Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Go 190/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim /dalej: WSA/, po rozpoznaniu sprawy ze skargi E. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wlkp. /dalej: SKO lub Kolegium/ z dnia [...] grudnia 2012 r. Nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnienia do kierowania pojazdami - skargę oddalił.
W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną:
decyzją z [...] marca 2012 r. Nr [...], Starosta S. z powodu otrzymania z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych informacji o zastrzeżeniach co do stanu zdrowia E.M., skierował go na badania lekarskie w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem. Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w Gorzowie Wlkp. orzeczeniami z dnia 7 maja 2012 r. stwierdził u E. M. istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi, do których wymagane jest posiadanie prawa jazdy: kategorii A, A1, B, B1, T i B+E – z datą ponownego badania kwiecień 2014 r. (orzeczenie nr [...]) oraz kategorii C, C1, D, D1, C+E, D+E, C1+E, D1+E i pozwolenia do kierowania tramwajem – bezterminowo (orzeczenie nr [...]). Na skutek odwołania E.M., orzeczenia lekarskie o analogicznej treści, nr [...], z dnia 20 czerwca 2012 r. wydał Instytut Medycyny Pracy w Łodzi /dalej: Instytut/ z tym, że w przypadku pojazdów, do których wymagane jest posiadanie prawa jazdy kategorii A, A1, B, B1, T oraz B+E, jako datę ponownego badania lekarskiego wskazał dzień 1 grudnia 2013 r. W tym stanie sprawy Starosta S. zawiadomił E. M. o wszczęciu z urzędu postępowania w przedmiocie cofnięcia posiadanych uprawnień do kierowania pojazdami, po czym na podstawie art. 140 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r., Nr 108, poz. 908 ze zm., dalej: ustawa), decyzją z [...] sierpnia 2012 r. Nr [...], cofnął uprawnienia do kierowania pojazdami wg kat. A, B, C, D, BE, CE i DE.
Na skutek odwołania, w którym E. M. zarzucił naruszenie art. 7, art. 77 i 80 K.p.a., poprzez pominięcie karty informacyjnej leczenia szpitalnego z 19 lipca 2012 r., gdzie stwierdzono ujemny wynik obserwacji w kierunku padaczki, co oznacza brak przeciwwskazań do kierowania pojazdami mechanicznymi, Kolegium decyzją z [...] grudnia 2012 r. Nr [...], utrzymało w mocy decyzję Starosty. Wskazało, że w świetle wydanych orzeczeń lekarskich, zasadne było cofnięcie E. M. uprawnienia do kierowania pojazdami. Zgodnie bowiem z art. 140 ust. 1 pkt 1 ustawy, decyzję o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym wydaje starosta w razie stwierdzenia na podstawie orzeczenia lekarskiego istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem. Przepis ten nie pozostawia organowi w tym zakresie jakiegokolwiek luzu decyzyjnego, a organy administracji nie są kompetentne i uprawnione do oceny wyników badań lekarskich z punktu widzenia zdolności do bezpiecznego kierowania pojazdami.
W skardze E. M. zarzucił naruszenie art. 80 K.p.a., poprzez nieuwzględnienie, jako środka dowodowego, dokumentu - karty leczenia szpitalnego oraz naruszenie art. 140 ust. 1 pkt 1 ustawy, poprzez błędne ustalenie spełnienia przesłanki istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Wniósł o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji oraz o przeprowadzenie na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: P.p.s.a) dowodu z zaświadczenia lekarskiego z 15 stycznia 2013 r. na okoliczność stwierdzenia aktualnego stanu zdrowia.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.
