Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 13 września 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 930/12 oddalił skargę J.L. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie zajęcia nieruchomości i wejścia na nieruchomość.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
A. S.A. Oddział [...] (obecnie B. Dystrybucja S.A. Oddział [...]) wnioskiem z dnia 31 sierpnia 2011 r. wystąpiła do Starosty [...] o wydanie, w trybie art. 124b ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), decyzji zobowiązującej J.L. do udostępnienia nieruchomości, stanowiącej jego własność, oznaczonej jako działki nr [...], położone przy ul. [...] w [...], w celu wykonania czynności związanych z konserwacją sieci elektroenergetycznej, polegających m.in. na zabudowie rozłącznika na słupie linii 15 kV – w miejsce wcześniej uszkodzonego i zdemontowanego w 2010 r., co wymaga dojazdu podnośnikiem koszowym do słupa tej linii, znajdującego się na działce nr [...]. W uzasadnieniu Spółka powołała się na brak zgody J.L. w powyższym zakresie oraz wyjaśniła, że stacja transformatorowa wraz z zasilającą ją linią elektroenergetyczną napowietrzną SN relacji [...], została wybudowana w 1971 r., zaś odgałęzienie linii [...] do stacji transformatorowej [...], powstało po zatwierdzeniu planu realizacyjnego na podstawie decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej [...] z dnia [...] września 1970 r. nr [...].
Ponadto Spółka wyjaśniła, że decyzja zezwalająca na wykonanie linii napowietrznej 15kV dotyczy działek objętych wnioskiem, których poprzednimi właścicielami byli J.K. (działka nr [...]) oraz J.K. (działka nr [...]). Planowane prace obejmują zabudowę wcześniej zdemontowanego rozłącznika oraz podłączenie przewodów (wcześniej odłączonych), na słupie posadowionym na działce nr [...]. Odłączenie przedmiotowej linii nastąpiło w trybie awaryjnym z powodu zalegających gałęzi na podstawie dyspozycji z dnia 14 października 2009 r., zaś do wykonania prac konserwacyjnych nie jest wymagane zgłoszenie, względnie pozwolenie, w trybie Prawa budowlanego.
J.L. w odpowiedzi na wniosek zarzucił, że posadowienie urządzeń elektrycznych na jego posesji, nabytej w latach 2007-2008, nastąpiło nielegalnie, co jest przedmiotem postępowania przed organami nadzoru budowlanego. Do pisma dołączył kserokopię postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] czerwca 2011r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wydania nakazu rozbiórki linii energetycznej i stacji [...], zlokalizowanych na działkach nr [...] w [...].
W tej sytuacji Starosta [...] zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] o udzielenie informacji w sprawie w/w postępowania. Organ wyjaśnił, że postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] ponownie odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wydania nakazu rozbiórki, lecz postanowienie to nie jest ostateczne. Następnie do Starosty [...] przesłano postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...], orzekające o uchyleniu w/w postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] celem wydania decyzji umarzającej postępowanie.
W tym stanie rzeczy Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r. nr [...], na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej w skrócie K.p.a.) w zw. z art. 124b ustawy o gospodarce nieruchomościami, zawiesił postępowanie w sprawie udostępnienia nieruchomości do czasu zakończenia postępowania, prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] w sprawie wydania nakazu rozbiórki, które w ocenie organu stanowi zagadnienie wstępne.
Powyższe postanowienie stało się przedmiotem zażalenia B. Dystrybucja S.A. Oddział w [...] Rejon Dystrybucji [...] do Wojewody [...], w którym wniosła o jego uchylenie. W uzasadnieniu Spółka wskazała, że jest zobowiązana do utrzymania zdolności urządzeń i sieci do zaopatrzenia w energię (w sposób ciągły i niezawodny). Z tego względu przywrócenie zasilania oraz skrócenie do minimum czasu wyłączeń energii elektrycznej powoduje konieczność zabudowy rozłącznika. Brak możliwości przeprowadzenia niezbędnych prac konserwacyjnych urządzeń elektroenergetycznych (15 kV) może doprowadzić do realnego zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi przebywających w pobliżu urządzeń. Aby zapobiec tym zagrożeniom, przedsiębiorstwo energetyczne zgodnie z przepisem art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j.: Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm.) jest zobowiązane do przeprowadzenia okresowych prac eksploatacyjnych, co wiąże się z koniecznością wejścia na nieruchomość.
