Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 lutego 2014 r. Sygn. akt II SA/Sz 1077/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę "[...]" Przedsiębiorstwo Zagraniczne sp. z o.o. z siedzibą w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Decyzją z dnia [...] maja 2013 r. Prezydent Miasta Koszalina na podstawie art. 98a ust. 1 i art. 148 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 102 poz. 651 ze zm.) – dalej: "u.g.n.", § 1 uchwały Nr XV / 279 / 2000 Rady Miejskiej w Koszalinie z dnia 28 kwietnia 2000 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej zmienionej uchwałą Nr XXIII/409/2001 Rady Miejskiej w Koszalinie z dnia 27 kwietnia 2001 roku (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego Nr 21, poz. 441), uchwałą Nr XXVI 1/491/2001 Rady Miejskiej w Koszalinie z dnia 28 września 2001 roku (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego Nr 41, poz.963) oraz stosownie do art. 104 K.p.a. ustalił opłatę adiacencką - w wysokości 12 862,50 zł, należną Gminie Miastu Koszalin od "[...]" Przedsiębiorstwa Zagranicznego spółka z o.o. – dalej: "[...]" lub "spółka", właściciela nieruchomości położonej w Koszalinie, oznaczonej ewidencyjnie w obrębie ewidencyjnym nr [...] działką ewidencyjną nr 140 o powierzchni 1,3609 ha, z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego dokonaniem jej podziału geodezyjnego.
W uzasadnieniu organ wskazał, że na wniosek właściciela nieruchomości ostateczną decyzją znak [...] z dnia 17 grudnia 2012 roku wydaną przez Prezydenta Miasta Koszalina zatwierdzony został podział geodezyjny nieruchomości położonej w Koszalinie, oznaczonej na dzień wydania ww. decyzji, w ewidencji gruntów w obrębie ewidencyjnym nr [...] działką ewidencyjną nr 140 na działki nr 140/1 -140/5. Zatwierdzenie ww. decyzją podziału nieruchomości spowodowało, że wartość nieruchomości wzrosła o kwotę 85750,00 zł - zgodnie z operatem szacunkowym rzeczoznawcy majątkowego z dnia 9 marca 2013 r. sporządzonym na zlecenie Gminy Miasto Koszalin.
Po rozpoznaniu odwołania spółki Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium wskazało, że wszczęcie postępowania w sprawie było następstwem podziału działki nr 140 o powierzchni 1,3609 ha w obrębie ewidencyjnym nr [...] miasta Koszalin, który nastąpił na wniosek właściciela nieruchomości. W wyniku podziału działki nr 140 wydzielono działki od nr 140/1 do nr 140/5. Działki nr 140/1, 140/2, 140/3 i 140/4 przeznaczone są pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, natomiast działka nr 140/5 przeznaczona jest pod drogę wewnętrzną. Ustalona w operacie szacunkowym różnica pomiędzy wartością rynkową nieruchomości przed podziałem i po podziale wynosi 85.750,00 zł. W ocenie Kolegium operat szacunkowy sporządzony w niniejszej sprawie spełnia opisane § 41 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) dalej: "rozporządzenie z dnia 21 września 2004 r.", kryteria poprawnej wyceny.
W wykonanym operacie szacunkowym wskazano właściwe podstawy prawne oraz podstawy metodologiczne jego sporządzenia. Zbadano szczegółowo stan prawny przedmiotowej nieruchomości, dokonano opisu nieruchomości według stanu przed i po podziale, wskazano i uzasadniono sposób i metodę wyceny. Dokonano prawidłowej analizy i charakterystyki rynku nieruchomości.
Za bezsporne uznał organ odwoławczy, że spółka uzyskała korzyść z tytułu podziału działki nr 140, dla której ustalono warunki zabudowy, a więc możliwa jest budowa budynków mieszkalnych wielorodzinnych na czterech z pięciu wydzielonych działek. Podział działek niewątpliwie przyczynił się do uatrakcyjnienia nieruchomości i możliwości zabudowy, ewentualnie łatwiejszego ich zbycia, gdyż jak wiadomo działki o mniejszych powierzchniach są chętniej nabywane niż nieruchomości o dużych gabarytach, a ponadto wyższa jest cena za 1 m² działki. Kolegium podkreśliło, że rzeczoznawca w swoich dodatkowych wyjaśnieniach z dnia 11 czerwca 2013 r. odniosła się do zarzutów i uwag spółki, co do operatu szacunkowego. Podkreśliła, że nieruchomości przyjęte do analizy zarówno przed podziałem jak i po podziale są porównywalne z nieruchomością wycenianą zarówno pod względem powierzchni gruntu jak i też innych cech wpływających na wartość.
