Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 22 lutego 2012 r. o sygn. akt II SA/Sz 1289/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę Z.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy.
W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 138 ust. 1 w związku z art. 135 ust. 1 pkt 1 lit. "g" ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (t. j.: Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.), a także art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t. j.: Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania Z.D. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] nr [...] w sprawie zatrzymania prawa jazdy kat. [...] nr [...], wydanego w dniu [...] na druku nr [...] – utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że decyzja organu I instancji została wydana w związku z wnioskiem Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia [...] o skierowanie Z.D. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami wobec przekroczenia liczby 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Zainteresowany w okresie od [...] do [...] czterokrotnie dopuścił się naruszenia przepisów, otrzymując z tego tytułu łącznie [...] punktów karnych. Zgodnie z art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. "b" ww. ustawy – Prawo o ruchu drogowym, kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba posiadająca uprawnienie do kierowania pojazdem, skierowana decyzją starosty na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji w razie przekroczenia 24 punktów, otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 tej ustawy. W toku postępowania przed organem I instancji Z.D. zapoznał się z materiałem dowodowym i w dniu [...] oświadczył, że w [...] Ośrodku Ruchu Drogowego w [...] odbył szkolenie, które powoduje zmniejszenie liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego, a także przedłożył stosowne zaświadczenie potwierdzające fakt odbycia tego szkolenia w dniu [...].
W tej sytuacji Starosta [...] zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] o udzielenie informacji, czy podtrzymuje wcześniej złożony wniosek. W piśmie z dnia [...] r. Komendant Wojewódzki Policji w [...] podtrzymał wniosek z dnia [...] r., uzasadniając swoje stanowisko tym, że kierowca odbył szkolenie już po dopuszczeniu się naruszeń prawa i otrzymaniu punktów w ilości przekraczającej liczbę 24, w związku z tym, zgodnie z § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. Nr 236, poz. 1998 ze zm.), odbyte szkolenie nie mogło spowodować zmniejszenia o 6 liczby uzyskanych punktów karnych.
Zdaniem SKO, podniesione przez Z.D. w odwołaniu zarzuty naruszenia art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. "b", art. 130 ust. 3 oraz art. 138 ust. 1 ww. ustawy – Prawo o ruchu drogowym są nieuzasadnione, gdyż zainteresowany w okresie od dnia [...] r. do dnia [...] r. naruszył przepisy ruchu drogowego i w związku z tym otrzymał [...] punktów wpisanych do ewidencji kierowcy. Wprawdzie odwołujący w dniu [...] r. odbył szkolenie, o którym mowa w art. 130 ust. 3 ww. ustawy – Prawo o ruchu drogowym, jednak odbycie szkolenia nie powoduje zmniejszenia liczby tych punktów wobec osoby, która przed jego rozpoczęciem dopuściła się naruszeń, za które suma punktów ostatecznych i wpisanych tymczasowo przekroczyła 24. Do dnia odbycia szkolenia, tj. do dnia [...] r., Z.D. wielokrotnie naruszył przepisy ruchu drogowego i otrzymał z tego tytułu łącznie [...] punktów. Z wniosku Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] r. wynika, że zainteresowany otrzymał w dniu [...] r. – [...] punktów, w dniu [...] r. – [...] punkty, w dniu [...] r. – [...] punkty, w dniu [...] r. – [...] punktów.
W związku z tym organ odwoławczy uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, ponieważ mimo uczestnictwa w szkoleniu, odwołujący przekroczył dopuszczalną liczbę 24 punktów związanych z naruszeniem przepisów ruchu drogowego przed datą odbycia szkolenia.
Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie złożył Z.D., zarzucając naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 130 ust. 3 ww. ustawy – Prawo o ruchu drogowym, polegające na nieuwzględnieniu faktu, że skarżący wziął udział w szkoleniu, o którym mowa w art. 130 ust. 3 ww. ustawy, co skutkowało jednocześnie naruszeniem art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. "b" oraz art. 138 ust. 1 ww. ustawy – Prawo o ruchu drogowym, poprzez uznanie, że skarżący przekroczył 24 punkty i zachodzi bezwzględna przesłanka do zatrzymania skarżącemu prawa jazdy do czasu wykazania się wymaganymi kwalifikacjami do prowadzenia pojazdów, po kontrolnym sprawdzeniu kwalifikacji. Zdaniem skarżącego, zastosowanie w niniejszej sprawie przepisu § 8 ust. 6 ww. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego nie było uzasadnione, ponieważ przepis ten jest sprzeczny z art. 130 ust. 3 ww. ustawy – Prawo o ruchu drogowym, bowiem nie daje on takiej możliwości tylko kierowcom posiadającym prawo jazdy krócej niż 1 rok.
