Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, postanowieniem z dnia 15 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 534/16, odrzucił skargę T. K. na uchwałę Rady Miasta P. z dnia [...] lutego 2013 r. w przedmiocie wyrażenia zgody na zawarcie umowy dzierżawy w trybie bezprzetargowym.
Sąd I instancji przedstawił następujący stan sprawy:
Gmina Miejska w P., w dniu [...] listopada 2002 r., w wyniku przeprowadzonego przetargu podpisała z P. K. i P. K. "Z. s.c." umowę na czas nieokreślony o administrowanie cmentarzami komunalnymi: przy ul. [...] i przy ul. [...]. Regionalna Izba Obrachunkowa w [...] w wyniku przeprowadzonej kontroli gospodarki finansowej Miasta P. w roku 2012 wskazała w protokole pokontrolnym, że czynności polegające na wynajmowaniu lub wydzierżawiania nieruchomości gminnych na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony należy dokonywać za zgodą rady miasta.
Rada Miasta P., uchwałą z dnia [...] lutego 2013 r., wyraziła zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy oraz na jej zawarcie na czas nieoznaczony z osobami fizycznymi administrującymi cmentarze komunalne w P., tj. z P. K. i P. K. "Z. s.c.". Umowę z tym podmiotem zawarto w dniu [...] maja 2014 r.
Przewodniczący Rady, w odpowiedzi na wezwanie T. K. do usunięcia naruszenia prawa, pismem z dnia [...] marca 2016 r., poinformował go, że w dniu [...] lutego 2016 r. Rada podjęła uchwałę, w której nie uwzględniono wniesionego przez niego wezwania do usunięcia naruszenia prawa przez stwierdzenie nieważności uchwały z dnia [...] marca 2013 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu skargi T. K. uznał, że podlega ona odrzuceniu. W uzasadnieniu podniesiono, że zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5-6 p.p.s.a., nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Uchwała podjęta na podstawie art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm., dalej: u.g.n.) jest aktem organu jednostki samorządu terytorialnego podjętym w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.), a więc jest objęta zakresem stosowania art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. Odrzucenie przez sąd administracyjny skargi na uchwałę organu stanowiącego gminy z uwagi na nienaruszenie przez nią interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest skorelowane z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r. poz. 446, ze zm., dalej: u.s.g.), który również uzależnia możliwość zaskarżenia takiej uchwały od naruszenia przez nią interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę.
Tym samym weryfikacja legalności uchwały z dnia [...] lutego 2013 r. przez sąd administracyjny uzależniona jest od uprzedniego stwierdzenia, że podmiot, który zainicjował postępowanie sądowoadministracyjne, wykazał, iż narusza ona jego interes prawny lub uprawnienia.
Sąd wskazał, że w latach 2010-2014 T. K. był radnym Rady Miasta P. VI Kadencji, a w 2002 roku prowadził działalność gospodarczą – Z. i wystartował w przetargu na utrzymanie cmentarzy komunalnych w P., w wyniku którego została zawarta umowa z przedsiębiorcami "Z. s.c.". W dniu podjęcia uchwały T. K. nie mógł być stroną umowy o zarządzanie (utrzymanie) cmentarzy komunalnych, ponieważ jako radny nie mógł prowadzić działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy (art. 24f u.s.g.). Zakaz ten przestał obowiązywać dopiero z chwilą wygaśnięcia mandatu radnego.
WSA w Rzeszowie podkreślił, że merytoryczne rozpoznanie skargi na uchwałę z dnia [...] lutego 2013 r. uzależnione było od wykazania, iż interes prawny T. K. został przez nią naruszony, a więc zachodzić musi bezpośredni i realny związek między tym naruszonym interesem prawnym a zaskarżonym aktem. Tylko takie naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia może doprowadzić do uwzględnienia skargi, które ma charakter aktualny, a ponadto jest naruszeniem zindywidualizowanym, wymierzonym w realne i zdatne do wskazania dobra prawne, z których korzysta sam T. K. Nie można skarżyć się na jedynie potencjalne, hipotetyczne (jeszcze niezaktualizowane) zagrożenie dla interesu prawnego. Dopuszczalność skargi uzależniona jest zatem od stwierdzenia naruszenia indywidualnej sytuacji prawnej (interesu prawnego lub uprawnienia), a nie od naruszenia prawa przez zaskarżony akt. Taka konstrukcja legitymacji do złożenia skargi wyklucza zaskarżenie uchwały wyłącznie na podstawie kryterium naruszenia obiektywnego porządku prawnego.
