Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 21 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1584/10

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 3 marca 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1900/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie komunalizacji.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją z dnia [...] maja 2009 r. Wojewoda Małopolski stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez gminę C., prawa własności nieruchomości szczegółowo opisanej w sentencji decyzji. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ uznał, że przedstawiona decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości oraz decyzja o ustaleniu i naliczeniu opłaty rocznej za zarząd nie tworzą po stronie PKP tytułu do gruntu eliminującego komunalizację z mocy prawa.

Od decyzji Wojewody Małopolskiego odwołanie wniosły Polskie Koleje Państwowe S.A. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu odwołania strona skarżąca podniosła, że przysługuje jej tytuł prawny do nieruchomości na podstawie decyzji wywłaszczeniowej, a także decyzji o ustaleniu opłaty za zarząd, oraz, że możliwość komunalizacji przedmiotowej nieruchomości eliminują także przepisy ustawy o komercjalizacji

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję. Organ podniósł, że decyzje komunalizacyjne wydane na podstawie przepisu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) mają charakter deklaratoryjny, tj. potwierdzają jedynie nabycie własności przez właściwą gminę, które nastąpiło z dniem 27 maja 1990 r., tj. z dniem wejścia w życie ustawy "komunalizacyjnej". Dlatego, zdaniem Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, postępowanie uwłaszczeniowe prowadzone w trybie ustawy o komercjalizacji nie może eliminować komunalizacji z mocy prawa, tym bardziej, że przesłanki postępowania uwłaszczeniowego określone w art. 34 wskazują na brak po stronie PKP tytułu prawnego do uwłaszczanej nieruchomości.

Ponadto organ stwierdził, iż skarżącej nie przysługiwał tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości w postaci prawa użytkowania lub zarządu, który eliminowałby komunalizację przedmiotowego mienia z mocy prawa, na podstawie decyzji o ustaleniu opłat za użytkowanie.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa podniosła, że w dacie decyzji uwłaszczeniowej, tj. w dniu [...] maja 1983 r. obowiązywała ustawa z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 32, poz. 159), według której prawo zarządu na rzecz przedsiębiorstwa państwowego mogło powstać na skutek decyzji o oddaniu nieruchomości w użytkowanie. Później, zgodnie z art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99), państwowe jednostki organizacyjne uzyskiwały grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowy o nabyciu nieruchomości.

Zdaniem organu, skoro stronie skarżącej nie przysługiwał odpowiedni tytuł prawny do nieruchomości, to nieruchomość ta należała, w rozumieniu art. 5 ust 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...) do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i podlegała komunalizacji z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. Zgodnie bowiem z treścią obowiązującego w dniu 27 maja 1990 r. przepisu art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74), grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste są zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej.

Dokonując analizy podstawy prawnej, na jakiej oparte było dysponowanie gruntem przez PKP, organ stwierdził, że przepisy konstytuujące przedsiębiorstwo państwowe PKP takiego tytułu nie tworzą. Także żadne przepisy powojenne o Ziemiach Odzyskanych, nacjonalizacji, militaryzacji, włącznie z dekretem o majątkach opuszczonych i poniemieckich, formułujące z natury rzeczy ogólne zasady dotyczące dysponowania mieniem, nie mogły tworzyć po stronie PKP konkretnie sformułowanego, w stosunku do geodezyjnie wyodrębnionej nieruchomości, ograniczonego prawa rzeczowego w postaci prawa użytkowania, czy prawa zarządu. A tylko tak sformułowane prawo może wyłączać komunalizację z mocy prawa. Faktyczne objęcie nieruchomości i władanie nią nie tworzy formalnoprawnego zarządzania.

Strona skarżąca nie powołała się na żadne inne źródła swego ewentualnego prawa do przedmiotowego gruntu poza władaniem, decyzją o ustaleniu opłat oraz przepisami związanymi z powołaniem przedsiębiorstwa PKP. Obowiązująca w dniu wejścia w życie ustawy "komunalizacyjnej" ustawa z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" sformułowała jedynie zasadę władania gruntami przez PKP. Z ogólnych przepisów tej ustawy (art.