Natomiast różnice z uwagi na powierzchnię zostały skorygowane odpowiednimi poprawkami kwotowymi. Kolegium podzieliło pogląd, że w kwestiach porównawczych nieruchomości wystarczy ich należyty opis co do takich cech jak powierzchnia, przeznaczenie, stan prawny oraz inne cechy wpływające na wartość. Nie są natomiast potrzebne szczegółowe dane identyfikacyjne. Za niezasadny uznał organ odwoławczy zarzut spółki, że opłata adiacencka nie powinna być naliczana, albowiem nabyła ona wcześniej nieruchomość jako pięć działek o nr 88/15, 88/17, 88/18, 88/19 i 88/20, po czym - wyłącznie w celu zmiany położenia działki mającej stanowić drogę wewnętrzną - dokonała ich scalenia (w działkę nr 140) i ponownego podziału na działki nr 140/1,140/2,140/3, 140/4 i 140/5.
W ocenie Kolegium z akt sprawy wynika, że pierwotny podział nieruchomości na pięć działek o nr 88/15, 88/17, 88/18, 88/19 i 88/20 nie odpowiadał koncepcji zabudowy spółki. Wydzielona droga wewnętrzna usytuowana była z niewłaściwej strony, ograniczającej możliwości usprawnienia komunikacji wewnętrznej na powstającym osiedlu i skomunikowania nowej inwestycji z istniejącą zabudową. Według spółki powstała zatem konieczność dokonania scalenia i ponownego podziału nieruchomości. W wyniku scalenia powstała działka nr 140. Na mocy decyzji podziałowej z 17 grudnia 2012 r. - na wniosek spółki - dokonano ponownego jej podziału na działki nr 140/1, 140/2, 140/3, 140/4 i 140/5.
W ocenie Kolegium w sprawach tego rodzaju istnieje możliwość ustalenia przez organ I instancji opłaty adiacenckiej, jeżeli na skutek takiego podziału organ udowodni wzrost wartości nieruchomości. Sytuacja taka ma miejsce w niniejszej sprawie.
W skardze na powyższą decyzję spółka zarzuciła naruszenie:
- - art. 138 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. w zw. z art. 98a ust. 1 u.g.n. oraz art. 2 Konstytucji RP,
- - art. 138 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. w zw. z art. 7 i art. 77 K.p.a.,
- - art. 138 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. w zw. z art. 8 i art. 107 § 2 K.p.a.,
- - art. 138 § 1 i § 2 w zw. z art. 6 K.p.a. oraz § 55 ust. 2 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r.
Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, że brak jest podstaw do podważenia oceny dowodów zebranych w sprawie i mających dla niej znaczenie oraz ustalonych w jej wyniku faktów. Nie doszło również w ocenie Sądu do naruszenia § 55 ust. 2 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. skoro sporny operat zawiera wszystkie niezbędne informacje. Chybione są także zarzuty skargi oparte na przyjętym założeniu, że organy orzekające w sprawie nie poczyniły ustaleń, zatem i nie uwzględniły faktu, że spółka nabyła nieruchomość składającą się z 5 działek ewidencyjnych, które następnie połączono po czym dokonano ich ponownego podziału w celu zmiany położenia działki mającej stanowić drogę wewnętrzną. Zdaniem Sądu, na stronie 5 uzasadnienia decyzji organu odwoławczego, w ostatnim akapicie zawarte jest wyraźne odniesienie się do tego zarzutu, tyle tylko, że odmienna jest w nim interpretacja znaczenia dla niniejszej sprawy faktu nabycia przez spółkę nieruchomości składającej się z pięciu działek (nr 88/15, 88/17, 88/18, 88/19 i 88/20), o czym świadczy przywołanie przez organ art. 98 b ust. 1 i 2 u.g.n.
Za trafne Sąd uznał wywody organu odwoławczego, który stwierdził, że art. 98 ust. 1 i 2 u.g.n. stanowi podstawę prawną do ponownego ustalenia opłaty adiacenckiej w razie ponownego połączenia i podziału nieruchomości w sytuacji w tym przepisie określonej. Dla rozstrzygnięcia sprawy nie zachodziła konieczność czynienia ustaleń, czy z tytułu poprzednio dokonanego podziału nieruchomości ustalona była opłata adiacencka. Sąd podkreślił, że organ odwoławczy nie negował twierdzeń Spółki że nabyta przez nią nieruchomość obejmowała 5 działek, których układ nie odpowiadał interesom Spółki, a zatem działki te scalono w działkę Nr 140, po czym dokonano jej podziału - wyłącznie w celu zmiany położenia działki mającej stanowić drogę wewnętrzną. Tak więc czynienie tej decyzji zarzutu naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7, § 77 § 1 K.p.a. jest całkowicie chybione, zwłaszcza że Kolegium w końcowym fragmencie uzasadnienia swojej decyzji odniosło się do zarzutu odwołania kwestionującego dopuszczalność ustalenia opłaty adiacenckiej w takim stanie faktycznym.
