Uzasadnienie
Postanowieniem z 10 kwietnia 2013 r., II SA/Rz 80/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odrzucił skargę I. P. pismo Wojewody Podkarpackiego z [...] lipca 2011 r., nr [...] w przedmiocie egzekucji administracyjnej.
W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, że [...] ([...]) S.A. Oddział w S. pismem z 23.05.2011 r. zwróciło się do Prezydenta Miasta Rzeszowa o wszczęcie egzekucji administracyjnej, celem wykonania decyzji Wojewody Podkarpackiego z [...].10.2006 r. zezwalającej na zajęcie nieruchomości, wobec oddalenia skargi na tę decyzję wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (WSA) w Rzeszowie z 12.05.2011 r., II SA/Rz 824/10. Prezydent Miasta Rzeszowa sporządził [...].05.2011 r. upomnienie wobec I. P., wydając następnie postanowienie z [...].06.2011 r. adresowane do skarżącej, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku niepieniężnego z zagrożeniem przymusu bezpośredniego, oraz tytuł wykonawczy.
Pismem z [...].06.2011 r. do Wojewody Podkarpackiego Zenon P. wniósł pismo zatytułowane "zażalenie na tytuł wykonawczy Prezydenta Miasta Rzeszowa, Inwestora wydane postanowienie Prezydenta oraz czynności komornicze w odniesieniu do działki nr [...] obr. [...] obszaru górniczego Z.". W konsekwencji Wojewoda Podkarpacki wystosował zaskarżone następnie do Sądu pismo. Z treści pisma organu wynika, że stanowi odpowiedź na pismo Z. P. Zdaniem Wojewody Podkarpackiego, I. P. nie doręczono zarówno tytułu wykonawczego, jak i postanowienia Prezydenta Miasta Rzeszowa. Organ stwierdził, że "do wszczęcia postępowania egzekucyjnego nie doszło". Pismo to nie zawiera pouczenia o dopuszczalnych środkach prawnych jego zaskarżenia.
Sąd pierwszej instancji, postanowieniem z 12.10.2011 r. II SA/Rz 840/11 odrzucił skargę orzekając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Sąd uznał, że w sprawie egzekucji obowiązku udostępnienia nieruchomości do założenia i przeprowadzenia przez nią gazociągów przesyłowych wynikającego z decyzji Prezydenta Miasta Rzeszowa z [...].02.2006 r., nr [...], nie doszło do wszczęcia postępowania egzekucyjnego w administracji. W ocenie Sądu niedopuszczalność skargi wynikała z faktu, że pisma Wojewody z [...].07.2011 r. nie można było uznać za postanowienie wydane po rozpoznaniu zażalenia, ponieważ ww. orzeczeń egzekucyjnych nie doręczono I. P. z uwagi na jej nieobecność na nieruchomości, a przez to zbędne było wszczynanie postępowania egzekucyjnego wobec jej osoby. Postanowienie powyższe zaskarżone zostało skargą kasacyjną wniesioną imieniem I. P. Postanowieniem z 17.01.2012 r., I OSK 12/12 Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) uchylił zaskarżone postanowienie uznając, że Sąd I instancji nie określił znaczenia prawnego pisma Wojewody Podkarpackiego z [...].07.2011 r. przez pryzmat aktów i czynności wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. Przytaczając treść cyt. przepisu oraz art. 134 § 1 cyt. ustawy NSA stwierdził, że dopiero określenie znaczenia tego pisma pozwoli ocenić, czy mogło stanowić ono przedmiot skargi podpisanej przez pełnomocnika skarżącej i tym samym umożliwi ewentualne zastosowanie art. 32 k.p.a. bądź art. 150 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wskazał, że charakter prawny pisma Wojewody Podkarpackiego z [...] lipca 2011 r. objętego skargą pełnomocnika I. P. wymaga uwzględnienia kontekstu i sytuacji, w jakich ono zostało wydane oraz składników tego pisma. Stanowisko Wojewody stanowiło reakcję na pismo Z. P., działającego w imieniu żony – I. P., które zostało z kolei określone jako "zażalenie na tytuł wykonawczy Prezydenta Miasta Rzeszowa, Inwestora wydane postanowienie Prezydenta oraz czynności komornicze w odniesieniu do działki nr [...] obr. [...] obszaru górniczego Z.". Z mocy art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego służy na "postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie", to znaczy na postanowienie wydane w następstwie rozpoznania zażalenia na postanowienie organu egzekucyjnego.
Uwzględniając treść pisma pełnomocnika I. P. określonego jako "zażalenie" można przyjmować, że jego przedmiotem było zarówno kwestionowanie postanowienia Prezydenta Miasta Rzeszowa (bliżej w piśmie pełnomocnika niesprecyzowanego), jak również "czynności komornicze". Wojewoda Podkarpacki w swym piśmie z [...] lipca 2011 r. następnie objętego skargą, nie orzekał względem postanowienia Prezydenta Miasta Rzeszowa nr [...], przyjmując, że tytuł wykonawczy, jak i postanowienie organu egzekucyjnego nie zostały skutecznie doręczone, a w konsekwencji nie doszło do wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Zdaniem Sądu, treść stanowiska Wojewody Podkarpackiego wskazywałaby, że organ ten jako organ wyższego stopnia wobec Prezydenta Miasta Rzeszowa ograniczył się w swym piśmie z [...] lipca 2011 r. do rozpoznania w istocie skargi pełnomocnika zobowiązanego na czynności organu egzekucyjnego lub egzekutora (art. 54 § 1 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, Dz. U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm., zwanej dalej Upe).