16) nie wynikały, zdaniem organu, uprawnienia do konkretnie określonych działek o określonych powierzchniach i zapisach ewidencyjnych. Takie uszczegółowienie mogło się znaleźć tylko w odpowiednich decyzjach terenowych organów władzy państwowej wydawanych w przedmiocie użytkowania, czy zarządu. W ocenie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej wpisy hipoteczne oraz wpisy ewidencyjne oddają jedynie stan faktyczny, który nie jest oparty o podstawę prawną formalnie określającą prawo PKP do określonego gruntu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Polskie Koleje Państwowe SA z siedzibą w Warszawie domagały się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji zasadniczo podniosły zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego tj.:

1. - art. 5 ust. 1, art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. 1990 r. Nr 32, poz. 191 ze zm.) przez błędne zastosowanie tych przepisów w związku z błędnym uznaniem, iż nieruchomość należała do terenowych organów administracji;
2. - art. 34 i art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948 z późn. zm.), które stanowią o nabyciu przez PKP prawa użytkowania wieczystego gruntów, dla których brak jest ustanowionego zarządu, a znajdujących się w jego posiadaniu, jako "inne mienie w rozumieniu art. 5 ust. 4 ustawy wprowadzającej przepisy ustawy o samorządzie terytorialnym,

Strona skarżąca podniosła także zarzut naruszenie przepisów postępowania tj.: art. 7, art. 8, art. 10, art. 15, art. 75, art. 77 § 1, 107 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie i podtrzymała stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego podstawowym zagadnieniem dla rozstrzygnięcia sprawy było ustalenie, czy w dacie 27 maja 1990 r. przedsiębiorstwo państwowe PKP dysponowało tytułem prawnym do nieruchomości, co by wykluczało możliwość jej komunalizacji, czy też władanie nieruchomością przez przedsiębiorstwo państwowe PKP było jedynie władztwem faktycznym.

Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, że na stronie skarżącej, spoczywa obowiązek wykazania posiadania tytułu prawnego do spornego mienia. Prawa takiego nie można domniemywać, powołując się tylko na dokumenty ustalające czy aktualizujące opłaty z tytułu użytkowania lub zarządu danego mienia. Tytuł prawno rzeczowy do nieruchomości nie wynika również z mających charakter ogólny aktów normatywnych dotyczących przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe".

Komunalizacja mienia ogólnonarodowego (państwowego) na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych nastąpiła z mocy prawa, z dniem wejścia w życie ustawy, tj. 27 maja 1990 r., a decyzja komunalizacyjna, która potwierdza jedynie przejście prawa własności danego składnika mienia ze Skarbu Państwa na właściwą gminę, ma charakter deklaratoryjny. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, staje się w dniu jej wejścia w życie z mocy prawa mieniem właściwych gmin, jeżeli dalsze przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Przepis art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...) stanowi, że mienie ogólnonarodowe, o którym mowa w art. 5 ust. 1-3 tej ustawy, nie staje się mieniem komunalnym, jeżeli należy do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnonarodowym, a zatem, jeżeli przedsiębiorstwo państwowe posiadało tytuł prawny, komunalizacja nie następuje.

Decydujące znaczenie mają dwie kwestie: dzień wejścia w życie ustawy - tj. 27 maja 1990 r. oraz obowiązujące w tym dniu przepisy pozwalające stwierdzić, że w tym dniu określone mienie należało do przedsiębiorstw państwowych.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skoro postępowanie w niniejszej sprawie toczy się w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...), i dotyczy stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu 27 maja 1990 r., to przepisy ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego PKP, w tym między innymi jej art. 34a, które weszły w życie po dniu 27 maja 1990 r., mogą dotyczyć wyłącznie mienia stanowiącego aktualnie własność ogólnonarodową (państwową), komunalizowanego w trybie art. 5 ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., czyli są decyzjami konstytutywnymi, a nie mogą odnosić się do mienia już skomunalizowanego z mocy art. 5 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy, gdyż mienie to już w dniu 27 maja 1990 r. stało się mieniem komunalnym i od tej daty nie jest już mieniem państwowym.

Sąd pierwszej instancji zwraca uwagę, że art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (...), który brzmi: "Grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu PKP, co do których PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego PKP", wyraźnie wskazuje, że ustawodawca w ten sposób zarówno potwierdza, że PKP korzystały z nieruchomości bez tytułu prawnego jak również reguluje stan prawny na przyszłość, z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 8 września 2000 r., jednakże pod warunkiem, że nabycie praw własności budynku czy prawa użytkowania wieczystego gruntu - nie może naruszać praw osób trzecich.