Za w pełni racjonalne Sąd uznał stanowisko organu odwoławczego wskazujące, że wzrost wartości nieruchomości, a zatem i uzyskanie przez jej właściciela korzyść nastąpiło na skutek takiego nowego ukształtowania wydzielonych w ramach nieruchomości działek, który umożliwił dogodne dla realizacji zamierzeń inwestycyjnych właściciela nieruchomości usytuowanie drogi wewnętrznej. Podzielając to stanowisko Sąd nie znalazł jednocześnie powodów, do stwierdzenia, że w sprawie poprzez fakt ustalenia opłaty adiacenckiej naruszono uznanie administracyjne.
W skardze kasacyjnej od tego wyroku spółka podniosła zarzut naruszenia prawa materialnego tj.:
- - art. 98a ust. 1 u.g.n. poprzez jego niezasadne zastosowanie wynikające z założenia, że w realiach rozpoznawanej sprawy spełniona została przesłanka wzrostu wartości nieruchomości skarżącej, mimo nabycia tej nieruchomości jako pięciu działek o nr ewid. 88/15, 88/17, 88/18, 88/19 i 88/20 po czym wyłącznie w celu zmiany położenia działki mającej stanowić drogę wewnętrzną – dokonała ich przejściowego połączenia i ponownego podziału na działki nr 140/1, 140/2, 140/3, 140/4 i 140/5, w wyniku czego nie doszło w istocie ani do realnego, ani do subiektywnego wzrostu wartości nieruchomości,
- - art. 98a ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez przekroczenie granic uznania administracyjnego w związku z nadaniem prymatu zasadzie fiskalizmu i w konsekwencji naruszenia zasady sprawiedliwości społecznej oraz ochrony prawa własności.
W skazując na powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej uwzględnienie i uchylenie w całości zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej spółka podniosła, że wszystkie zmiany ewidencyjne odbywały się w granicach jednej nieruchomości oznaczonej w księdze wieczystej nr [...]. Połączenie pierwotnych działek w działkę nr 140 spowodowało zdaniem spółki, co najwyżej sztuczne i jedynie tymczasowe zmniejszenie wartości nieruchomości, co w związku z powtórnym podziałem zostało w sposób krzywdzący dla spółki wykorzystane przez organ do naliczenia opłaty adiacenckiej. Skarżąca kasacyjnie zakwestionowała pogląd Sądu, jakoby wzrost wartości nieruchomości przejawiać się miał choćby w uzyskaniu przez jej właściciela korzyści w postaci dogodniejszego dla celu realizacji zamierzeń inwestycyjnych ukształtowania nowych działek, w tym położenia działki drogowej. Cel działania spółki nie miał charakteru komercyjnego i polegał na lepszym skomunikowaniu nieruchomości z siecią dróg miejskich, oraz poprawie dostępu do ciągów komunikacyjnych nieruchomości sąsiednich. W związku z tym w ocenie skarżącej kasacyjnie zachodzą szczególne względy przemawiające za odstąpieniem od ustalenia opłaty.
Skarżąca kasacyjnie w uzasadnieniu zarzutu naruszenia art. 2 Konstytucji RP podniosła, że nieprawidłowe stosowanie prawa, a w szczególności jego wykonywanie ukierunkowane na optymalizację dochodów gminy, przy marginalizacji interesu skarżącego i bez uwzględnienia prawa własności, należy ocenić jako sprzeczne z istotą demokratycznego państwa prawa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze kasacyjnej podstaw i zarzutów kasacyjnych. Analizowana pod tym kątem skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a tym samym nie zasługuje na uwzględnienie.
Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej nie doszło do naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa tj. art. 98a ust.1 u.g.n.
Naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie polega na błędzie w subsumpcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotecznemu przewidzianemu w normie prawnej, względnie, że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie,, podciągnięto ‘’ pod hipotezę określonej normy prawnej(por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 stycznia 2014 roku, sygn. akt I OSK 2049/13, LEX nr 145697).
Opłata adiacencka jest rodzajem daniny publicznej na rzecz gminy, należnej w związku z uzyskaniem przez właściciela(użytkownika wieczystego) nieruchomości korzyści majątkowej w postaci wywołanego podziałem wzrostu wartości nieruchomości.