Zgodnie z orzecznictwem, przepis ten wykracza poza delegację ustawową wynikającą z art. 130 ust. 4 pkt 4 ww. ustawy – Prawo o ruchu drogowym, ingerując w sferę praw i wolności stanowiących materię ustawową. W ocenie skarżącego, przepis, na podstawie którego wydana została zaskarżona decyzja i decyzja organu I instancji, nie może mieć zastosowania. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl zaś art. 1 § 2 tej ustawy, kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Natomiast w świetle art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270), sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi wymienione w tym przepisie naruszenia prawa. Z powołanych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron, oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. W związku z tym, zdaniem skarżącego, oceniając treść § 8 ust. 6 ww. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r., wydanego na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 130 ust. 4 ww. ustawy – Prawo o ruchu drogowym, należy wziąć pod uwagę, że zgodnie z art. 92 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania.
Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia, zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Rozporządzenie nie tylko musi odpowiadać wymogom formalnym, ustanowionym w art. 92 Konstytucji, ale także w płaszczyźnie materialnej nie może zawierać unormowań, które stanowią materię ustawową. W świetle Konstytucji, materię taką stanowią m.in. unormowania dotyczące sfery praw i wolności jednostki, a zwłaszcza ustanawiające ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw. W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 6 marca 2000 r. o sygn. akt P 10/99 (publ. OTK 2000/2/56) wyrażono pogląd, że stanowienie przepisów, które swą treścią wykraczają poza charakter wykonawczy, jest zawsze równoznaczne z wyjściem poza granice upoważniania i przesądza o niezgodności rozporządzenia z ustawą. Jeżeli okaże się, że przepisy rozporządzenia normują materię ustawową, to musi to oznaczać, że wykroczyły one poza granice upoważnienia.
W przypadku stwierdzenia niezgodności przepisów rozporządzenia, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, stwierdzające taką niezgodność, powoduje, że zakwestionowany przepis traci moc. Natomiast, gdy stwierdzenie niezgodności nastąpi przez sąd rozpoznający sprawę, stanowi to jedynie podstawę do odmowy zastosowania zakwestionowanego przepisu w toku rozpoznawania konkretnej sprawy, mimo że formalnie przepis pozostaje w systemie prawnym. Artykuł 178 Konstytucji RP stanowi, że sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Z tak ukształtowanej pozycji sędziego wynika prawo sędziów do kontrolowania zgodności z ustawami aktów niższego rzędu, realizowane przez odstąpienie od ich stosowania w razie stwierdzenia sprzeczności z ustawą. W związku z tym, w przekonaniu skarżącego, powołane przepisy i orzecznictwo sądów administracyjnych czynią jego skargę zasadną.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] wniosło o jej oddalenie, nie znajdując podstaw do zmiany swego stanowiska.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, rozpoznając sprawę, uznał skargę za nieuzasadnioną. Sąd wyjaśnił, że podstawą prawną zaskarżonej decyzji są przepisy art. 135 ust. 1 i art. 138 ust. 1 ww. ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Przepis art. 135 ust. 1 pkt 1 lit. "g" tej ustawy przewiduje obligatoryjne zatrzymanie prawa jazdy m.in. w przypadku, gdy kierujący pojazdem przekroczy liczbę 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Przepis art. 138 ust. 1 ww. ustawy stanowi z kolei, że decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy, w przypadkach określonych w art. 135 ust. 1 pkt 1 lit. "d" i "g", wydaje starosta. Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie uprawnionym do wydania decyzji był Starosta [...].