Mając na uwadze znajdujące się w aktach administracyjnych dokumenty dotyczące nieruchomości objętej zaskarżoną decyzją, brak tytułu prawnego dla Polskich Kolei Państwowych do władania tą nieruchomością w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...), przy istnieniu dla PKP specjalnych możliwości ustanowionych aktami prawa powszechnie obowiązującego oraz przepisami szczególnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że stronie skarżącej nie przysługiwał żaden prawnorzeczowy tytuł do nieruchomości objętej skargą i nie miał zastosowania art. 11 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...), a zatem zaskarżona decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej jest zgodna z prawem.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Polskie Koleje Państwowe S.A. z siedzibą w Warszawie podniosły zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego:

1. 1. błędną wykładnię, a w konsekwencji błędne zastosowanie przepisu art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych dalej zwaną ustawą komunalizacyjną w związku z art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu, nieruchomości w brzmieniu obowiązującym w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, polegające na błędnym przyjęciu, że komunalizowane nieruchomości należały do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, co w konsekwencji doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji o komunalizacji, wydanej minio braku przesłanek komunalizacji;
2. 2. błędne zastosowanie przepisu art. 5 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, polegające na niezastosowaniu i błędem przyjęciu, iż nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa "należy do" terenowego organu administracji publicznej stopnia podstawowego;
3. 3. błędne zastosowanie przepisu art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych polegające na niezastosowaniu i błędnym przyjęciu, iż nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa w dniu wejścia w życie tej ustawy nie "należała do" Polskich Kolei Państwowych przedsiębiorstwa państwowego;
4. 4. błędne zastosowanie polegające na niezastosowaniu przepisu art. 34 i art. 34a ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (określana dalej jako "ustawa o komercjalizacji PKP"). Przepisy te zawierają bezwzględną przesłankę wyłączającą komunalizację z mocy prawa i pomimo, iż znajdują się poza ogólnym aktem prawnym określającym przesłanki komunalizacji, to stanowią niezbędny element normy prawnej, której treść Sąd powinien zrekonstruować i zastosować.

Skarżąca kasacyjnie podniosła także zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego tj.:

1. 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na zaaprobowaniu przez Sąd, że prawidłowym jest niepoczynienie przez organy administracyjne jakichkolwiek ustaleń faktycznych w zakresie ustalenia, iż skomunalizowana nieruchomość "należała do" terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
2. 2. art. 151 ustawy procesowej przez oddalenie skargi, co doprowadziło z kolei do niezastosowania przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub c ustawy procesowej, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W oparciu o podniesione zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie przedmiotowego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wedle norm przepisanych.

Zdaniem Autora skargi z faktu, iż grunt nie był w zarządzie PKP, nie wynika wcale, że nie był w zarządzie, użytkowaniu, czy też użytkowaniu wieczystym innych podmiotów (w szczególności terenowych organów administracji państwowej innego niż podstawowy stopnia).

W ocenie kasatora zarząd nie oznacza nigdy wypełnienia przesłanki "należenia", gdyż ta wyraźnie implikuje nie jakikolwiek tytuł prawny do gruntu, lecz tytuł o ściśle określonej naturze prawnorzeczowej.

Nie zostało ustalone, dlaczego komunalizacja z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych nie obejmuje przesłanki negatywnej z art. 34a ustawy o komercjalizacji PKP i może nastąpić wyłącznie na rzecz terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, a nie jakiegokolwiek stopnia. Cała interpretacja oparta na założeniu, że jeżeli właścicielem jest Skarb Państwa, to nieruchomość należy do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego stopnia podstawowego na gruncie przepisu art. 5 Przepisów wprowadzających jest alogiczna i niespójna nawet po uwzględnieniu przepisu art. 6 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. NSA w wyroku z 9 września 2008 r. (I OSK 1442/07) stwierdził, iż "proces komunalizacji nie jest procesem powszechnego uwłaszczenia gmin na majątku Skarbu Państwa. Na taki wniosek nie pozwała zwrot "należące do", który jest warunkiem skuteczności komunalizacji."