W ocenie autora skargi kasacyjnej stanowisko organu, zaakceptowane przez sąd administracyjny, iż doszło do wzrostu wartości nieruchomości w związku z jej podziałem jest nieprawidłowe. Wskazywał on, że wszystkie zmiany ewidencyjne odbywały się w granicach jednej nieruchomości. W dacie nabycia nieruchomości przez skarżącego kasacyjnie składała się ona z 5 działek, które następnie, wyłącznie przejściowo i na czas niezbędny jedynie do przeprowadzenia procedury ponownego podziału zostały połączone w jedną działkę o nr ew. 140. Nowopowstała działka niezwłocznie po jej utworzeniu uległa podziałowi analogiczne do pierwotnie występujących. W tym stanie faktycznym w ogóle nie można mówić o faktycznym wzroście wartości nieruchomości, co pozwalałoby zastosować przepis art. 98a u.g.n.
Należy zauważyć skarżąca kasacyjnie spółka,,[...]" celem uzyskania możliwości zabudowy i prawidłowego usytuowania drogi wewnętrznej do poszczególnych działek złożyła wniosek o połączenie wcześniej istniejących działek w jedną dużą działkę. W wyniku tego połączenia powstała działka nr ew. 140 o pow. 1,3609 ha. Następnie decyzją z dnia 17 grudnia 2012 roku, nr 98/2012 Prezydent Miasta Koszalina zatwierdził podział tej działki na działki nr 140/1 o pow. 0,3031 ha, nr 140/2 o pow. O,2597 ha, nr 140/3 o pow. 0,2584 ha, nr 140/4 o pow. 0,3086 ha, nr 140/5 o pow. 0, 2311 ha.
Tak więc w sytuacji gdy doszło do podziału działki nr 140 na pięć mniejszych działek zaistniała podstawa do przeprowadzenia postępowania w trybie art. 98a ust.1 u.g.n. celem ustalenia czy w wyniku podziału wzrosła wartość nieruchomości. W toku postępowania organy opierając się na wynikach operatu szacunkowego ustaliły, że w wyniku podziału wartość przedmiotowej nieruchomości wzrosła o kwotę 85 862,50 zł i od tej wartości naliczono opłatę adiacencką w kwocie 12 862,50 zł. Nie można podzielić stanowiska autora skargi kasacyjnej, iż nie doszło do wzrostu wartości nieruchomości bo fakt ten wynika wprost z opinii rzeczoznawcy majątkowego.
W żadnym wypadku ustalenia faktyczne co do wartości nieruchomości przed podziałem i po podziale nie były przez spółkę,,[...]‘’ kwestionowane i nie były przedmiotem zarzutu objętego skargą kasacyjną. W sytuacji gdy strona skarżąca kasacyjnie podważa prawidłowość zaskarżonego wyroku wyłącznie z punktu widzenia prawa materialnego, to rozpatrzenie takich zarzutów nie może pomijać stanu faktycznego przyjętego przez Sąd I Instancji za podstawę wyrokowania(wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 2015 roku, syg. akt II GSK 1868/14).
Zatem ustaleń faktycznych w przedmiocie wzrostu wartości nieruchomości nie można kwestionować poprzez zarzuty naruszenia prawa materialnego, w tym wypadku art. 98a ust.1 u.g.n. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie.
Ustalenie, iż doszło do wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału dawał organowi podstawę do wydania decyzji ustalającej wysokość opłaty adiacenckiej. Odnosząc się do podnoszonego zarzutu naruszenia prawa materialnego art. 98a ust.1 u.g.n. w związku z art. 2 Konstytucji RP poprzez przekroczenie granic uznania administracyjnego w związku z nadaniem zasadzie fiskalizmu i w konsekwencji naruszenie zasady urzeczywistniania sprawiedliwości społecznej oraz ochrony prawa własności należy uznać, że nie znajduje on usprawiedliwionych podstaw.
Mimo, że w art. 98a u.g.n. użyto określenia, że organ może ustalić opłatę, to jednak w istocie oznacza to, że jest on zobowiązany do jej wymierzenia, chyba, że istnieją uzasadnione powody do odstąpienia od jej nałożenia(por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 2014 roku, syg. akt I OSK 849/12).
Organ w sytuacji poczynionych ustaleń, iż w wyniku podziału nieruchomości wzrosła jej wartość skorzystał z uprawnień, które wynikają z przepisu art. 98 ust.1 u.g.n. i takie zachowanie organu w żadnym stopniu nie można uznać za sprzeczne z art. 2 Konstytucji RP, który wskazuje, że Rzeczypospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej.
Z tego też względu biorąc za podstawę art. 184 p.p.s.a. skarga kasacyjna jako nie posiadająca usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu.