Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 5 marca 2015 r. (sygn. akt II SA/Łd 1088/14), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę Gminy Miasta Ł. na decyzję Wojewody Ł. z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.
Wyrok został wydany następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Decyzją z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] - wydaną na wniosek J. J. oraz G. K. jako spadkobierców W. i P. małżonków N. - Prezydent Miasta S., wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, orzekł o zwrocie na rzecz J. O. J. w 1/2 części i G.K. w 1/2 części nieruchomości położonej w Ł. położonej przy ul. [...], składającej się z działek aktualnie oznaczonych nr [...] - o pow. 0,0026 ha i nr [...] - o pow. 0,0079 ha, w obrębie P-22, stanowiącej własność Gminy Miasta Ł., ujawnionej w księdze wieczystej nr [...] (pkt1 decyzji); zobowiązał J. O. J. i G.K. do zwrotu Gminie Miasta Ł. łącznej kwoty 1527,62 zł zwaloryzowanego odszkodowania, wypłaconego z tytułu wywłaszczenia (pkt 2 decyzji) i zatwierdził podział dz. ozn. numerem 66 o pow. 0,6105 ha, położonej w Ł. (obr. P-22) m.in. na dz. nr [...] - o pow. 0,0026 ha i nr [...] - o pow. 0,0079 ha (pkt 4 decyzji).
Rozpatrując sprawę w trybie instancji odwoławczej, na skutek odwołania wniesionego przez Gminę Miasto Ł., decyzją z dnia września 2014 r., Wojewoda Ł. uchylił pkt 2 decyzji organu I instancji i w tym zakresie orzekł o zobowiązaniu J. O. J. i G. K. do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania na rzecz Gminy Miasta Ł. w łącznej kwocie 1527,62 zł (stosownie do posiadanych udziałów) - w pozostałym zaś zakresie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu stanowiska Wojewoda wskazał, że przedmiotowa nieruchomość (dawne działki nr [...] i nr [...]), wchodząc w skład większej całości, stanowiła poprzednio własność W. i P. małżonków N. i została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa, decyzją Naczelnika Dzielnicy Ł. z dnia [...] lutego 1976 r. nr [...], z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...] ".
Organ wyjaśnił, że podstawę wywłaszczenia stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, natomiast sama inwestycja prowadzona była zgodnie z planem realizacyjnym ogólnym zagospodarowania tego terenu, zatwierdzonym decyzją Kierownika Oddziału Architektury Wydziału Gospodarki Przestrzennej Urzędu Miasta Ł. z dnia [...] marca 1975 r. nr [...], a który - na części przedmiotowych działek - prze.widywał lokalizację przedszkola osiedlowego (na planie symbol [...]). Nadmieniono także, iż powyższe działki weszły w skład większej całości o łącznej powierzchni 6105 m2, którą - na podstawie decyzji z dnia [...] czerwca 1978 r. nr [...] Rejonowego Zarządu Gospodarki Terenami w Ł. – oddano Wydziałowi Oświaty, Wychowania i Kultury Urzędu Dzielnicowego Ł. – Polesie w użytkowanie. Organ podniósł przy tym, że w latach 1978 - 1980 na terenie obrębu P-22 dokonano odnowy operatu ewidencji gruntów i budynków, w wyniku którego dawne działki nr [...] i [...] weszły w skład działki, oznaczonej nr [...] (o łącznej pow. 0,6105 ha). Aktualnie natomiast, na potrzeby niniejszego postępowania, z działki nr 66 zostały wydzielone działki: nr [...] o pow. 0,0026 ha i nr [...] o pow. 0,0079 ha.
Odnosząc się do meritum sprawy, Wojewoda powołał się na treść art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i stwierdził, że skoro z przeprowadzonych w dniu 15 maja 2013 r. oględzin przedmiotowej nieruchomości wynikało, że omawiany teren nie był zabudowany, bo porastała go trawa (przez działkę nr [....] przebiegał fragment chodnika betonowego, a przez obie działki - fragment sieci energetycznej) to należało uznać, że na tej części wywłaszczonej nieruchomości nie został zrealizowany cel wywłaszczenia. W rezultacie więc organ wojewódzki przyjął, że nie były zasadne twierdzenia odwołującej się, jakoby na spornej nieruchomości powstała infrastruktura przesądzająca o realizacji celu wywłaszczenia. Zdaniem organu odwoławczego, tereny zielone przy przedszkolu, place zabaw dla dzieci, czy też ciągi komunikacyjne niewątpliwie stanowiłyby wprawdzie elementy infrastruktury przedszkola jako powiązane funkcjonalnie z celem wywłaszczenia (zarazem stanowiłyby też realizację celu wywłaszczenia), ale w sytuacji, gdy przedszkole w ogóle nie powstało, nie można było mówić o niezbędności działek do realizacji celu wywłaszczenia.