J.L. w piśmie z dnia 27 kwietnia 2012 r. wniósł o utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia, wskazując, że linia 15 kV, na której Spółka chce prowadzić nielegalne prace, jest trwale odłączona, a stacja transformatorowa od lat nie była eksploatowana i bez przeprowadzenia nowej inwestycji polegającej na zabudowie transformatora, nie jest możliwa eksploatacja tych urządzeń.
Wojewoda [...], po rozpatrzeniu zażalenia postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchylił zaskarżone postanowienie. W ocenie organu odwoławczego, przeprowadzenie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] postępowania administracyjnego w sprawie legalności budowy linii energetycznej i stacji [...] na działkach nr [...] nie stanowi zagadnienia wstępnego w kwestii dotyczącej podjęcia czynności związanych z konserwacją sieci elektroenergetycznej. Na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego ustalono, że planowane prace na linii elektroenergetycznej średniego napięcia mają być przeprowadzone w celu dokończenia prac eksploatacyjnych i konserwacyjnych polegających m. in. na zabudowie odłącznika w miejsce wcześniej uszkodzonego i zdemontowanego w roku 2010 r. Niezależnie zatem od tego, czy zostanie wydany nakaz rozbiórki linii energetycznej i stacji [...] na działkach nr [...], należy dokonać niezbędnych prac konserwacyjnych zabezpieczeń istniejących urządzeń, tym bardziej, jeżeli nieprzeprowadzenie tych prac mogłoby powodować zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi. Skoro kwestia wydania nakazu rozbiórki nie stanowi zagadnienia wstępnego, to w konsekwencji brak jest podstaw do zawieszenia postępowania.
Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi J.L. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Gliwicach, w której wniósł o jego uchylenie. Podał, że z posiadanych przez niego informacji wynika, iż stacja transformatorowa "[...]" nie istnieje od co najmniej kilkunastu lat, w związku z tym nie istnieje linia energetyczna do słupa posadowionego na jego nieruchomości do tej stacji transformatorowej. W ocenie skarżącego, Spółka albo usiłuje wymusić sfinansowanie przez niego likwidacji nieistniejącej w rzeczywistości linii energetycznej albo jej przeprowadzenie nie w kierunku nieistniejącej stacji transformatorowej "[...]", ale innej stacji transformatorowej, dla celów znanych kierownictwu Spółki. Zdaniem skarżącego ustalenie zgodnego z prawdą stanu faktycznego jest zagadnieniem wstępnym, natomiast działania Spółki opierają się na nieprawdziwych informacjach, które stanowią przedmiot postępowania administracyjnego w sprawie legalności budowy linii energetycznej i stacji [...] na działkach nr [...], w której Spółka, mimo wyraźnych poleceń, nie przedstawiła rzetelnych informacji i jakichkolwiek dowodów potwierdzających, że przedmiotowe obiekty były użytkowane po zakończeniu budowy elektrowni szczytowo-pompowej [...].
Z pisma Starosty [...] z dnia 29 września 2011r. wynika, że przedmiotowa linia napowietrzna była realizowana na podstawie decyzji z dnia [...] listopada 1970 r., która wyraźnie stwierdza, że nie jest to inwestycja, lecz tymczasowa instalacja służąca realizacji zasilania placu budowy elektrowni szczytowo-pompowej [...], która po zakończeniu budowy elektrowni miała być usunięta. Skarżący zanegował również pogląd organu odwoławczego co do istnienia zagrożenia dla życia i zdrowia, skoro obiekty są odłączone od wielu lat. Ponadto wskazał na brak potwierdzenia, że obiekty posadowione na jego posesji są w istocie elementami sieci energetycznej i służą do przesyłania prądu w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (t.j.: Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1504 ze zm.).