Ponadto uchwała powinna naruszać interes prawny na dzień jej wejścia w życie, przy czym naruszenie to powinno być aktualne również w dniu wniesienia skargi. W przedmiotowej sprawie sytuacja taka nie zaistniała, ponieważ T. K. w dniu podjęcia uchwały był radnym Rady Miasta P. i brał udział w głosowaniu o jej podjęciu oraz jako radny nie mógł być stroną umowy zawartej na podstawie tej uchwały, z uwagi na obostrzenia przewidziane w art. 24f ust. 1 u.s.g. Zakładając więc, że zostałby przeprowadzony przetarg, T. K. i tak nie mógłby skutecznie ubiegać się o zawarcie umowy. Teoretyzowanie, że mógłby on zrezygnować z mandatu radnego w celu wzięcia udziału w przetargu oraz mógłby go wygrać, jest daleko posuniętą ekstrapolacją, która, z przyczyn oczywistych, wyklucza konkluzję o bezpośrednim, realnym i aktualnym naruszeniu interesu prawnego przez uchwałę z dnia [...] lutego 2013 r.
Sąd wskazał, że uchwała stanowiła źródło nawiązania stosunku cywilnoprawnego – umowy cywilnoprawnej z dnia [...] maja 2014 r. Umowa ta została zawarta na czas nieokreślony i nadal obowiązuje. Fakt, że aktualnie T. K. mógłby być stroną takiej umowy w żadnym razie nie świadczy o tym, iż uchwała narusza jego interes prawny. Przepisy art. 37 ust. 4 u.g.n., w brzmieniu obowiązującym od dnia 22 października 2007 r., stanowią samodzielną podstawę do podjęcia uchwały o bezprzetargowym trybie zawarcia umowy dzierżawy nieruchomości. Obecnie przepisy art. 37 ust. 4 u.g.n. nie odsyłają do ust. 1 (pośrednio do ust. 2-3), co oznacza, że nawet po unieważnieniu umowy z roku 2014, Rada Miasta P. ponownie mogłaby podjąć uchwałę o zawarciu umowy w trybie bezprzetargowym. Założenie, że stroną takiej umowy mógłby być T. K., czy to w wyniku wskazania w uchwale Rady, czy to w wyniku wygrania przetargu, jest wyłącznie hipotezą. Tym samym bezpośrednie i realne naruszenie jakichkolwiek uprawnień T. K. wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały, jest wykluczone.
Skargę kasacyjną wniósł T. K., żądając uchylenia postanowienia WSA w Rzeszowie w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 2 pkt 5-6 w zw. z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, że interes prawny lub uprawnienie T. K. na uchwałę z dnia [...] lutego 2013 r. w sprawie wyrażenia zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy oraz na jej zawarcie na czas nieoznaczony z osobami fizycznymi administrującymi cmentarze komunalne w P. nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano, że błędne są ustalenia Sądu, jakoby skarżący, z powodu sprawowania mandatu radnego, nie mógł stanąć do przetargu na dzierżawę działek. Miał on takie uprawnienie, zatem uchwała narusza jego interes prawny, mógł się pisemnie zrzec mandatu. O realnym charakterze interesu prawnego skarżącego świadczy fakt, że stawał do przetargu w roku 2002 i 2006. Skarżący prowadzi z. i zaskarżona uchwała pozbawiła go możliwości uczestniczenia w przetargu, który był obligatoryjny w świetle art. 37 ust. 2, 3, 4, i 35 ust. 1 i 2 ustawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta P. wniosła o jej oddalenie, wskazując, że zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu. Wniesiono także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718, ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art.176 p.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.
Rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym znajduje swoje oparcie w art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., albowiem skarga dotyczy postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie, w tym zakresie NSA nie jest związany stanowiskiem strony i żądaniem rozpoznania sprawy na rozprawie.
W skardze kasacyjnej postawiono zarzut naruszenia przepisów postępowania, wskazując na art. 3 § 2 pkt 5-6 w zw. z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że interes prawny skarżącego nie został naruszony. Zgłoszone zarzuty nie są skuteczne. Przepis art. 3 § 2 p.p.s.a. jest przepisem kompetencyjnym i określa katalog spraw, w których orzekają sądy administracyjne. Należą do nich także skargi na akty prawa miejscowego i inne akty organów samorządu terytorialnego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Nie zostało zakwestionowane, że zaskarżona uchwała należy do tej kategorii.
