Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 21 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 33/17, po rozpoznaniu skargi Agencji Mienia Wojskowego Oddział Regionalny w O. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość - I. uchylił zaskarżoną decyzję oraz pkt 2 decyzji Starosty L. z dnia [...] września 2016 r., nr [...]; II. zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę 580 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:
Decyzjami z dnia [...] października 1998 r., [...] lutego 1999r. oraz [...] czerwca 1999 r. Burmistrz Miasta i Gminy w O. zatwierdził geodezyjne projekty podziałów odpowiednio działek: nr [...] o pow. 3,74 ha położonej w obrębie B., nr [...] o pow. 314,58 ha położonej w obrębie K., nr [...] o pow. 189,2946 ha położonej w obrębie K., ostatnia zaś decyzja dotyczyła działek nr [...] o pow. 4,1887, [...] o pow. 0,6910 ha i [...] o pow. 173,9614 ha położonych w obrębie K., stanowiących własność Skarbu Państwa – [...] Oddziału Terenowego Agencji Mienia Wojskowego w W. W punkcie drugim sentencji każdej z wymienionych decyzji organ orzekł odpowiednio, że działki nr: [...] o pow. 1,3140 ha, [...] o pow. 0,3519 ha, [...] o pow. 0,0209 ha, [...] o pow. 5,2613 ha, [...] o pow. 1,5033 ha, [...] o pow. 0,0258 ha, [...] o pow. 0,7957 ha, [...] o pow. 0,6910 ha oraz [...]o pow. 0,2205 ha – wydzielone jako drogi dojazdowe, po uprawomocnieniu się niniejszych decyzji przechodzą z mocy prawa na własność Gminy O. bez odszkodowania.
Powyższe decyzje stały się ostateczne i na ich podstawie dokonano wpisu prawa własności Miasta i Gminy O. w księdze wieczystej założonej dla wymienionych działek wydzielonych pod drogi dojazdowe. Prawo własności Miasta i Gminy O. ujawnione zostało także w ewidencji gruntów.
Wnioskiem z dnia 14 marca 2011 r. Oddział Terenowy Biura Agencji Mienia Wojskowego w O. wystąpił do Starosty L. o ustalenie, w trybie art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, odszkodowania za te działki wydzielone pod drogi.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. Starosta L. odmówił ustalenia odszkodowania za wymienione działki gruntu. Organ ustalił bowiem, że wniosek dotyczy dróg wewnętrznych w rozumieniu art. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), a za działki pod takie drogi odszkodowanie nie przysługuje. Po rozpatrzeniu odwołania Agencji Mienia Wojskowego, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. uchylił w całości decyzję Starosty L. i przekazał organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. W wyniku rozpatrzenia skargi Burmistrza O. na decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 15 września 2014 r., sygn. akt II SA/OI 829/11 oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku WSA wskazał, że niezależnie od tego jaki charakter mają drogi, powstałe w wyniku podziału nieruchomości, zasadne jest przyznanie odszkodowania właścicielom, którzy utracili możliwość wykonywania prawa własności na wydzielonych działkach.
Decyzją z dnia [...] maja 2014 r. Starosta L. orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości 702609,00 zł na rzecz Agencji Mienia Wojskowego, Oddział Terenowy w O. za ww. grunty wydzielone pod drogi publiczne. Wojewoda [...] decyzją z [...] października 2015 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy stwierdził, iż materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji nie daje podstaw do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia.
Kolejną decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. organ I instancji orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości 182380,00 zł na rzecz Agencji Mienia Wojskowego, Oddział Terenowy w O., za nieruchomości oznaczone w ewidencji gruntów i budynków obrębu B. jako działka nr [...] o pow. 1,3140 ha oraz obrębu K. jako działka nr [...] o pow. 1,5033 ha i odmówił ustalenia odszkodowania za pozostałe nieruchomości. Uzasadniając swoją decyzję Starosta wskazał, iż w dokumentach planistycznych wyłącznie działki nr [...] i nr [...] ujęte były jako drogi publiczne. Decyzją z [...] czerwca 2016 r. Wojewoda [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.
Starosta L. decyzją z dnia [...] września 2016 r. orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości 216774,00 zł na rzecz Agencji Mienia Wojskowego, Oddział Terenowy w O. za nieruchomości oznaczone w ewidencji gruntów i budynków obrębu B. jako działka nr [...] o pow. 1,3140 ha oraz obrębu K. jako działka nr [...] o pow. 1,5033 ha i odmówił ustalenia odszkodowania za pozostałe nieruchomości. Organ I instancji w prowadzonym ponownie postępowaniu zlecił wykonanie operatu szacunkowego określającego wysokość odszkodowania za przejęte grunty. W uzasadnieniu wydanej decyzji odniósł się do przedłożonego operatu szacunkowego, jak i kwestii słuszności ustalonego odszkodowania wyłącznie dla działek nr [...] (obręb B.) oraz nr [...] (obręb K.).
Od decyzji tej odwołanie wniósł Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Mienia
Wojskowego w O. zaskarżając decyzję Starosty w części dotyczącej odmowy ustalenia odszkodowania za działki położone w obrębie K., gm. O., tj. nr [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...].
Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2016 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm., dalej jako: u.g.n.), - uchylił pkt 2 decyzji Starosty L. z [...] września 2016 r. i w tym zakresie orzekł o odmowie ustalenia odszkodowania za nieruchomości oznaczone w ewidencji gruntów i budynków obrębu K. jako działki nr [...] o pow. 0,3519 ha, nr [...] o pow. 0,0209 ha, nr [...] o pow. 5,2613 ha, nr [...] o pow. 0,0258 ha, nr [...] o pow. 0,7957 ha oraz nr [...]o pow. 0,2205 ha, KW [...] powstałe w wyniku podziału zatwierdzonego ostatecznymi decyzjami Burmistrza Miasta i Gminy O. z dnia [...] października 1998 r., nr [...] oraz z [...] czerwca 1999 r., nr [...]; - w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję Starosty L. z [...] września 2016 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, że przedmiotem rozważań jest ustalenie czy działki nr [...] o pow. 0,3519 ha, nr [...] o pow. 0,0209 ha, nr [...] o pow. 5,2613 ha, nr [...] o pow. 0,0258 ha, nr [...] o pow. 0,7957 ha oraz nr [...]o pow. 0,2205 ha, (obręb K.) zostały wydzielone pod drogi publiczne, a w konsekwencji, czy właścicielowi przysługuje za nie odszkodowanie w trybie przepisów art. 98 ust. 3 u.g.n.
Wojewoda wskazał, że decyzją z [...] października 1998 r. oraz decyzją z [...] czerwca 1999 r., wydanymi w trybie art. 96 pkt 1 oraz art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami Burmistrz Miasta i Gminy w O. zatwierdził projekt podziału nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa - [...] Oddziału Terenowego Agencji Mienia Wojskowego w W., położonych w obrębie ewidencyjnym K., gm. O. oznaczonych jako działki nr [...] oraz działki nr [...], [...], [...]. W ramach podziału powstały działki nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Podziału nieruchomości dokonano na wniosek właściciela - [...] Oddziału Terenowego Agencji Mienia Wojskowego w W. Kwestia ustalenia statusu działek nr [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...]stanowi punkt wyjścia do ustalenia, czy stronie skarżącej należy się odszkodowanie, czy też nie. Przewidziane w ust. 3 art. 98 u.g.n. prawo do uzyskania odszkodowania dotyczy wyłącznie działek wydzielonych pod drogi publiczne.
Wydzielenie to może nastąpić, gdy obszar wydzielanej działki jest przeznaczony pod "drogę w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Nie chodzi przy tym o wybudowanie drogi (która może zostać wybudowana dużo później), ani o nadanie drodze określonej kategorii drogi publicznej, lecz o samo przeznaczenie gruntu pod drogę publiczną. Wojewoda wskazał, że o charakterze działek gruntu wydzielonych pod drogi przesądza treść decyzji podziałowej, ponieważ to na podstawie decyzji podziałowej określone działki gruntu przechodzą z mocy prawa na własność gminy i to za te działki przysługuje ich dotychczasowym właścicielom odszkodowanie. Podstawowe znaczenie w niniejszej sprawie ma treść decyzji podziałowej, na której podstawie doszło do wydzielenia ww. działek. Zgodnie z art. 93 ust. 1 u.g.n., podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego.