W konsekwencji stwierdził, że dostęp do przedmiotowych obiektów nie może odbywać się pod przykrywką zezwolenia, o którym mowa w art. 126 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie skarżącego planowana instalacja nowego rozłącznika nie stanowi prac eksploatacyjno-konserwacyjnych, lecz jest remontem bądź odbudową, a przy tym na demontaż poprzedniego rozłącznika średniego napięcia Spółka nie uzyskała pozwolenia. Skarżący dla wykazania zasadności swoich twierdzeń dołączył materiał fotograficzny obrazujący wygląd stacji transformatorowej "[...]".
Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko i argumentację.
Na rozprawie w dniu 13 września 2013 r. skarżący wskazał, że do tej pory nie zostało zakończone postępowanie przed organami nadzoru budowlanego, gdyż kolejne rozstrzygnięcie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] zostało przez organ odwoławczy decyzją z dnia [...] marca 2013 r. uchylone, której pierwszą stronę skarżący złożył do akt sprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że Wojewoda [...] prawidłowo uchylił postanowienie organu pierwszej instancji w przedmiocie zawieszenia postępowania z powodu braku przesłanek wymienionych w art. 97 § 1 pkt 1-4 K.p.a. Wskazał, że wprawdzie organ odwoławczy, jako podstawę rozstrzygnięcia, błędnie przywołał przepis art. 138 § 2 K.p.a., zamiast art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 K.p.a., to jednak uchybienie to nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy. Z zestawienia treści sentencji i uzasadnienia postanowienia w sposób niewątpliwy wynika, że organ odwoławczy w sposób ostateczny zakończył postępowanie w kwestii zawieszenia postępowania, co otwiera drogę do merytorycznego rozpatrzenia wniosku o wydanie zezwolenia w trybie art. 124b ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Na podstawie w/w przepisu starosta w drodze decyzji zobowiązuje m.in. właściciela nieruchomości do jej udostępnienia w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii ciągów drenażowych, przewodów oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, nienależących do części składowych nieruchomości, służących do przesyłania lub dystrybucji m. in. energii elektrycznej.
Decyzja o zobowiązaniu do udostępnienia nieruchomości może być wydana w celu zapewnienia dojazdu umożliwiającego wykonanie czynności. Tymczasem skarżący, jako właściciel działek nr [...] objętych wnioskiem B. Dystrybucja S.A., kwestionuje zarówno legalność budowy linii energetycznej i stacji [...], zlokalizowanych na tych działkach, jak i zasadność samego wniosku Spółki. Na tym etapie postępowania brak jest jednak podstaw do oceny wystąpienia przesłanek z art. 124b ustawy o gospodarce nieruchomościami i przesądzenia sposobu załatwienia wniosku. Przedmiotem kontroli sądowej może być wyłącznie kwestia istnienia przesłanek do zawieszenia postępowania z mocy art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, należy podzielić pogląd organu odwoławczego, że toczące się przed organami nadzoru budowlanego postępowanie w sprawie wydania nakazu rozbiórki linii energetycznej i stacji [...] nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu tego przepisu, którego wystąpienie obligowałoby do zawieszenia postępowania o wydanie zezwolenia w trybie art. 124b ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie jest bowiem dopuszczalne zawieszenie postępowania bez wykazania związku przyczynowego pomiędzy rozpoznawaną sprawą a inną sprawą, prowadzoną przed właściwym organem lub sądem.
