Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. K. oraz A. K. na opisaną w sentencji decyzję Komendanta Głównego Policji w przedmiocie opróżnienia lokalu mieszkalnego.
Przedstawiając w uzasadnieniu tegoż wyroku stan faktyczny i prawny sprawy Sąd ten podał, iż lokal mieszkalny nr [...] przy ul. [...] w Warszawie został przydzielony pracownikowi Komendy Głównej Milicji Obywatelskiej – T. S. M., a w decyzji o przydziale zaznaczono, że jest on kwaterą stałą – mieszkaniem służbowym i stosuje się do niego przepisy o gospodarce lokalami służbowymi obowiązujące w organach Ministerstwa Spraw Wewnętrznych. Obecnie lokal ten pozostaje w dyspozycji Komendanta Stołecznego Policji, a zgodnie z § 14 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 105, poz. 884 ze zm.) – dalej: rozporządzenie, decyzje w sprawach przydziału i opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater wydają dysponenci mieszkań.
J. K. i A. K. nie uzyskali decyzji o przydziale tego lokalu, stąd w tej sytuacji nie są uprawnieni do zajmowania go. Z tego względu Komendant Stołeczny Policji decyzją z dnia [...] października 2012 r., nr [...], nakazał J. K. i A. K. opróżnienie i przekazanie w stanie wolnym w/w lokalu mieszkalnego. Na skutek wniesionego odwołania Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 95 ust. 3 pkt 3, art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.) i § 14 rozporządzenia, utrzymał w mocy tę decyzję organu I instancji. Jak wskazano w jego uzasadnieniu strony nie są funkcjonariuszami Policji.
W świetle unormowań resortowej ustawy emerytalnej (art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji) nie są też członkami rodziny uprawnionymi do renty rodzinnej po funkcjonariuszu. Nie spełniają zatem żadnej z przesłanek ustawowych (art. 88 i art. 89 ustawy o Policji), która uprawniałaby ich do zajmowanego spornego lokalu mieszkalnego. Uprawnienie J. K. do zamieszkiwania w przeszłości w przedmiotowym lokalu wynikało jedynie ze stosunku rodzinnego łączącego ją z rodzicami, jako osobami posiadającymi tytuł prawny do tego lokalu. Wraz ze śmiercią ojca to uprawnienie utraciła, bo osoby mające prawo pochodne do zamieszkiwania tracą je, a tym samym zajmują lokal bez tytułu prawnego. Konsekwencją tego stanu rzeczy, nadto gdy brak innego tytułu, jest wydanie decyzji opartej o art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na w/w decyzję Komendanta Głównego Policji J. K. i A. K. wnieśli o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji Komendanta Stołecznego Policji nr [...]. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, iż decyzja Komendanta Głównego Policji zawiera błędne wyjaśnienia, nie wskazując J. K. jako osoby uprawnionej do zamieszkiwania z rodzicami, a także nie podając organu, który wydał decyzję nr [...] z dnia [...] października 1962 r. Sporny lokal został przydzielony funkcjonariuszowi dawnej Komendy Głównej Milicji Obywatelskiej, nie zaś jego pracownikowi, jak podano w uzasadnieniu decyzji. Zarzucono również, iż organ nie odniósł się do większości zarzutów podniesionych w odwołaniu. Nie sprawdził swojej właściwości, podczas gdy brak jest dokumentów potwierdzających jednoznacznie, że sporny lokal pozostaje w dyspozycji Komendanta Stołecznego Policji.
Następcą prawnym Komendanta Głównego Milicji Obywatelskiej jest Komendant Główny Policji. Ponadto zwrócono uwagę, iż organ II instancji nie dostrzegł ważnego interesu strony postępowania i potrzeby posiadania przez stronę uwierzytelnionych odpisów poszczególnych dokumentów z akt sprawy.
Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, przywołując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do podniesionej w skardze kwestii dyspozycji lokali mieszkalnych stanowiących własność m.st. Warszawy wyjaśnił, że w dniu [...] sierpnia 2009 r. pomiędzy Prezydentem m.st. Warszawy, a Komendantem Głównym Policji zostało zawarte porozumienie w sprawie współpracy w zakresie dysponowania lokalami stanowiącymi własność m.st. Warszawy i pozostającymi w dyspozycji Komendanta Głównego Policji z przeznaczeniem na tymczasowe kwatery dla funkcjonariuszy Policji. Zgodnie z § 1 ust. 2 Porozumienia dysponent (Komendant Główny Policji) zrzeka się prawa dysponowania wszystkimi lokalami, o których mowa w ust. 1 z zastrzeżeniem § 2. Na mocy § 1 ust. 1, który dotyczy m.in. lokalu będącego własnością m.st. Warszawy, zajmowanego obecnie w związku z decyzją o przydziale wydaną przez Komendanta Głównego Policji, co do którego decyzja o opróżnieniu należy do kompetencji dysponenta, zajmowany przez skarżących lokal mieszkalny nr [...] przy ul. [...] w Warszawie pozostaje obecnie w dyspozycji Komendanta Stołecznego Policji.