Starosta L. w wyniku analizy przedłożonych przez Burmistrza O. dokumentów ustalił, iż działki nr [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...]wydzielone zostały z nieruchomości gruntowych położonych w strefie specjalnej oraz rolnej i zarówno w momencie ich wydzielenia, jak i obecnie nie są przewidziane w planie zagospodarowania przestrzennego gminy O. na cele dróg publicznych. Zdaniem Wojewody, nie można zatem przyjąć, że za wspomniane wyżej działki przysługuje odszkodowanie na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na decyzję Wojewody w części orzekającej o odmowie ustalenia odszkodowania za nieruchomości oznaczone w ewidencji gruntów i budynków obrębu K. jako działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] oraz nr [...], powstałe w wyniku podziału zatwierdzonego ostatecznymi decyzjami Burmistrza Miasta i Gminy O. z dnia [...] października 1998 r. oraz z [...] czerwca 1999 r., wywiodła Agencja Mienia Wojskowego. Ponadto, skarżąca zakwestionowała decyzję organu I instancji z dnia [...] września 2016 r. w części orzekającej o odmowie ustalenia odszkodowania za nieruchomości stanowiące drogi dojazdowe położone na terenie gminy O., powiat L., oznaczone w ewidencji gruntów i budynków w obrębie K. jako działki o nr [...] o pow. 0,3159 ha, [...] (błędnie określony - powinno być [...]) o pow. 0,0209 ha, [...] o pow. 5,2613 ha, [...] o pow. 0,0258 ha, [...] o pow. 0,7957 ha, [...]o pow. 0,2205 ha.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.
Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uwzględnił skargę. W uzasadnieniu wskazał że zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja zostały wydane w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 8 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 829/11. Zgodnie zaś z treścią art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej jako: P.p.s.a.), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia. Zdaniem Sądu I instancji, w niniejszej sprawie nie wystąpiła żadna z okoliczności uzasadniających odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w tym wyroku. Ocena w nim wyrażona była i jest nadal wiążąca na gruncie niniejszej sprawy.
W konsekwencji nie straciły także na swojej aktualności zalecenia Sądu co do dalszego postępowania. Dlatego też ponownie rozpoznając sprawę organy powinny uwzględnić ocenę prawną zawartą w wyroku z dnia 8 listopada 2011 r. stwierdzającą, że niezależnie od tego jaki jest charakter prawny nieruchomości oraz niezależnie od tego jaki charakter nieruchomości wynika z planu miejscowego, zasadne jest przyznanie odszkodowania właścicielowi, któremu odjęto prawo własności.
Tymczasem ponownie rozpoznając sprawę organy w zasadzie ograniczyły się wyłącznie do zaprezentowania stanowiska, że działki nr [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...] wydzielone zostały z nieruchomości gruntowych położonych w strefie specjalnej oraz rolnej i zarówno w momencie ich wydzielenia, jak i obecnie nie są przewidziane w planie zagospodarowania przestrzennego gminy O. na cele dróg publicznych. Nie można zatem przyjąć, że za wspomniane wyżej działki przysługuje odszkodowanie na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n.