Zdaniem Sądu, treść powołanych przepisów prowadzi do wniosku, że starosta, który poweźmie wiadomość o tym, że kierujący pojazdem przekroczył liczbę 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego, zobligowany jest wydać decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy, bez względu na to, czy uprzednio policjant zatrzymał prawo jazdy kierującego w myśl art. 135 ust. 1 pkt 1 lit. "g" cyt. ustawy. Prawo o ruchu drogowym przewiduje bowiem dwie formy zatrzymania prawa jazdy – zatrzymanie fizyczne, polegające na faktycznym odebraniu prawa jazdy, oraz zatrzymanie prawne, oznaczające wydanie orzeczenia o zatrzymaniu prawa jazdy. Obie formy zatrzymania prawa jazdy mają tę samą podstawę prawną, lecz różnią się tym, że tego pierwszego dokonuje policjant oraz w ograniczonym zakresie żołnierz Żandarmerii Wojskowej i inspektor Inspekcji Transportu Drogowego, a drugiego sąd, prokurator lub starosta (por. R. A. Stefański, Prawo o ruchu drogowym. Komentarz, Warszawa 2005).
WSA w Szczecinie podkreślił, że zasadniczy spór w przedmiotowej sprawie dotyczy tego, czy zaistniała w niej prawna przesłanka do wydania zaskarżonej decyzji w przedmiocie zatrzymania skarżącemu prawa jazdy. W szczególności spór dotyczy tego, czy skarżącemu, który w ciągu ostatnich 12 miesięcy otrzymał [...] punktów, należało w oparciu o art. 130 ust. 3 ww. ustawy – Prawo o ruchu drogowym odjąć 6 punktów z tytułu dobrowolnego poddania się przeszkoleniu, czy też, zgodnie z § 8 ust. 6 ww. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego, na który powołuje się organ, nie było ku temu podstaw, w sytuacji, gdy ilość tych punktów przekroczyła 24.
Sąd wskazał, że – zdaniem skarżącego – § 8 ust. 6 cyt. rozporządzenia został wydany z przekroczeniem upoważnienia wynikającego z art. 130 ust. 4 ww. ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz jest sprzeczny z treścią art. 130 ust. 3 tej ustawy, wobec czego nie powinien mieć zastosowania, co potwierdza przytoczone przez stronę orzecznictwo sądowoadministracyjne. Jednak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę stanowiska tego nie podzielił. W pełni natomiast zaakceptował stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażone w wyroku z dnia 16 grudnia 2010 r. o sygn. akt I OSK 275/10.
Sąd zwrócił uwagę, że rozważając powyższą kwestię na tle sprawy w przedmiocie skierowania na badania psychologiczne, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż oceniając legalność rozporządzenia jako aktu podstawowego, należy przede wszystkim uwzględnić następujące okoliczności: 1) czy zostało wydane przez organ upoważniony;
- 2) czy służy realizacji ustawy i mieści się w zakresie spraw przekazanych przez nią do uregulowania;
- 3) czy odpowiada "merytorycznej treści dyrektywnej", której wykonaniu przepisy rozporządzenia mają służyć (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 listopada 1999 r. o sygn. akt K 6/99). Treść i cel rozporządzenia są zdeterminowane przez cel ustawy, którą ma wykonywać. Przepisy wykonawcze muszą pozostawać w związku merytorycznym i funkcjonalnym w stosunku do rozwiązań ustawowych, ponieważ tylko w ten sposób mogą być wyznaczone granice, w jakich powinna mieścić się regulacja zawarta w przepisach ustawowych.
Sąd zaznaczył, że przepis art. 130 ust. 4 ww. ustawy – Prawo o ruchu drogowym upoważnia ministra właściwego do spraw wewnętrznych, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw transportu oraz Ministrem Sprawiedliwości, do określenia w drodze rozporządzenia: 1) sposobu punktowania i liczby punktów odpowiadających naruszeniu przepisów;
- 2) warunków i sposobu prowadzenia ewidencji oraz trybu występowania z wnioskiem o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji;
- 3) programu szkolenia i jednostek upoważnionych do prowadzenia szkolenia, o którym mowa w ust. 3;
- 4) liczby punktów odejmowanych z tytułu odbytego szkolenia;
- 5) podmiotów uprawnionych do uzyskiwania informacji zawartych w ewidencji, o której mowa w ust. 2.