Sąd I instancji zakwalifikował uchwałę jako stanowiącą akt, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. i stanowisko to jest prawidłowe, nie zostało także zakwestionowane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Sąd I instancji nie uznał uchwały za akt prawa miejscowego. Zarzuty odnoszące się do przepisów art. 3 § 2 pkt 5 i 6 nie znajdują zatem uzasadnienia.
Nie jest także trafny zarzut odnoszący się do przepisu art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. Jest to przepis regulujący samo rozstrzygnięcie sądu, przewidujący przesłankę do odrzucenia skargi. Zarzut zaś jego naruszenia sprowadza się do tezy o bezpodstawnym odrzuceniu skargi i uznaniu, że interes skarżącego nie został naruszony. Tak sformułowany zarzut naruszenia prawa procesowego, sprowadzający się do wskazania przepisów regulujących samo rozstrzygnięcie sądu, nie odpowiada zarzutowi kasacyjnemu określonemu w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. i nie jest wystarczające do merytorycznego rozpoznania. Podstawą skargi kasacyjnej mogą być przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, a nie samo rozstrzygnięcie. Orzeczenie odrzucające skargę nie jest bowiem skutkiem zastosowania jedynie art. 58 p.p.s.a., lecz następstwem ustaleń poprzedzających wydanie postanowienia i zastosowania przepisów nakazujących sądowi takie ustalenia poczynić (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Komentarz. Red. R. Hauser, M. Wierzbowski. Warszawa 2011, s. 592-593 i powołane tam orzeczenia). Niezasadność zastosowania tego przepisu, a w konsekwencji wykazanie braku podstaw do odrzucenia skargi wymaga wobec tego wskazania innych naruszonych przepisów. Ze względu na podstawę odrzucenia, wskazaniu winny podlegać przepisy prawa materialnego, albowiem powodem odrzucenia jest wzgląd na brak naruszenia interesu prawnego skarżącego, co wiąże się z regulacjami prawa materialnego. Powyższa teza znajduje potwierdzenie w brzmieniu art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., zgodnie z którym sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. W skardze kasacyjnej winien zatem zostać wskazany przepis szczególny. W sprawie jest nim art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, powołany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, oraz art. 37 ust. 4 u.g.n. w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały.
Mając na względzie uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z 26 października 2009 r., sygn. I OPS 10/09, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za dopuszczalne rozważenie zgłoszonych zarzutów z uwzględnieniem przepisów powołanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Naruszenie interesu prawnego oznacza nieuprawnioną ingerencję w prawnie regulowaną sferę praw i obowiązków podmiotu, naruszenie to winno być konkretne, realne i aktualne, a nie potencjalne czy hipotetyczne.
Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały skarżący nie mógł w oparciu o art. 37 ust. 4 domagać się przeprowadzenia przetargu. Zaskarżona uchwała ma charakter konkretny, rodzi skutek w stosunku do określonej nieruchomości i w określonym czasie. W tym czasie skarżący nie ubiegał się o zawarcie umowy, ze względu na swój status nie mógł też prowadzić działalności z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy. Ocena tego stanu w kontekście interesu prawnego skarżącego musi uwzględniać stan faktyczny i prawny realnie istniejący, a nie potencjalny i ewentualny. Tylko ten, którego interes prawny (a nie faktyczny) został realnie naruszony uchwałą, może ją skutecznie zaskarżyć. Skarga z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru powszechnego. Tymczasem skarżący w skardze i skardze kasacyjnej powołuje się na potencjalne i możliwe swoje działania, które jednak w dacie podejmowania kwestionowanej uchwały nie miały miejsca. Stanowisko skarżącego jest wyrazem posiadanego przez niego interesu faktycznego i ekonomicznego, nie wskazuje jednak na naruszenie norm prawnych, które regulowały ówcześnie jego sytuację prawną.
Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 181 § 2 oraz art. 173 § 1 w zw. z art. 58 § 1 pkt 5a oraz art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Wniosek organu o zasadzenie zwrotu kosztów postępowania podlegał oddaleniu ze względu na to, że przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała 7 sędziów NSA z 4 lutego 2008 r., sygn. I OPS 4/07).