Sąd I instancji uznając skargę za niezasadną, wyraził pogląd, wedle którego z zebranego materiału dowodowego w sprawie wynika, że lokal nr [...] przy ul. [...] w Warszawie pozostawał w dacie wydania zaskarżonej decyzji w dyspozycji Komendanta Stołecznego Policji. Komendant Główny Policji w wyniku Porozumienia zawartego w dniu [...] sierpnia 2009 r. z Prezydentem m.st. Warszawy zrzekł się dyspozycyjności między innymi przedmiotowego lokalu mieszkalnego na rzecz Komendanta Stołecznego. Na prawo do dysponowania nim przez Komendanta Stołecznego Policji wskazuje też pismo Urzędu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy, Wydziału Zasobów Lokalowych dla Dzielnicy [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. skierowane do J. K. Skoro zatem przedmiotowy lokal, pozostający w dacie wydania zaskarżonej decyzji w dyspozycji Komendanta Stołecznego Policji, był zajmowany bez tytułu prawnego, bo skarżący nie są funkcjonariuszami Policji, ani nie legitymują się uprawnieniem pochodnym do zamieszkiwania w nim (nie mają uprawnienia do renty po zmarłym ojcu i teściu – funkcjonariuszu, któremu lokal przydzielono), to organ ten był zobligowany do wydania decyzji o jego opróżnieniu na podstawie art. 95 ust. 3 pkt 3 i 4 ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania tej decyzji.
W takim stanie rzeczy decyzję wydaną w sprawie Sąd meriti uznał za prawidłową, zaś zarzuty podniesione w skardze za nieuzasadnione. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 w związku z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., orzekł jak sentencji zaskarżonego wyroku.
Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wnieśli J. K. i A. K. Zaskarżając wyrok w całości zarzucili mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- - art. 3 § 1, art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia w toku postępowania administracyjnego art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. przez błędne uznanie, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwalał na stwierdzenie, że przedmiotowy lokal pozostaje w dyspozycji Komendanta Stołecznego Policji;
- - art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku powodów przyjęcia, że przedmiotowy lokal pozostawał w dyspozycji Komendy Stołecznej Policji w sytuacji, gdy decyzją z dnia [...] października 1962 r. lokal przydzielony został T. S. M. przez Komendę Główną MO, której następcą prawnym jest Komenda Główna Policji, a nie Komenda Stołeczna Policji oraz niewskazanie podstawy prawnej, z której wynika fakt pozostawania lokalu w dyspozycji Komendy Stołecznej Policji;
- - art. 3 § 1, art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia w toku postępowania administracyjnego art. 8 i art. 11 K.p.a. polegającego na prowadzeniu postępowania administracyjnego w sposób rażąco naruszający zaufanie skarżących do postępowania władzy publicznej i polegający na ignorowaniu wszelkich wątpliwości, twierdzeń i zarzutów zgłaszanych przez skarżących w toku postępowania.
Mając na względzie te zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zasądzenie od organu solidarnie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono przede wszystkim, iż żaden ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów nie świadczy o fakcie pozostawania lokalu w dyspozycji Komendanta Stołecznego Policji. Okoliczność ta była od początku kwestionowana przez stronę skarżącą i, jako podstawowa przesłanka umożliwiająca żądanie opróżnienia lokalu, powinna zostać w sposób niebudzący wątpliwości wykazana przez organ, do czego jednakże w ocenie autora skargi kasacyjnej nie doszło. Następcą prawnym Komendy Głównej Milicji Obywatelskiej jest Komenda Głowna Policji, a nie Komenda Stołeczna.