W niniejszej sprawie Spółka przedłożyła dokumenty, na podstawie których zrealizowała sporną linię energetyczną od słupa, posadowionego na posesji skarżącego, do stacji transformatorowej "[...]". Wniosek o udostępnienie nieruchomości dotyczy wyłącznie zabudowy zdemontowanego rozłącznika oraz podłączenia odłączonych przewodów na słupie na działce nr [...], co wymaga dojazdu po nieruchomości skarżącego. Tymczasem skarżący utrzymuje, że przedmiotowa linia była tymczasową instalacją, służącą realizacji zasilania placu budowy elektrowni [...], po zakończeniu której miała być usunięta. Kwestia ta może być jednak rozstrzygnięta w postępowaniu o wydanie zezwolenia, bowiem składając wniosek o wydanie zezwolenia w trybie art.124b ustawy o gospodarce nieruchomościami, właściciel urządzeń i przewodów, służących do przesyłania energii elektrycznej winien wykazać legalność ich istnienia. Oczywiście właściciel nieruchomości może kwestionować stanowisko przedsiębiorcy, domagając się wydania nakazu rozbiórki przez organy nadzoru budowlanego, lecz nie sposób przyjąć, aby w każdym wypadku zachodziła wówczas podstawa do zawieszenia postępowania w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że w niniejszej sprawie istotne są też przyczyny, dla których [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił postanowienie organu pierwszej instancji o odmowie wszczęcia postępowania. Z motywów uzasadnienia postanowienia tego organu z dnia [...] stycznia 2012 r. wynika, iż przyczyną uchylenia postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] było stwierdzenie organu odwoławczego, że sprawa powinna być zakończona decyzją o umorzeniu postępowania, a nie postanowieniem o odmowie wszczęcia postępowania.
Zatem zarówno w dacie orzekania przez organ pierwszej instancji, jak i w dacie wydania zaskarżonego postanowienia, organy nadzoru budowlanego nie stwierdziły przesłanek do wydania nakazu rozbiórki linii energetycznej i stacji [...]. Przywołana w toku rozprawy sądowej kolejna decyzja kasatoryjna [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zapadła zaś po wydaniu zaskarżonego postanowienia, a zatem nie może podważać zasadności stanowiska Wojewody. Sądowa kontrola administracji sprawowana jest bowiem na podstawie stanu faktycznego i prawnego z daty wydania zaskarżonego aktu. Późniejsza zmiana okoliczności sprawy nie ma zatem wpływu na ocenę zasadności skargi, lecz może mieć znaczenie w postępowaniu administracyjnym. Oczywiście, o ile zostanie wydany nakaz rozbiórki spornej linii, postępowanie o wydanie zezwolenia w trybie art. 124 b ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanie się bezprzedmiotowe.
Wydanie takiego nakazu po uzyskaniu waloru ostateczności decyzji o zezwoleniu na wejście, lecz przed zrealizowaniem robót, uzasadniać będzie wygaszenie decyzji w trybie art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. Z kolei po wykonaniu prac objętych wnioskiem Spółki, o ile zostanie wydany nakaz rozbiórki samej linii, oznaczać to będzie także konieczność demontażu rozłącznika i linii napowietrznej. Zatem w każdym wypadku inwestor działa na własne ryzyko, zaś skarżący nie zostanie pozbawiony ochrony prawnej. Jednak w stanie faktycznym i prawnym, istniejącym w dacie wydania zaskarżonego postanowienia, brak było przesłanek do blokowania wniosku w drodze zawieszenia postępowania do czasu zakończenia sprawy przed organami nadzoru budowlanego z uwagi na motywy postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2012 r.
Jednocześnie zauważyć należy, iż organ odwoławczy, powołując się na zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzkiego, nie odwołał się do okoliczności z art. 100 § 2 K.p.a., które uzasadniają odstąpienie od zawieszenia postępowania z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., stąd też kwestia ta nie ma znaczenia dla wyniku niniejszej sprawy.