Opisanym na wstępie wyrokiem WSA oddalił skargę i podkreślił, że orzeczenia lekarskie wydawane w trybie rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz.U. z 2013 r., poz. 133, dalej: rozporządzenie), nie podlegają weryfikacji przez organy administracji publicznej w prowadzonych przez nie postępowaniach o wydanie lub cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi. Jak wynika z analizy § 4 ust. 1, 2 i 5 rozporządzenia, ograniczenia w kierowaniu pojazdami związane ze stanem zdrowia mogą być ustalane jedynie w wyniku badań lekarskich. Pierwszym etapem postępowania w sprawie weryfikacji uprawnień jest postępowanie diagnostyczne prowadzone w ściśle określonym zakładzie medycyny pracy przez uprawnionego lekarza, które zostało wszczęte w związku z decyzją właściwego starosty na podstawie art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy.
Na tym etapie strona może kwestionować wyniki badań, przedstawiać posiadane dokumenty lekarskie i korzystać z możliwości wniesienia odwołania od orzeczenia lekarskiego organu I instancji, z której to możliwości skarżący skorzystał. W kolejnym etapie, jeżeli w ostatecznym orzeczeniu lekarskim stwierdzono przeciwwskazania do prowadzenia pojazdów mechanicznych, wydawana jest decyzja o cofnięciu uprawnień. W sytuacji więc związania ostatecznym orzeczeniem lekarskim wydanym w trybie powołanego rozporządzenia, organy administracji publicznej nie mają formalnoprawnych podstaw do kwestionowania okoliczności objętych ich treścią, co wyklucza np. możliwość przeprowadzenia w tym zakresie dowodu z opinii biegłego. W oparciu o przepis art. 76 § 3 K.p.a. istnieje co prawda możliwość przeprowadzenia przeciwdowodu względem orzeczenia lekarskiego jako dokumentu urzędowego, jednak mogłoby nim być jedynie uzyskane przez stronę w wyniku poddania się przez nią z własnej inicjatywy badaniu lekarskiemu, zaświadczenie uzyskane w trybie przewidzianym powoływanym rozporządzeniem.
Takiego przeciwdowodu względem treści orzeczeń lekarskich Instytutu nie może więc stanowić informacja z leczenia szpitalnego skarżącego. Z tego też powodu, na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a, oddaleniu podlegał wniosek o przeprowadzenie dowodu z zaświadczenia lekarskiego z 15 stycznia 2013 r. tym bardziej, że zaświadczenie to wystawiono po wydaniu decyzji przez organ odwoławczy. W tej sytuacji stanowisko SKO utrzymujące w mocy decyzję organu I instancji o cofnięciu skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami, jest zgodne z prawem.
W skardze kasacyjnej E. M., reprezentowany przez radcę prawnego, opierając się "na podstawach zawartych w art. 174 P.p.s.a.", zaskarżył wyrok WSA w całości, podnosząc zarzuty naruszenia przepisów ustawy P.p.s.a., które to uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały zgodnie z przepisami prawa materialnego, tj. art. 140 ust. 1 pkt 1 ustawy oraz przepisów rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami,
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały zgodnie z przepisami postępowania, tj. art. 76 § 3 K.p.a. w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy,
- - naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 140 ust. 1 pkt 1 ustawy, poprzez nieuzasadnione przyjęcie spełnienia przesłanki istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem podczas gdy przesłanka ta u skarżącego nie została spełniona.
Wskazując na powyższe, skarżący kasacyjnie wniósł o "uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości" i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu wskazano, że wykładnia art. 140 ust. 1 pkt 1 ustawy nie pozostawia wątpliwości, że wydanie orzeczenia lekarskiego o określonej treści pociąga za sobą obowiązek wydania decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi. Organy orzekające w tym przedmiocie, jak i kontrolujący je sąd administracyjny są związane ostatecznymi orzeczeniami lekarskimi, wydanymi przez uprawniony podmiot i we właściwej formie oraz stwierdzającymi przeciwwskazania do kierowania pojazdami. Nie sposób zgodzić się jednak z zawartym w wyroku WSA stwierdzeniem, że przeciwdowodem w sprawie mogłoby być jedynie zaświadczenie uzyskane przez stronę w wyniku poddania się przez nią z własnej inicjatywy badaniu lekarskiemu, w trybie przewidzianym rozporządzeniem. Zgodnie z art. 76 § 3 K.p.a., dopuszczalne jest przeprowadzenie dowodu przeciwko treści dokumentu, jakim jest orzeczenie lekarskie, a przepisy K.p.a. nie wprowadzają w tym zakresie żadnych ograniczeń.