W ocenie Sądu, rozporządzenie wydane na podstawie powołanego przepisu służy wykonaniu przepisu art. 130 ust. 1, który nakazuje prowadzenie ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego, przy czym określonemu naruszeniu przypisuje się odpowiednią liczbę punktów w skali od 0 do 10. W myśl ust. 2 tego przepisu, punkty wpisane do ewidencji usuwa się po upływie 1 roku od dnia naruszenia, chyba że przed upływem tego okresu kierowca dopuścił się naruszeń, za które na podstawie prawomocnych rozstrzygnięć przypisana liczba punktów przekroczyłaby 24 punkty. Kierowca wpisany do ewidencji może uczestniczyć na własny koszt w szkoleniu, którego odbycie spowoduje zmniejszenie liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Nie dotyczy to kierowcy w okresie 1 roku od dnia wydania po raz pierwszy prawa jazdy (ust. 3).
Powołując się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, WSA w Szczecinie podniósł, że w celu prawidłowego ustalenia relacji pomiędzy ust. 3 i 4 art. 130 ww. ustawy – Prawo o ruchu drogowym należy wziąć pod uwagę przepis art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. "b" tej ustawy. Wprowadza on obowiązek poddania badaniu psychologicznemu kierowcę, który przekroczył liczbę 24 punktów, otrzymanych na podstawie art. 130 ust.
1. Przekroczenie wskazanej liczby punktów wywołuje konieczność przeprowadzenia badania psychologicznego w celu orzeczenia istnienia lub braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdem. Zdaniem Sądu, z analizy wyżej przytoczonych przepisów wynika, iż zmniejszenie liczby punktów w wyniku odbytego szkolenia może nastąpić tylko wówczas, gdy przypisana kierowcy liczba punktów nie przekroczyła 24. W przypadku przekroczenia tej liczby, kierowca poddawany jest obowiązkowemu badaniu psychologicznemu i nie może skorzystać z dobrodziejstwa zmniejszenia liczby punktów karnych w drodze odbycia szkolenia na własny koszt.
W opinii WSA w Szczecinie, właściwe odczytanie treści regulacji ustawowych, przy zastosowaniu wykładni systemowej i funkcjonalnej, prowadzi do wniosku, iż kwestionowany przez skarżącego § 8 ust. 6 cyt. rozporządzenia nie jest sprzeczny z delegacją ustawową i nie jest sprzeczny z unormowaniami o randze ustawowej, w szczególności z art. 130 ust. 3 ww. ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Udzielając bowiem upoważnienia w art. 130 ust. 4 ww. ustawy – Prawo o ruchu drogowym, ustawodawca zawarł wyraźne wskazania, wyznaczające kierunek unormowań przyjętych w rozporządzeniu. Mają one na celu dyscyplinowanie kierujących pojazdami oraz zapobieganie wielokrotnemu naruszaniu przez nich przepisów ruchu drogowego.
Tym samym Sąd uznał, iż przepis § 8 ust. 6 ww. rozporządzenia odpowiada unormowaniom zawartym w art. 130 ust. 2 i 3 ww. ustawy – Prawo o ruchu drogowym, właściwie realizując wytyczne ustawodawcy co do treści aktu oraz kierunku regulacji i mieści się w granicach upoważnienia ustawowego z art. 130 ust.
4. Wskazuje na to – zdaniem Sądu – także treść art. 130 ust. 2, który stanowi, że punkty za naruszenie przepisów ruchu drogowego wpisane do ewidencji usuwa się po upływie 1 roku od dnia naruszenia, chyba że przed upływem tego okresu kierowca dopuścił się naruszeń, za które na podstawie prawomocnych rozstrzygnięć przypisana liczba punktów przekroczyłaby 24. Ustawodawca ustalił zatem pułap 24 punktów, których przekroczenie przez kierowcę uniemożliwia już usunięcie części z nich po upływie 1 roku od dnia naruszenia. Z tym też należy konsekwentnie wiązać działania przewidziane w art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. "b" oraz w art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. "b" ww. ustawy – Prawo o ruchu drogowym.