W konsekwencji Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ odwoławczy prawidłowo uchylił postanowienie o zawieszeniu postępowania. Nie oznacza to jednak przesądzenia kwestii zasadności wniosku o zezwolenie na zajęcie nieruchomości skarżącego w celu realizacji robót. Ocena przesłanek z art. 124b ustawy o gospodarce nieruchomościami, winna nastąpić przed Starostą [...] jako organem właściwym do wydania decyzji, który to organ winien rozstrzygnąć we własnym zakresie kwestię, czy opisane przez wnioskodawcę roboty stanowią wymieniony w tym przepisie przypadek udzielenia zezwolenia, a zatem, czy chodzi o konserwację, remont, bądź usunięcie awarii przewodów lub urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie p.p.s.a.), skargę oddalił.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł J.L., reprezentowany przez adwokata, powołując art. 173 § 1 i art. 174 p.p.s.a. zaskarżył wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów postępowania kasacyjnego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazał, że rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji jest sprzeczne z dokonanymi przez ten Sąd ustaleniami faktycznymi. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że przedmiotowa linia energetyczna jest nieczynna, a zatem skoro nie jest połączona z siecią zasilającą, to nie stanowi żadnego zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi. Sąd nie uwzględnił także okoliczności, że sporna linia została zainstalowana w celu zasilania placu budowy elektrowni szczytowo - pompowej [...] i miała być po zakończeniu budowy zdemontowana, ale mimo niezdemontowania nie była eksploatowana od czasu zakończenia w/w budowy, czyli od czterdziestu lat, o czym świadczy fakt, iż nie istnieje odbiornik energii, transformator [...], a miejsce po nim zostało zarośnięte wieloletnimi drzewami (fotografie w załączeniu).
Zdaniem autora skargi kasacyjnej, skoro w przedmiotowym przypadku przewody zawieszone na słupach, które są posadowione m.in. na należącej do skarżącego nieruchomości, nie są połączone ze źródłem zasilania i nie płynie przez nie prąd oraz nie łączą się one z odbiornikiem, nie można mówić o istnieniu linii, a więc o jej konserwacji. Wskazuje to, że w istocie Spółka zamierza wykonywać nie prace konserwacyjne, lecz zainstalować nową linię. Argument o możliwości usunięcia zainstalowanej przez Spółkę linii, po stwierdzeniu w odrębnym postępowaniu administracyjnym nielegalności pierwotnego jej posadowienia, prowadzi do zastosowania prawa w sposób sprzeczny z jego społeczno-gospodarczym przeznaczeniem, czyli narusza przepis art. 7 K.p.a., gdyż w wyniku wykonania przez Spółkę robót, które nie będą pracami konserwacyjnymi, lecz budowlanymi, powstaną koszty, jak również niezbędne będzie poniesienie kosztów rozbiórki.
Gdyby natomiast okazało się, że w wyniku odrębnego postępowania administracyjnego zostanie ustalona legalność posadowienia pierwotnej linii, nie istniałaby potrzeba ponoszenia zbędnych kosztów, jak również nie byłoby przeszkód w udostępnieniu należącej do skarżącego nieruchomości dla przeprowadzenia przez użytkownika linii elektroenergetycznej wszelkich niezbędnych prac.
W ocenie autora skargi kasacyjnej, z powyższych względów oczywiste jest, że rozstrzygnięcie o tym, czy pierwotna linia była posadowiona legalnie, a także czy aktualnie istnieje, stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu przepisu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., co czyni niniejszą skargę kasacyjną uzasadnioną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 60 w związku z art. 193 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie p.p.s.a.), skarżący może cofnąć skargę kasacyjną. Cofnięcie skargi wiąże sąd. Jednakże sąd uzna cofnięcie skargi za niedopuszczalne, jeżeli zmierza ono do obejścia prawa lub spowodowałoby utrzymanie w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności.
W ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie cofnięcie skargi kasacyjnej nie zmierza do obejścia prawa i nie powoduje utrzymania w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności i tym samym, zgodnie z art. 60 p.p.s.a., jest dopuszczalne.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 w związku z art. 193 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji postanowienia. O zwrocie stronie skarżącej kasacyjnie uiszczonego wpisu sądowego orzeczono w oparciu o art. 232 § 1 pkt 1 w związku z art. 193 p.p.s.a.