Uchylając natomiast pkt 2 decyzji Prezydenta Miasta S., Wojewoda wskazał, że w przypadku zwrotu nieruchomości na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami brak było podstaw do zobowiązania osób, na rzecz których następuje zwrot nieruchomości, do solidarnego zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania otrzymanego z tytułu wywłaszczenia. Zobowiązanie solidarne powstaje bowiem tylko wtedy, jeżeli tak stanowi przepis ustawy, natomiast przepis ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 217 ust.
- 2) takiego uregulowania nie zawiera.
Na wyżej przedstawioną decyzję Wojewody Ł. z dnia [...] września Miasto Ł. wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, w której zarzuciło organom naruszenie: art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 141 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
Odpowiadając na skargę Wojewoda Ł. wnosił o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Oddalając skargę – na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) dalej: "p.p.s.a." - Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że nie była ona zasadna.
W pierwszej kolejności Sąd przytoczył treść art. 136 ust. 3 zdanie 1 i art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. 2014 poz. 518 ze zm.), dalej: "u.g.n.", podkreślając, że dla ustalenia, iż wywłaszczona nieruchomość stała się zbędna dla realizacji celu wywłaszczenia wystarczy ustalenie, iż jedna z dwóch wymienionych w art. 137 ust. 1 przesłanek zbędności nieruchomości została zrealizowana.
Następnie Sąd stwierdził, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, iż cel wywłaszczenia nieruchomości winien być interpretowany ściśle, bowiem wiąże się z nim zakaz przeznaczania wywłaszczonych nieruchomości na inne cele, w tym także na inne cele publiczne, o których mowa w art. 136 ust. 1 u.g.n. a ponadto z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że wywłaszczona nieruchomość może być wykorzystana jedynie na cel wskazany w decyzji o wywłaszczeniu. W świetle bowiem art. 136 ust. 1 i 2 u.g.n., nieruchomość może być użyta na cel inny, niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, zanim stanie się zbędna - w rozumieniu art. 137 ust. 1 u.g.n. - jedynie wtedy, gdy poinformowany przez właściwy organ o zamiarze użycia nieruchomości na inny cel poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o jej zwrot.
Należy mieć przy tym na uwadze, że zbędność na cele określone w decyzji o wywłaszczeniu trzeba oceniać przez pryzmat sposobu korzystania z wywłaszczonej nieruchomości, bowiem cel decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości powinien być identyczny ze sposobem dalszego korzystania z tej nieruchomości.
Odnosząc powyższe do analizowanej sprawy, Sąd uznał, że materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania administracyjnego pozwalał na przyjęcie, że cel wywłaszczenia przedmiotowych działek został szczegółowo określony jako budowa przedszkola wraz z towarzyszącą infrastrukturą w ramach osiedla mieszkaniowego "[...]". Tymczasem – jak podkreślił Sąd - na terenie spornych działek przedszkole takie w ogóle nie powstało. Z protokołu oględzin z dnia 15 maja 2013 r. oraz operatu szacunkowego z dnia 22 października 2013 r. wynikało bowiem, iż teren dawnych działek nr [...] i [...] porośnięty jest trawą. Przez obie działki przebiega fragment sieci energetycznej, zaś przez działkę nr [...] dodatkowo - fragment chodnika betonowego. Otoczenie nieruchomości stanowi natomiast zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna.
W związku z powyższym, zdaniem Sądu - nie zasługiwały na aprobatę twierdzenia strony skarżącej, iż sposób zagospodarowania nieruchomości, pomimo iż nie odpowiadał ściśle założeniom planu zagospodarowania przestrzennego, był zgodny z celem wywłaszczenia. Okoliczność umieszczenia na przedmiotowych działkach elementów infrastruktury technicznej związanej z funkcjonowaniem osiedla mieszkaniowego nie stanowiła bowiem – w ocenie Sądu - realizacji celu wywłaszczenia, choć niewątpliwe była powiązana z realizacją innego ogólnie określonego celu, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego. Zdaniem Sądu, samo umieszczenie pod powierzchnią działek urządzeń infrastruktury technicznej, takich jak kable elektroenergetyczne, nie koliduje z natury rzeczy ze zwrotem nieruchomości na rzecz dawnych właścicieli a istniejący również na działkach fragment sieci energetycznej nie stanowił infrastruktury towarzyszącej przedszkolu i nie stał na przeszkodzie orzeczeniu zwrotu nieruchomości.