W tej sytuacji Sąd I instancji uznał, że organy nie zrealizowały wytycznych Sądu zawartych w wyroku wydanym w sprawie sygn. akt II SA/Ol 829/11. Zaskarżona, jak też poprzedzająca ją decyzja zapadły z naruszeniem art. 153 P.p.s.a., polegającym na niezastosowaniu się do wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wydanym w sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Powyższe uchybienie miało wpływ na wynik sprawy. Z tego względu Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję oraz pkt 2 decyzji Starosty L. z dnia 16 września 2016 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Gmina O. wnosząc o jego uchylenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:
- I. mające istotne znaczenie dla treści zaskarżonego rozstrzygnięcia naruszenie przepisu postępowania w postaci art. 153 P.p.s.a. polegające na ustaleniu związania sądów i organów prowadzących przedmiotową sprawę w sytuacji zmienionych okoliczności sprawy polegających na przedłożeniu przez Burmistrza O. dopiero przy ponownym rozpoznaniu sprawy dokumentacji w zakresie przeznaczenia działek, będących przedmiotem postępowania działowego;
- 2. mające istotne znaczenie dla treści zaskarżonego rozstrzygnięcia naruszenie przepisu postępowania w postaci art. 144 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. poprzez uchylenie decyzji Wojewody [...] w całości i uprzedniej decyzji Starosty L. w zakresie pkt 2.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Agencja Mienia Wojskowego Oddział Regionalny w O. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Przedmiotem sądowej kontroli dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w zaskarżonym wyroku była decyzja administracyjna wydana w warunkach związania, na zasadzie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oceną prawną oraz wskazaniami, co do dalszego postępowania zawartymi w wyroku WSA w Olsztynie z dnia 8 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 829/11. Na podstawie art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Pojęcie "ocena prawna" w rozumieniu powołanego art. 153 P.p.s.a. oznacza wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku, w związku z rozpoznawaną sprawą, a więc nie tylko sama wykładnia w ścisłym tego słowa znaczeniu, lecz także kontrola zastosowania określonych przepisów przez organ administracji.
Ocena ta może się odnosić zarówno do przepisów prawa materialnego, jak i procesowego. Musi ponadto pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana. Ocena prawna może zatem dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania właśnie takiej decyzji (por. wyrok NSA z 12 marca 2008r., I GSK517/07). Związanie oceną prawną oznacza, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny nie mogą w przyszłości formułować innych, nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy zgodzić się z Sądem I instancji, że zaskarżoną i poprzedzającą ja decyzję (w zakresie pkt 2) wydano wbrew ocenie prawnej wyrażonej w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 8 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 829/11. W wyroku tym przesądzono bowiem, że niezależnie od tego jaki charakter mają drogi powstałe w wyniku podziału nieruchomości, zasadne jest przyznanie odszkodowania właścicielom, którzy utracili możliwość wykonywania prawa własności na wydzielonych działkach. Jak zauważył WSA w Olsztynie, w rozpatrywanej sprawie bezsprzecznie w wyniku zatwierdzenia podziału nieruchomości doszło do przejęcia prawa własności przez Gminę, a w konsekwencji wywłaszczenia dotychczasowego jej właściciela z działek wydzielonych pod drogi, dlatego też za odjęcie tego prawa należy przyznać słuszne odszkodowanie w myśl art. 98 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 2, art. 7, art. 21, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP.
Pomimo tak jednoznacznie sprecyzowanej oceny prawnej możliwość przyznania odszkodowania w tej sprawie organy uzależniły od tego czy sporne działki zostały wydzielone pod drogi publiczne. Organy oparły zatem swoje rozstrzygnięcia na okolicznościach, które były już uprzednio, krytycznie ocenione przez WSA w Olsztynie, pod kątem ich wpływu na możliwość przyznania w tej sprawie odszkodowania za odjęcie prawa własności na skutek zatwierdzonego podziału. Ponownie rozpatrując sprawę organ nie był uprawniony do odstąpienia od tej oceny z powołaniem się na zapisy planu zagospodarowania przestrzennego gminy O., w którym sporne działki nie zostały przewidziane na cele dróg publicznych. W analizowanym przypadku wskazywanie, że tego rodzaju okoliczności powodują brak możliwości przyznania odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n. pozostaje w sprzeczności z oceną prawną wyrażoną w powołanym wyroku z dnia 8 listopada 2011 r. i jest w istocie niedopuszczalną polemiką prawną z prawomocnym wyrokiem Sądu.
W tych warunkach WSA w Olsztynie trafnie ocenił, że przy wydawaniu zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji doszło do naruszenia art. 153 P.p.s.a., w sposób który uzasadniał zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a.
Z tych względów, na podstawie art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.