W przedmiotowej sprawie skarżący przedstawił dowody mogące podważać domniemanie zgodności z prawdą orzeczeń Instytutu co do istnienia przeciwwskazań w stanie zdrowia do prowadzenia pojazdów silnikowych, tj. kartę leczenia szpitalnego z 19 czerwca 2012 r. oraz zaświadczenie lekarskie z 15 stycznia 2013 r. Jednocześnie uzasadnił wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach przewidzianych w art. 174 P.p.s.a., dlatego w pierwszej kolejności ocenie podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania, w którym wskazano na naruszenie art. 76 § 3 K.p.a., poprzez pominięcie karty informacyjnej z leczenia szpitalnego z dnia 19 czerwca 2012 r. oraz zaświadczenia lekarskiego z dnia 15 stycznia 2013 r., jako dowodów przeciwko treści wydanych orzeczeń lekarskich, które stanowiły podstawę ustaleń w zakresie istnienia u skarżącego kasacyjnie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi.
W orzecznictwie za ugruntowany należy uznać pogląd, którego zresztą skarga kasacyjna nie kwestionuje, że "orzeczenie lekarskie", o jakim mowa w § 10 ust. 1 rozporządzenia, jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 § 2 K.p.a., a więc jest dowodem tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone /zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2006 r., sygn. I OSK 420/2005 LEX nr 194056, z dnia 11 stycznia 2007 r., sygn. I OSK 251/2006 LEX nr 291185/. Zaznaczyć należy, że dokument urzędowy korzysta z domniemania prawdziwości, tzn., że pochodzi od organu, który go wystawił oraz domniemania zgodności z prawdą zawartego w dokumencie oświadczenia organu.
Przyjęcie stanowiska, że orzeczenie lekarskie stanowi dokument urzędowy sporządzony w przepisanej formie przez uprawnionego lekarza państwowej jednostki organizacyjnej oznacza, że w myśl art. 76 § 3 K.p.a. należy przyjąć za dopuszczalne przeprowadzenie dowodu przeciwko treści dokumentu. Przepisy K.p.a. nie wprowadzają ograniczeń w odniesieniu do środków dowodowych, które organ orzekający może dopuścić w celu obalenia mocy dowodowej dokumentu urzędowego. Niemniej jednak wskazać należy, że w postępowaniu o cofnięcie prawa jazdy, prawodawca postawił określone wymagania orzeczeniu lekarskiemu, jako dowodowi, na podstawie którego orzekają organy administracyjne. Otóż musi to być orzeczenie wydane przez "uprawnionego lekarza" i to funkcjonującego w odpowiednich strukturach. Wymóg w zakresie kwalifikacji lekarza wynika wprost z § 14 ust. 1 i 2 rozporządzenia, natomiast co do ośrodka, z § 9 ust. 1 oraz § 12 ust. 3 rozporządzenia.
Kontrola merytoryczna orzeczenia lekarskiego również została przepisami określona i możliwa jest wyłącznie w ramach postępowania odwoławczego prowadzonego przez uprawnione jednostki orzecznicze wymienione w § 12 rozporządzenia. Konsekwencją powyższego jest to, że ostateczne orzeczenie lekarskie nie podlega merytorycznej weryfikacji przez organy prowadzące postępowanie o cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami.