Sąd meriti nie dostrzegł również, że z pism organów m.st. Warszawy, w tym pisma Wydziału Zasobów Lokalowych dla Dzielnicy [...] z [...] marca 2004 r. wynika, że w ocenie Miasta przedmiotowy lokal pozostaje w dyspozycji Komendy Stołecznej Policji. Powyższe oznacza, że m.st. Warszawa również przed datą zawarcia porozumienia z [...] sierpnia 2009 r. traktowało przedmiotowy lokal jako pozostający w dyspozycji Komendanta Stołecznego Policji, a nie Komendanta Głównego Policji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargi kasacyjne związany jest ich granicami i zarzutami motywującymi podstawy kasacyjne, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkich sądów administracyjnych, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a., a są to: naruszenie prawa materialnego i naruszenie przepisów postępowania. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć wadliwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie nieprawidłowej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
Skargę kasacyjną w tej sprawie oparto wyłącznie na podstawie naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Okazała się ona nietrafna. Zarzut dotyczący uchybienia przez Sąd I instancji art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i art. 151 P.p.s.a., przejawiającego się brakiem właściwej kontroli działalności administracji publicznej, w wyniku której zaakceptował on wydanie decyzji na podstawie niekompletnego materiału dowodowego i niewłaściwe ocenionego, decyzji która nadto nie została poprawnie uzasadniona, nie mógł odnieść skutku. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., decyzja podlega uchyleniu, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Tym samym naruszenie wskazanego przepisu będzie miało miejsce wówczas, gdy kontrolując legalność zaskarżonej decyzji sąd nie dostrzeże, że rozstrzygnięcie to narusza przepisy postępowania, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie oceni ich wpływ na rozstrzygnięcie, przy czym w obu wypadkach ta wadliwość w rozumowaniu musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że gdyby organ nie naruszył prawa, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Tylko bowiem takie naruszenia przepisów mogłyby uzasadniać zastosowanie przez Sąd pierwszej instancji środka przewidzianego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy. W przeciwnym wypadku dochodzi do oddalenia skargi, na mocy art. 151 P.p.s.a. Oba przepisy są wszak przepisami wynikowymi, które maja zastosowanie w określonych sytuacjach - uznania zaskarżonej decyzji za zgodną lub niezgodną z prawem. Ta zaś konkluzja jest wynikiem wnioskowania na podstawie ustalonego stanu faktycznego i rozważań prawnych.
Zatem uznanie tego zarzutu za zasadny wymaga wskazania naruszenia prawa skutkującego bądź odmiennym wynikiem bądź zastosowaniem niewłaściwej formy orzeczenia. Takich nie przedstawiono. Sąd meriti podzielił ustalenia i wywody organów przedstawione w zapadłych w sprawie decyzjach, i uczynił to słusznie. Materiał sprawy pozwalał na wydanie przez organy rozstrzygnięć, które nie uchybiają przepisom prawa materialnego. Istota swobodnej oceny dowodów sprowadza się do zapewnienia organowi prowadzącemu postępowanie możliwości badania sprawy (stanu faktycznego) i do nieskrępowanej wyraźnymi ramami prawnymi oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Zasada ta nie oznacza jednak, że organ jest uprawniony do oceny dowodów według dowolnych, nieodpowiadających logice i doświadczeniu kryteriów. Swą ocenę w tej mierze obowiązany jest oprzeć na przekonywających podstawach i dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji.
Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej kontroli legalności zaskarżonego aktu, który tym kryteriom odpowiadał. Zasadnie uznał, iż organ ustalił wszystkie istotne do załatwienia sprawy okoliczności faktyczne, a zgromadzony w sprawie materiał dowodowy ma walor kompletności, zaś jego ocena nie nosi znamion dowolności. Brak podstaw do przyjęcia, aby organy naruszyły ogólne zasady postępowania wskazane w skardze kasacyjnej. Za nieusprawiedliwiony uznać należy również zarzut dotyczący naruszenia przepisu art. 3 § 1 P.p.s.a., który w zasadzie jest przepisem kompetencyjnym, a jego naruszenie może mieć miejsce tylko w powiązaniu z konkretnymi przepisami tej ustawy, bądź wówczas, gdy nie dokonano kontroli legalności zaskarżonego aktu, albo gdy nie zastosowano środków przewidzianych w ustawie. Przepis ten nie określa jednak wzorca, według którego kontrola ta ma być wykonana.
Okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, nie oznacza naruszenia tego przepisu (p. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 kwietnia 2012 r., sygn. I OSK 1636/11, publ. CBOSA).
Za nietrafny należy uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. Stwierdzić bowiem trzeba, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy określone w powołanym wyżej przepisie, w tym stan sprawy, zarzuty skargi, stanowiska stron, podstawę prawną oraz jej wyjaśnienie. Sąd ten nie tylko wskazał podstawę prawną rozstrzygnięcia, lecz również przytoczył brzmienie stosownych przepisów, dokonując ich interpretacji także w kontekście stawianych zarzutów. Skonfrontował stan faktyczny sprawy z podstawą prawną rozstrzygnięcia uznając, iż zostały spełnione przesłanki do wydania decyzji administracyjnej nakazującej skarżącej i osobom z nią zamieszkałym opróżnienie przedmiotowego lokalu. Zarzut ten zresztą wyjątkowo tylko może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, a to w sytuacji braku ustaleń faktycznych, bądź innych wad uchylających wyrok spod kontroli instancyjnej (p. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA z 2010 r., nr 3, poz. 39). Takiego zarzutu zaskarżonemu wyrokowi nie sposób postawić.