Ostatecznie Sąd, powołując się na treść pisma Wiceprezydenta Miasta Ł., skierowanego do spadkobierców byłych właścicieli a informującego o zamiarze zbycia nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] oraz o możliwości ubiegania się o jej zwrot – w części odpowiadającej dawnym działkom nr [...] i nr [...] - stwierdził, że (cyt.): " wobec jednoznacznego określenia w planie realizacyjnym osiedla mieszkaniowego "[...]" celu na jaki miała być przeznaczona nieruchomość oznaczona pierwotnie jako działki [...] i [...] nie można uznać, iż budowa infrastruktury związanej z funkcjonowaniem osiedla mieszkaniowego realizuje cel wywłaszczenia określony wyraźnie jako budowa przedszkola wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Zatem stwierdzić należy, że cel wywłaszczenia nie został osiągnięty, co uprawnia do żądania zwrotu nieruchomości w oparciu o art. 136 u.g.n.".
Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 141 ust. 2 u.g.n. Sąd wyjaśnił, że skoro z treści obowiązujących przepisów nie można było wywieść obowiązku zamieszczenia w decyzji o zwrocie nieruchomości rozstrzygnięcia w przedmiocie zabezpieczenia wierzytelności, to brak owego zabezpieczenia w zaskarżonej decyzji nie stanowił naruszenia prawa, które uprawniałoby Sąd do uchylenia decyzji.
W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Miasto Ł. zarzuciło Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi naruszenie:
- 1. prawa materialnego - poprzez błędną wykładnię art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, polegającą na przyjęciu, że wywłaszczona nieruchomość położona w Ł., przy ul. [...], oznaczona jako działki nr [...] o pow. 0,0026 ha i nr [...] o pow. 0,0079 ha, w obr. P-22, stała się zbędna na cel wywłaszczenia i powinna zostać zwrócona spadkobiercom poprzednich współwłaścicieli pomimo tego, że urządzono na niej teren zielony, służący mieszkańcom osiedla mieszkaniowego;
- 2. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. - poprzez oddalenie skargi w sytuacji, w której organy administracji orzekły o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, położonej w Ł., przy ul. [...], oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 0,0026 ha i nr [...] o pow. 0,0079 ha, w obr. P-22, nie dokonując jednoznacznych ustaleń, czy stanowi ona część osiedla mieszkaniowego, służącą jego mieszkańcom.
Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
W odpowiedzi na skargę uczestnicy postępowania – J. J. i G. K. wnosili o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a.(Dz. U. 2016 r. poz. 718), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc, postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w w/w skardze.
Podstawy te zaś sprowadzały się do zarzutu obrazy prawa materialnego w postaci błędnej wykładni art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. oraz istotnego naruszenia przepisów postępowania, to jest: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. i podstawy te okazały się uzasadnione. Z uwagi zaś na ścisłe powiązanie w tej sprawie w/w zarzutów, celowym wydaje się ich łączne rozpoznanie.
Kluczowym zagadnieniem, które wystąpiło w analizowanej sprawie, była kwestia prawidłowej wykładni art. 137 ust.1 u.g.n. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu, nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu (pkt 1) albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (pkt 2).
W analizowanym stanie faktycznym wywłaszczenie nieruchomości, której częścią były obecnie istniejące działki o numerach [...] o pow. 0,0026 ha i [...] o pow. 0,0079 ha położone w Ł. przy ul. [...], nastąpiło w oparciu o decyzję Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] lutego 1976 r. nr [...]. W decyzji tej zaś wskazano, że wywłaszczenie całej nieruchomości, stanowiącej dotąd własność W. i P. małżonków N., następuje pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...]". W związku z tym, celem wywłaszczenia orzeczonego tą decyzją była niewątpliwie budowa osiedla mieszkaniowego. Nie ulega też wątpliwości, że osiedle takie powstało. Jak wynikało bowiem z ustaleń przyjętych przez Sąd Wojewódzki przez teren dawnych działek nr [...] i [...] przebiegał fragment sieci energetycznej, zaś przez działkę nr [...] dodatkowo - fragment chodnika betonowego. Same działki porastała trawa a ich otoczenie stanowiła zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna.
Okoliczność zaś, że z planu realizacyjnego budowy tego osiedla wynikało, iż m. in. na spornym terenie miało powstać przedszkole osiedlowe, nie oznaczało, że to przedszkole stanowiło w tym przypadku cel wywłaszczenia. Celem takim była bowiem – jak wyżej wspomniano - budowa osiedla mieszkaniowego.
