zarzuty naruszenia prawa procesowego, bowiem w sytuacji, gdy autor skargi kasacyjnej zarzuca zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia prawa procesowego. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo że został skutecznie podważony, można przejść do kontrolowania dokonanej przez Sąd I instancji wykładni przepisów prawa materialnego (por. wyrok NSA z 21 października 2011 r., II FSK 775/10, LEX nr 964529).
Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia art. 15 w związku z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności i rozstrzygnięcie sprawy wyłącznie w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony przez organ pierwszej instancji, stwierdzić należy, iż zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. Jak wynika z art. 136 i 138 k.p.a, organ odwoławczy nie przeprowadza ponownie dowodów, które zostały przeprowadzone przez organ pierwszej instancji. Zadaniem organu odwoławczego jest ocena materiału dowodowego, dotycząca stanu faktycznego stwierdzonego w czasie wydania decyzji przez organ pierwszej instancji, uzupełnionego o nowe okoliczności faktyczne, pominięte przez organ pierwszej instancji, jak i te okoliczności faktyczne, które po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji uległy zmianie. Dopiero w przypadku, gdy decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, organ może wydać decyzję z art. 138 § 2 k.p.a. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Biorąc pod uwagę powyższe, nie można podzielić, zawartego w skardze kasacyjnej, poglądu, iż rozstrzygnięcie sprawy przez SKO w Łodzi w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony przez organ pierwszej instancji jest sprzeczne z wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Autor skargi kasacyjnej nie wskazuje zresztą, jakie dodatkowe dowody miałyby zostać przeprowadzone przez organ odwoławczy. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika natomiast, iż jej autor zarzucał Sądowi I instancji zaaprobowanie błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego dokonanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi a nie braki w postępowaniu dowodowym. Pełnomocnik podnosi bowiem w ramach tego zarzutu, deprecjonowanie przez organy administracji i WSA w Łodzi dowodu w postaci zameldowania skarżącego na pobyt stały w przedmotowym lokalu.
Również zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez odmowę przyznania wiarygodności i mocy dowodowej faktu zameldowania skarżącego w przedmiotowym lokalu nie mógł odnieść oczekiwanego skutku. Sam fakt zameldowania w lokalu nie jest równoznaczny ze stałym zamieszkiwaniem i gospodarowaniem, jest bowiem tylko czynnością rejestracyjną, która może stanowić tylko jeden z elementów oceny stanu faktycznego. Tymczasem analiza art. 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie pozostawia wątpliwości, że uprawnienie do dodatku mieszkaniowego związane jest z gospodarowaniem lokalem. Przeprowadzone w niniejszej sprawie postępowanie dowodowe wykazało w oczywisty sposób, iż centrum życiowe skarżącego pozostaje poza lokalem, którego dotyczy wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego.
Zarzut błędnej wykładni art. 2 w zw. z art. 4 i 7 ustawy o dodatkach mieszkaniowych opiera się na niezrozumieniu przez skarżącego kasacyjnie pojęcia zamieszkiwania czy zajmowania lokalu mieszkalnego, od którego zależy przyznanie dodatku. Dodatek mieszkaniowy nie może służyć do pokrywania kosztów utrzymania lokalu, w którym osoba ubiegająca się o dodatek nie zamieszkuje. Jeżeli osoba uprawniona do zajmowania lokalu faktycznie w tym lokalu nie mieszka, to choćby nawet spełniała ustawowe kryteria dotyczące wysokości dochodu oraz przysługującej powierzchni normatywnej, nie może skutecznie ubiegać się o dodatek mieszkaniowy. Warunkiem uprawniającym do otrzymania dodatku mieszkaniowego jest bowiem faktyczne zamieszkiwanie wnioskodawcy i prowadzenie przez niego gospodarstwa domowego w lokalu, do którego przysługuje mu tytuł prawny. Powyższy obowiązek wynika z literalnej wykładni art. 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, zgodnie z którym przez gospodarstwo domowe rozumie się gospodarstwo prowadzone przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy, samodzielnie zajmującą lokal albo gospodarstwo prowadzone przez tę osobę wspólnie z małżonkiem i innymi osobami stale z nią zamieszkującymi i gospodarującymi, które swoje prawa do zamieszkiwania w lokalu wywodzą z prawa tej osoby.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko, zgodnie z którym ustawodawca w powyższym przepisie wskazał na konieczność korzystania z danego lokalu zgodnie z jego przeznaczeniem, bo taki jest cel wspomnianej ustawy, której przepisy mają umożliwić osobom nie mogącym uiścić opłat za zajmowany lokal pomoc w tym zakresie. Świadczą o tym zwroty "osobom mieszkającym" (art. 2 ust. 1 pkt 2 tej ustawy), "osobom zajmującym" (art. 2 ust. 1 pkt 5 tej ustawy). W przekonaniu Sądu, skoro przepisy ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie precyzują jak rozumieć pojęcie zamieszkiwania czy zajmowania lokalu, oceniając stan faktyczny i prawny w tym zakresie należy mieć na względzie poglądy doktryny i judykaturę przedmiotu wypracowane na gruncie prawa cywilnego. Zgodnie z art. 25 Kodeksu cywilnego miejscem zamieszkania jest miejscowość, w której dana osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. O wypełnieniu jego przesłanek świadczą dwie okoliczności – zewnętrzna, czyli faktyczne przebywanie, oraz wewnętrzna, czyli zamiar stałego pobytu.
Ustalenie zamiaru powinno nastąpić w oparciu o kryteria zobiektywizowane, świadczące o woli skoncentrowania swoich spraw w danej miejscowości. Stałe zamieszkiwanie generalnie powiązane jest z tzw. centrum życiowym wnioskodawcy, tj. miejscem gdzie przebywa on z zamiarem stałego pobytu. Pobyt stały zaś oznacza zamieszkiwanie w danej miejscowości pod oznaczonym adresem z wolą koncentracji w tym miejscu swoich spraw życiowych, w tym osobowych i majątkowych interesów. Centrum życiowe oznacza więc miejsce, w którym dana osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu, gdzie ześrodkowane są wszystkie jej podstawowe sprawy życiowe, gdzie zgromadziła swoje podstawowe przedmioty potrzebne do egzystencji, a więc upraszczając miejsce, w którym stale przebywa, śpi, gotuje, pierze, czyli tam gdzie spełnia swoje podstawowe potrzeby bytowe (tak: NSA w wyroku z 21 września 2011 r., I OSK 581/11, CBOSA).
Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że zostały dokonane wiarygodne ustalenia zarówno faktyczne jak i prawne dotyczące kwestii zamieszkiwania przez skarżącego w przedmiotowym lokalu w P. Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił, że materiał dowodowy nie pozwala przyjąć, aby R. S. stale zamieszkiwał w przedmiotowym lokalu, ponieważ powyższa okoliczność bezspornie wynika z oświadczenia skarżącego, który sam przyznaje, iż wciąż przebywa w C. z uwagi na długotrwały konflikt z byłą żoną. Należy więc uznać, iż tam koncentruje swoje sprawy życiowe. W tej sytuacji zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 2 w zw. z art. 4 i 7 ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie zasługuje na uwzględnienie.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w przedmiocie wniosku pełnomocnika skarżącego kasacyjnie o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, gdyż z przepisów art. 250, art. 258 § 2 pkt 8 i § 3 oraz art. 259 i art. 260 P.p.s.a. wynika, że orzekanie w przedmiocie wynagrodzenia za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy pozostaje w kognicji wojewódzkiego sądu administracyjnego, do którego należy złożyć stosowny wniosek.