Sąd podkreślił przy tym, że ewidencja punktów, o których mowa w art. 130 ust. 1 ww. ustawy – Prawo o ruchu drogowym, nie jest celem samym w sobie, lecz ma charakter techniczny – jest syntetycznym wskaźnikiem dokonanych przez danego kierowcę zaewidencjonowanych naruszeń przepisów dotyczących ruchu drogowego i związanych z tym zagrożeń, jakie stwarza dla bezpieczeństwa tego ruchu. Ewidencja ta jest zatem jednym z instrumentów oddziaływania na uczestników ruchu drogowego, mającym na celu realizację celów ustawy, określonych m.in. w jej art. 3 i art.
4. Skuteczność celu związana jest z możliwością stosowania sankcji nie tylko karnych, lecz również działań prewencyjnych, o którym mowa w art. 114 ust. 1, art. 124 ust. 1 czy w końcu w art. 135 ust. 1 pkt 1 lit. "g" w związku z art. 138 ww. ustawy – Prawo o ruchu drogowym. W ocenie Sądu, odczytanie przepisów ustawy i nadanie takiej treści, iż także po przekroczeniu limitu 24 punktów kierowca mógłby w drodze odbycia szkolenia zmniejszyć ich liczbę i tym samym uniknąć konsekwencji wskazanych w art. 138 powołanej ustawy, niweczyłoby możliwość osiągnięcia celu, jakim jest przestrzeganie przez kierujących pojazdami przepisów ruchu drogowego, czy ocenę ich predyspozycji do kierowania pojazdami. Nie zostałaby także spełniona funkcja prewencyjna tych regulacji, które – w myśl założenia ustawodawcy – winny zapobiegać wielokrotnemu naruszaniu przepisów ruchu drogowego.
Zdaniem WSA w Szczecinie, powyższa analiza orzecznictwa oraz treści normatywnej powołanych w zaskarżonej decyzji przepisów prowadzi do jednoznacznej konkluzji, iż zmniejszenie liczby punktów z tytułu odbycia szkolenia, o jakim mowa w art. 130 ust. 3 ww. ustawy, może mieć miejsce tylko do czasu przekroczenia przez kierowcę liczby 24 punktów. Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego jedynie konkretyzuje zasady oddziaływania na kierujących pojazdami. Zatem Starosta [...] zasadnie orzekł o zatrzymaniu prawa jazdy.
Dlatego też, stosując art. 151 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył Z.D., wnosząc o jego uchylenie w całości i uwzględnienie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, a to:
- - art. 130 ust. 3 ww. ustawy – Prawo o ruchu drogowym, skutkujące jednocześnie naruszeniem art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. "b" oraz art. 138 ust. 1 tej ustawy, polegające na nieuwzględnieniu faktu, że skarżący wziął udział w szkoleniu, o którym mowa w art. 130 ust. 3 ww. ustawy, i uznanie, że wobec przekroczenia liczby 24 punktów, zachodzi bezwzględna przesłanka do zatrzymania skarżącemu prawa jazdy do czasu wykazania się posiadaniem wymaganych kwalifikacji do prowadzenia pojazdów w trybie poddania się kontrolnemu sprawdzeniu tychże kwalifikacji;
- - art. 1 § 1 i 2 ww. ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, polegające na uznaniu, że właściwe odczytanie treści regulacji ustawowych, przy zastosowaniu wykładni systemowej i funkcjonalnej, prowadzi do wniosku, iż kwestionowany przez skarżącego § 8 ust. 6 ww. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r., wydanego na podstawie delegacji ustawowej wynikającej z art. 130 ust. 4 ww. ustawy – Prawo o ruchu drogowym, nie jest sprzeczny z tą delegacją, a także, że nie jest sprzeczny z unormowaniami o randze ustawowej, w szczególności z art. 130 ust. 3 ww. ustawy – Prawo o ruchu drogowym, gdy tymczasem prawidłowa kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana pod względem zgodności z prawem, winna prowadzić do stwierdzenia niezgodności niniejszego przepisu z ustawą i stanowić podstawę do odmowy jego zastosowania w toku rozpoznawania sprawy Z.D.
Jednocześnie w skardze kasacyjnej zawarto wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji Starosty [...] z dnia [...] r. nr [...].
Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając powyższy wniosek, postanowieniem z dnia 6 lipca 2012 r. o sygn. akt I OSK 1550/12 odmówił wstrzymania wykonania decyzji Starosty [...] z dnia [...] r. nr [...].