Postawienie określonych wymagań dokumentowi urzędowemu, jakim jest orzeczenie lekarskie ma ten skutek, że przeprowadzenie dowodu przeciwko jego treści jest możliwe wyłącznie poprzez przedstawienie innego "orzeczenia lekarskiego" spełniającego kryteria rozporządzenia. Ma więc rację WSA o ile stwierdza, że przeciwdowodem mogłoby być jedynie uzyskane przez stronę w wyniku poddania się badaniom zaświadczenie lekarskie odpowiadające kryteriom rozporządzenia, a więc wydane przez lekarza mającego kwalifikacje określone w § 14 ust. 1 i 2 rozporządzenia, a nadto funkcjonującego w jednym z ośrodków, o jakich mowa w § 9 ust. 1, względnie § 12 ust. 3 rozporządzenia.
Zatem zarzut dotyczący naruszenia art. 76 § 3 K.p.a. poprzez pominięcie dowodu z karty informacyjnej leczenia szpitalnego z dnia 19 czerwca 2012 r. oraz z zaświadczenia lekarskiego z dnia 15 stycznia 2013 r., jako dowodów przeciwko "orzeczeniu lekarskiemu" jest nieusprawiedliwiony, gdyż dokumenty te nie spełniają wymagań rozporządzenia i jako wydane poza właściwymi przepisami, nie były w stanie znieść skutków oceny stanu zdrowia wynikającej z ostatecznego orzeczenia lekarskiego wydanego przez Instytut.
Zarzut naruszenia przepisu art. 140 ust. 1 pkt 1 ustawy skarżący kasacyjnie upatruje w nieuzasadnionym przyjęciu, że spełniona została przesłanka polegająca na istnieniu przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem, podczas gdy przesłanka ta u niego nie została spełniona. Taka treść zarzutu wskazuje na podstawę kasacyjną przewidzianą w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. w postaci "niewłaściwego zastosowania" prawa materialnego. Pod pojęciem tym rozumie się błąd subsumcji polegający na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie konkretny stan faktyczny odpowiada abstrakcyjnemu stanowi faktycznemu określonemu w hipotezie normy prawnej /zob. H. Knysiak-Molczyk: Skarga kasacyjna, str. 225/.
Na gruncie rozpoznawanej sprawy stan faktyczny został prawidłowo ustalony, gdyż zarzut naruszenia przepisów postępowania, wyżej omówiony, nie odniósł zamierzonego skutku. Zatem przypomnieć należy, że WOMP orzeczeniami z dnia 7 maja 2012 r. stwierdził u skarżącego kasacyjnie istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi, do których wymagane jest posiadanie prawa jazdy kategorii A, A1, B, B1, T i B+E – z datą ponownego badania kwiecień 2014 r. (orzeczenie nr [...]) oraz kategorii C, C1, D, D1, C+E, D+E, C1+E, D1+E i pozwolenia do kierowania tramwajem – bezterminowo (orzeczenie nr [...]). Na skutek odwołania strony, orzeczenia lekarskie z dnia 20 czerwca 2012 r. o analogicznej treści, nr [...] i [...] wydał Instytut z tym, że w przypadku pojazdów, do których wymagane jest posiadanie prawa jazdy kategorii A, A1, B, B1, T oraz B+E, jako datę ponownego badania lekarskiego, wskazał dzień 1 grudnia 2013 r. Orzeczenia te nie podlegały co do treści ocenie i wiązały organ administracji.
Prowadzi to do wniosku, że w żadnym wypadku nie doszło do "niewłaściwego zastosowania" art. 140 ust. 1 pkt 1 ustawy. Przepis ten stwierdza bowiem jednoznacznie, że decyzję o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym wydaje starosta w razie stwierdzenia na podstawie orzeczenia lekarskiego istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem. Jak wyżej wskazano, przeciwwskazania do kierowania pojazdami u skarżącego kasacyjnie zostały stwierdzone orzeczeniami lekarskimi.
Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił, na podstawie art. 184 P.p.s.a.