Powyższa okoliczność ma w rozpoznawanej sprawie znaczenie szczególne. Generalnie bowiem należy zgodzić się zarówno z Sądem Wojewódzkim, jak i Wojewodą Ł., że badając zasadność roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, należy mieć na względzie fakt, iż nie może być ona przeznaczona na inny cel, niż ten na który ją wywłaszczono a w związku z tym cel wywłaszczenia winien być określony konkretnie i dokładnie. Tym niemniej w przypadku, gdy celem wywłaszczenia była budowa tzw. obiektów stanowiących infrastrukturę złożoną, w tym wieloetapową, która jest realizowana przez dłuższy okres czasu, a w związku z tym może podlegać różnym modyfikacjom, orzecznictwo sądowoadministarcyjne od szeregu lat wyraża pogląd, a który to pogląd skład orzekający podziela, iż budowa tego rodzaju założeń uzasadnia przyjęcie stanowiska, iż poszczególne obiekty, wchodzące w skład takiej złożonej lub wieloletniej infrastruktury technicznej, stanowią jedynie element owej inwestycji.
Zwłaszcza zaś w przypadku osiedli mieszkaniowych orzecznictwo uznaje, że są one pewnym, swego rodzaju, mikroorganizmem urbanizacyjnym, który rządzi się szczególnymi zasadami, uwzględniającymi potrzeby jego mieszkańców. Z tego względu nie można – co do zasady – wykluczyć możliwości by na terenie osiedlowym, w miejscu, które pierwotnie było przeznaczone pod konkretny obiekt, powstał obiekt inny lub by w takim miejscu została pozostawiona przestrzeń mająca charakter rekreacyjny, jeśli takie rozwiązanie było bardziej potrzebne mieszkańcom osiedla (vide np. wyroki NSA z dnia: 20.01.1999 r. sygn. akt IV SA 2033/96, 20.11.2014 r. sygn. akt I OSK 2755/13, 13.06.2014 r. sygn. akt I OSK 2768/12, 27.11.2014 r. sygn. akt I OSK 850/13 i I OSK 846/13, 4.08.2015 r. sygn. akt I OSK1044/14, 20.01.2016 r. sygn. akt I OSK 1186/15 i I OSK 3237/14, 9.03.2016 r. sygn. akt I OSK 1281/14).
Wyjaśnić też trzeba, że na powyższe pozostaje bez wpływu fakt, że w piśmie z dnia 22 lutego 2012 r. Wiceprezydent Miasta Ł. powiadomił uczestników postępowania o zamiarze sprzedaży całej działki nr [...] i w związku z tym zawiadomił, iż (cyt.) " ze wstępnego rozpoznania sprawy wynika, iż zachodzą przesłanki uzasadniające zwrot" spornych działek. Stanowisko zawarte w tym piśmie nie było bowiem ani jednoznaczne i kategoryczne bo oparte było jedynie na "wstępnym rozpoznaniu sprawy", a przede wszystkim nie miało - w sensie prawnym – mocy wiążącej dla stron.
Z tych powodów należało uznać, że słusznie skarżąca zarzuciła Sądowi Wojewódzkiemu obrazę art. 137 ust.1 u.g.n., gdyż Sąd, stosując ten przepis dokonał jego wykładni, nie uwzględniając, omówionej wyżej specyfiki rozpoznawanej sprawy a ponadto nie dostrzegł, iż organy administracyjne, orzekając o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, nie dokonały prawidłowych i jednoznacznych ustaleń, czy sporna nieruchomość (działki objęte zwrotem) stanowiła część osiedla mieszkaniowego, a zatem służyła jego mieszkańcom, co, z kolei uzasadniało kasacyjny zarzut procesowy w postaci naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.
Rozpoznając ponownie sprawę organ administracji weźmie zatem pod uwagę, że nie niweczy celu wywłaszczenia nieruchomości, jakim jest budowa osiedla mieszkaniowego realizacja innej (niż wcześniej planowana) infrastruktury osiedlowej, a którą może stanowić również infrastruktura podziemna i a na powierzchni ziemi ciągi komunikacyjne oraz przestrzeń rekreacyjna, niezbędna dla jego mieszkańców.
Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 188 w zw. z art. 193 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji.
Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania Sąd oparł na przepisie art. 207 § 2 p.p.s.a. mając na uwadze, że postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości, zostało wywołane niejako z inicjatywy przedstawiciela Gminy.