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.
Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, co sprawia, że nie zasługuje na uwzględnienie.
Opierając skargę kasacyjną jedynie na zarzutach naruszenia prawa materialnego, jej autor wskazuje, że Sąd I instancji błędnie zaakceptował stanowisko orzekających w sprawie organów administracji w przedmiocie zatrzymania skarżącemu prawa jazdy do czasu kontrolnego sprawdzenia jego kwalifikacji do prowadzenia pojazdów, nie uwzględniając bowiem faktu odbycia przez skarżącego szkolenia, które – w jego ocenie – uprawnia do obniżenia uzyskanej sumy punktów karnych, udaremniając tym samym konieczność poddania się takiemu kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji.
W sprawie nie jest sporne, że skarżący w okresie od dnia [...] r. do dnia [...] r. czterokrotnie dopuścił się naruszenia przepisów ruchu drogowego, otrzymując z tego tytułu łącznie [...] punktów karnych. Skarżący w dniu [...] r. odbył także szkolenie, które – jego zdaniem – powinno doprowadzić do zmniejszenia o 6 liczby uzyskanych punktów karnych, a to dlatego, że przepis § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. Nr 236, poz. 1998 ze zm.), wyłączający taką możliwość, jest sprzeczny z delegacją ustawową, w szczególności z art. 130 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.).
Przepis art. 130 ust. 3 ww. ustawy – Prawo o ruchu drogowym stanowi, że kierowca wpisany do ewidencji, o której mowa w ust. 1 tego przepisu, może na własny koszt uczestniczyć w szkoleniu, którego odbycie spowoduje zmniejszenie liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Nie dotyczy to kierowcy w okresie 1 roku od dnia wydania po raz pierwszy prawa jazdy. Kwestią sporną pozostaje zatem zagadnienie związane z możliwością zastosowania w niniejszej sprawie dobrodziejstwa przewidzianego w art. 130 ust. 3 ww. ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Innymi słowy, rozważenia wymaga problem dopuszczalności zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego wobec osoby, która przed rozpoczęciem szkolenia dopuściła się naruszeń, za które liczba punktów przekroczyła 24.
Zgodnie z brzmieniem art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. "b" ww. ustawy – Prawo o ruchu drogowym, kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba posiadająca uprawnienie do kierowania pojazdem, skierowana decyzją starosty na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji w razie przekroczenia 24 punktów, otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 tej ustawy. Z uwagi na użyte w tym przepisie sformułowanie "podlega", nie powinno budzić wątpliwości, że ma on charakter bezwzględnie obowiązujący i nie daje organom kontroli ruchu drogowego uprawnień do uznaniowego traktowania i rozstrzygania o problematyce dotyczącej naruszania przepisów i zasad bezpieczeństwa ruchu drogowego. Oznacza to, że obligatoryjnemu kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba kierująca pojazdem, która przekroczyła liczbę 24 punktów, otrzymanych zgodnie z art. 130 ust. 1 cytowanej ustawy. Przepis art. 130 ust. 1 ww. ustawy – Prawo o ruchu drogowym upoważnia Policję do prowadzenia ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego, przy czym określonemu naruszeniu przypisuje się odpowiednią liczbę punktów w skali od 1 do 10 i wpisuje do tej ewidencji.
Warunki i sposób prowadzenia przedmiotowej ewidencji oraz tryb występowania z wnioskiem o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji określa ww. rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego.
Stosownie do § 8 ust. 6 tego rozporządzenia, odbycie szkolenia nie powoduje zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego wobec osoby, która przed jego rozpoczęciem dopuściła się naruszeń, za które suma punktów ostatecznych i wpisanych tymczasowo przekroczyła 24. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z dobrodziejstwa przewidzianego w cytowanym przepisie rozporządzenia mogą korzystać tylko kierowcy, którzy przed przystąpieniem do szkolenia opisanego w art. 130 ust. 3 ww. ustawy – Prawo o ruchu drogowym za naruszenie zasad ruchu drogowego otrzymali taką ilość punktów, która nie rodzi po ich stronie obowiązku poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji (mniej niż 24). Jeżeli bowiem dopuszczalny limit punktów karnych zostaje przekroczony, wówczas odbycie szkolenia uprawniającego do zmniejszenia liczby punktów po zajściu tego zdarzenia prawnego pozostaje bez wpływu na uzyskane punkty karne, co oznacza, że zaliczenie takiego szkolenia nie zwalnia z obowiązku poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji.