Jednakowoż najbardziej eksponowaną przez skarżących kasacyjnie kwestią jest materia dysponowania spornym lokalem przez właściwy organ Policji. W okolicznościach sprawy i w świetle zgromadzonych dowodów nie powinna ona wszak budzić takich wątpliwości skarżących. W aktach znajduje się dokument sporządzony przez właściciela lokalu (m. st. Warszawę) związany czasowo z prowadzoną sprawą, z którego bezsprzecznie wynika, iż przedmiotowy lokal pozostaje w dyspozycji organów Policji (p. cytowane wyżej pismo z dnia [...] czerwca 2012 r. - k-70 akt administracyjnych). Przy czym godzi się podkreślić, że obowiązujące przepisy nie wymagają dysponowania lokalem przez konkretną jednostkę organizacyjną Policji, bo w art. 90 ustawy o Policji stanowi się, iż na lokale mieszkalne dla policjantów przeznacza się lokale będące w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów. Nie ma przeto znaczenia, który komendant nim dysponuje, bo jest to kwestią wewnętrzną tej formacji.
W dacie wydania decyzji zobowiązującej do opróżnienia lokalu jego dysponentem był organ Policji, natomiast okoliczność, czy była to Komenda Główna, Rejonowa, czy Stołeczna Policji jest pozbawione znaczenia w niniejszej sprawie. Dysponowaniem spornym lokalem wynika też z treści porozumienia z dnia [...] sierpnia 2009 r. zawartego pomiędzy Prezydentem Miasta Stołecznego Warszawy, a Komendantem Głównym Policji, na mocy którego ten ostatni zrzekł się praw do dysponowania wszystkimi lokalami, o których mowa w § 1, z zastrzeżeniem § 2, na rzecz Miasta Stołecznego Warszawy. Porozumienie to nie ma jakiegokolwiek znaczenia w przedmiotowej sprawie, bo nie dotyczy zwrotu lokali zajmowanych bez tytułu prawnego.
Należy zaznaczyć, iż zagadnienie zwrotu lokalu właścicielowi pozostaje poza zakresem niniejszej sprawy, gdyż nie ma wpływu na jego przeszły status, ani na uprawnienia skarżących kasacyjnie. co oznacza że jakiekolwiek ustalenia między organem Policji, a Miastem Stołecznym w zakresie dysponowania lokalami wykraczają poza przedmiot tego postępowania. Z tego faktu niepodobna więc wywodzić, że lokal utracił status "mieszkania funkcyjnego". W tej sprawie istotne bowiem jest, że lokal w chwili przydziału pozostawał w dyspozycji organu Policji, zaś skarżący kasacyjnie nie mogą go obecnie zajmować. Zgodnie z brzmieniem art. 95 ust. 3 pkt 3 ww. ustawy o Policji decyzję o opróżnieniu lokalu mieszkalnego wydaje się w przypadku zajmowania lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 90, przez policjanta lub członków jego rodziny albo inne osoby – bez tytułu prawnego. Regulacja ta wprowadza administracyjny tryb opróżniania lokali będących w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów, a zatem jej zakres stosowania dotyczy jedynie tych mieszkań, którymi ww. organy mogą dysponować w celu zaspokajania potrzeb mieszkaniowych swych funkcjonariuszy.
Skoro dysponowanie lokalami mieszkalnymi przez organy Policji odbywa się poprzez ich przydział w drodze decyzji, to tytułem prawnym, w rozumieniu art. 95 ust. 3 pkt 3 ww. ustawy o Policji, jest właśnie decyzja o przydziale lokalu mieszkalnego. Brak takiej decyzji oznacza więc zajmowanie lokalu bez tytułu prawnego. W niniejszym przypadku skarżący nie legitymują się taką decyzją, jak też nie mają samodzielnego uprawnienia do zajmowania go. Konsekwencją zajmowania lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji organu Policji przez osobę, która nie posiada do niego tytułu prawnego, jest wydanie decyzji o opróżnieniu lokalu mieszkalnego na podstawie art. 95 ust. 3 pkt 3 ww. ustawy o Policji. Dlatego też nie ma prawnego znaczenia to, czy organ Policji zwróci Miastu Stołecznemu Warszawa przedmiotowy lokal, czy też nadal będzie pozostawał jego dysponentem i przeznaczy go na potrzeby mieszkaniowe funkcjonariuszy Policji. Podobnie nie mogą odnieść skutku inne okoliczności, w tym podnoszone w ramach słusznego interesu stron.
Z tych względów, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za chybione, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji niniejszego wyroku.
- - ---------------------- 1