W myśl art. 54 § 3 i 4 Upe skargę na czynności egzekucyjne wnosi się za pośrednictwem organu egzekucyjnego, w terminie 14 dni od dnia dokonania zakwestionowanej czynności egzekucyjnej. W przedmiotowej sprawie za czynność tę pełnomocnik zobowiązanego – I. P., uznaje zastosowanie przymusu bezpośredniego (vide – treść skargi do WSA w Rzeszowie). Skarga została wniesiona w terminie, o którym mowa w art. 54 § 4 Upe i została wniesiona za pośrednictwem Prezydenta Miasta Rzeszowa. Konkluzja stanowiska Wojewody Podkarpackiego zawartego w kwestionowanym piśmie z [...] lipca 2011 r. pozwala, zdaniem Sądu przyjąć, że jest to w istocie postanowienie oddalające skargę zobowiązanego na czynności egzekucyjne. O tym, że akt ten jest postanowieniem wywodził zresztą pełnomocnik skarżącej podczas rozprawy w dniu 4 kwietnia 2013 r. i pogląd ten Sąd zaaprobował.
Zgodnie z art. 54 § 5 Upe, na postanowienie organu nadzoru nad organem egzekucyjnym o oddaleniu skargi przysługuje zażalenie. W konsekwencji pismo Wojewody Podkarpackiego z [...] lipca 2011 r. mogło być zaskarżone zażaleniem do organu wyższego stopnia nad wojewodą – właściwego ministra. Z mocy art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę sądowoadministracyjną można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwymi w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy (art. 52 § 2 p.p.s.a.). Ponieważ pismo - postanowienie Wojewody Podkarpackiego z [...] lipca 2011 r. – zostało zaskarżone do Sądu bez wyczerpania przysługującego z mocy art. 54 § 5 Upe zażalenia, to skargę należało odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. jako niedopuszczalną.
W skardze kasacyjnej, I. P. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi wniesionej 4 sierpnia 2011 r. zamiast uchylenia zaskarżonego postanowienia organu administracji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie.
W ocenie wnoszącej skargę kasacyjną, uznanie pisma Wojewody za postanowienie przy braku spełnienia przez to pismo wymogów formalnych, m.in. wskazania drogi, sposobu i terminu odwołania winno skutkować przyjęciem jego wadliwości i uchyleniem. Wydane przez Wojewodę Podkarpackiego postanowienie – zgodnie z ustaleniem Sądu było postanowieniem w postępowaniu egzekucyjnym. Dlatego też powinno zostać uchylone do ponownego rozpoznania. Wojewoda powinien wydać postanowienie we właściwym trybie łącznie z merytorycznym rozpoznaniem zażalenia i wskazanych zarzutów zamiast ograniczyć się do odpowiedzi na pismo skierowane przez skarżącego. Ustalenia poczynione w wydanym postanowieniu przez Wojewodę Podkarpackiego wskazują, że nie doszło do wszczęcia postępowania egzekucyjnego, co stoi w sprzeczności z ustaleniami Sądu pierwszej instancji. Niewątpliwie miała miejsce egzekucja obowiązku o charakterze niepieniężnym w zakresie nieruchomości gruntowej w związku z budową zakładu górniczego.
Wnosząca skargę kasacyjną zaznaczyła, że ocena prawna Sądu w zakresie trybu prowadzenia postępowania odwoławczego spowoduje konieczność właściwego rozpoznania sprawy przez organ administracyjny we właściwym trybie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a.
Skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw.
Biorąc pod uwagę treść pisma, w którym wskazano, że jest to "zażalenie na tytuł wykonawczy Prezydenta Miasta Rzeszowa, Inwestora wydane postanowienie Prezydenta oraz czynności komornicze w odniesieniu do działki nr [...] obr. [...] obszaru górniczego Z." oraz wyjaśnienia pełnomocnika skarżącej udzielone podczas rozprawy (k. 208), Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd, że pismo Wojewody miało charakter postanowienia oddalającego skargę zobowiązanego na czynności egzekucyjne, o którym mowa w art. 54 § 5 Upe. Przyjęcie takiego rozwiązania umożliwia dalszą kontrolę tego pisma, ponieważ zgodnie ze zdaniem drugim art. 54 § 5 cyt. ustawy, na postanowienie o oddaleniu skargi przysługuje zażalenie. Zarzuty skargi kasacyjnej koncentrują się na wykazaniu, że pismo Wojewody nie miało charakteru postanowienia, ponieważ nie zawierało pouczenia o trybie i terminie wniesienia zażalenia. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca jednak uwagę, że błędna informacja (w tym brak w ogóle pouczenia) co do prawa, trybu i terminu złożenia przysługujących środków prawnych nie może powodować dla strony negatywnych dla niej konsekwencji, która może np. wnosić o przywrócenie terminu do dokonania czynności.
Strona dąży do wykazania, że w ogóle nie doszło do wszczęcia postępowania egzekucyjnego, ale Sąd pierwszej instancji nie mógł przystąpić do kontroli zaskarżonego postanowienia, ponieważ nie zostały wyczerpane środki zaskarżenia – to znaczy (art. 52 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 54 § 5 Upe). W tej sprawie wypowiedział się Wojewoda, ale strona nie pouczona prawidłowo, nie wniosła zażalenia. Brak zażalenia jest z punktu widzenia procedury sądowoadministracyjnej wiążący dla Sądu pierwszej instancji, który był zobowiązany w takiej sytuacji odrzucić skargę z przyczyny określonej w art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.
Z tego względu, zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. nie mógł odnieść zamierzonego skutku.
W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji postanowienia.