Przepis § 8 ust. 6 ww. rozporządzenia spełnia zatem cel ustawy. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, nie można w tym przypadku dopatrzyć się niezgodności przepisu § 8 ust. 6 ww. rozporządzenia z przepisami ww. ustawy – Prawo o ruchu drogowym, ponieważ przepis wykonawczy odpowiada nie tylko unormowaniom zawartym w art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. "b" i art. 130 ust. 3 tej ustawy, lecz także realizuje wytyczne ustawodawcy co do treści aktu oraz kierunku regulacji i mieści się w granicach upoważnienia ustawowego, wynikającego z art. 130 ust. 4 ww. ustawy. Wykładanie przepisów ustawy w sposób postulowany w skardze kasacyjnej i nadanie im takiej treści, że kierowca w drodze odbycia szkolenia mógłby zmniejszyć liczbę punktów karnych po przekroczeniu limitu 24, niweczyłaby możliwość kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji kierowcy, a zatem udaremniałoby osiągnięcie celu w postaci dyscyplinowania i wdrażania kierujących pojazdami do przestrzegania przepisów ustawy.
Każdorazowo po przekroczeniu limitu 24 punktów karnych kierowca, odbywając na własny koszt szkolenie, uzyskiwałby zmniejszenie liczby punktów o 6, a zatem stosowanie przez organy środków służących dyscyplinowaniu kierowców i wdrażaniu ich do przestrzegania zasad ruchu drogowego stałoby się bezprzedmiotowe. Nie zostałaby także spełniona funkcja prewencyjna przepisów, które – w myśl założenia ustawodawcy – winny zapobiegać wielokrotnemu naruszaniu przepisów ruchu drogowego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2010 r. o sygn. akt I OSK 275/10, publ. LEX nr 745196, z dnia 22 marca 2011 r. o sygn. akt I OSK 723/10, publ. LEX nr 990279, z dnia 15 marca 2012 r. o sygn. akt I OSK 419/11, publ. LEX nr 1136703, z dnia 1 czerwca 2012 r. o sygn. akt I OSK 225/12, publ. LEX nr 1164087).
Dla konsekwencji prawnych wynikających z naruszeń przepisów ruchu drogowego, których dopuścił się kierujący pojazdem, decydujące znaczenie ma data popełnienia czynu stwierdzonego prawomocnym mandatem karnym. Pewnym złagodzeniem rygorów wynikających z przypisywanych punktów za naruszenia przepisów ruchu drogowego jest właśnie przewidziana w art. 130 ust. 3 ww. ustawy – Prawo o ruchu drogowym możliwość zmniejszenia liczby punktów wskutek odbycia szkolenia przez kierowcę wpisanego do ewidencji. Aby jednak z tego uprawnienia skorzystać, kierowca musi przystąpić do szkolenia przed przekroczeniem określonego limitu punktów. Skoro wiadomym jest, jakie są skutki przekroczenia limitu 24 punktów, to aby ich uniknąć, wystarczy zsumować ilość punktów wynikających z kolejnych mandatów. Kierowca dopuszczający się wykroczeń drogowych powinien więc dochować najwyższej staranności przy czynnościach zmierzających do zachowania uprawnień związanych z uczestnictwem w ruchu drogowym i odpowiednio wcześniej (przed przekroczeniem 24 punktów) odbyć szkolenie uprawniające go do zmniejszenia uzyskanej już liczby punktów karnych.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, należy przyjąć, że wbrew twierdzeniom strony skarżącej, organy administracji, a następnie Sąd I instancji prawidłowo oceniły, że odbycie przez skarżącego szkolenia w dniu [...]r. nie mogło stanowić podstawy do zmniejszenia liczby punktów, otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego, a w konsekwencji przekroczenie limitu 24 punktów skutkować musiało wydaniem decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy. To zaś świadczy o bezzasadności postawionych zarzutów kasacyjnych.
Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 184 cyt. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji wyroku.