W piśmie procesowym z [...] listopada 2011 r. skarżący, w uzupełnieniu argumentacji skargi wskazał, że w wyroku z 6 września 2010 r. I OSK 140/09 NSA stwierdził: "bez względu na to, czy wymienione przedsiębiorstwo (PKP) legitymuje się obecnie dokumentem wskazującym przekazanie mu konkretnego gruntu, może ono udowadniać wszelkimi środkami dowodowymi, że konkretna nieruchomość była gruntem związanym z funkcjonowaniem kolei i wobec tego była w zarządzie PKP. Fakt taki stanowi przeszkodę do komunalizacji tego mienia".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane, jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt l OPS 10/09, [w:] ONSAiWSA z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że z akt sprawy nie wynika, aby Polskim Kolejom Państwowym S.A. z siedzibą w Warszawie przysługiwał w dniu 27 maja 1990 r. tytuł prawny do nieruchomości objętych zaskarżonymi do Sądu pierwszej instancji decyzjami organów administracji. Należy zwrócić uwagę, że stroną postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 i art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) - zwaną dalej ustawą komunalizacyjną, o stwierdzenie nabycia z mocy prawa przez gminę, z dniem 27 maja 1990 r., własności nieruchomości stanowiącej dotychczas własność Skarbu Państwa, jest - poza daną gminą - jedynie podmiot, któremu do przedmiotowej nieruchomości przysługuje tytuł prawnorzeczowy albo prawo zarządu. Tylko bowiem na taki tytuł prawny – chroniony prawem materialnym – oddziaływuje na nowo ukształtowany z dniem 27 maja 1990 r. stan własnościowy, potwierdzany decyzją komunalizacyjną wydaną na podstawie powołanych wyżej przepisów.

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności badaniu podlegał zarzut procesowy niewyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, a mianowicie spełnienia przez Gminę C. przesłanki komunalizacyjnej – należenia spornej nieruchomości do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego.

Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego w tym: przedstawiona decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości oraz decyzja o ustaleniu i naliczeniu opłaty rocznej za zarząd nie tworzą po stronie PKP tytułu do gruntu eliminującego komunalizację z mocy prawa. Stan faktyczny sprawy został ustalony prawidłowo; materiał dowodowy został właściwie zebrany i oceniony, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny także prawidłowo uznał, że fakt funkcjonowania na nieruchomości linii kolejowej sam z siebie nie tworzy innej jakości w kontekście art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Nie istnieje bowiem przepis prawa, który wyłączałby z komunalizacji nieruchomości, na których znajdują się czynne tory kolejowe. Tym samym skład orzekający nie podziela stanowiska zawartego w wyroku NSA z 6 września 2010 r. I OSK 1401/09.

Nie może odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania. Orzekając w podobnej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 20 lutego 2008 r. I OSK 187/07 stwierdził że: "to Polskie Koleje Państwowe kwestionują możliwość komunalizacji przedmiotowej nieruchomości i to one winny wykazać, że nieruchomość ta należała do PKP. W sytuacji gdy nie przedstawią stosownego dokumentu ani też w inny sposób nie wykazują tej okoliczności to trudno zarzucić organowi naruszenie art. 7 i 77 Kpa". Z materiału aktowego sprawy wynika, że skarżący tej okoliczności nie udokumentował. W takim stanie rzeczy nie sposób kwestionować ustaleń faktycznych, które legły u podstaw wydania zaskarżonego wyroku.

Co do zarzutu naruszenia prawa materialnego tj. przepisów art. 5 ust. 1 i art. 11 ustawy komunalizacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko zajęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.

Pierwszy z powołanych przepisów stanowił o nabyciu z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy przez właściwe gminy mienia ogólnonarodowego (państwowego) należącego do:

1. 1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego,
2. 2) przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego,
3. 3) zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1.

Zasadnie Sąd pierwszej instancji przyjął, że komunalizacja w trybie art. 5 ust. 1 powołanej ustawy nastąpiła z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy, tj. z dniem 27 maja 1990 r., a wydana decyzja Wojewody ma charakter deklaratoryjny.

Oceniając materiały postępowania komunalizacyjnego, w którym strona nie wykazała tytułu prawnorzeczowego do spornych działek Sąd trafnie przyjął, poddając ocenie obowiązujące ustawodawstwo w kwestii podstaw do regulowania stanu prawnego nieruchomości, że PKP na dzień 27 maja 1990 r. nie legitymowało się tytułem prawnym do gruntu. Brak tytułu prawnorzeczowego uzasadniał, więc komunalizację ex lege na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Nawet faktyczne władanie nieruchomością przez PKP, (co jak wyżej wykazano nie miało miejsca) odpowiada bowiem ustrojowej przesłance wymienionej w tymże przepisie, tj. że mienie należało do rady narodowej i terenowego organu administracji państwowej. W tej mierze trzeba stwierdzić, że w myśl art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r., Nr 14, poz. 74 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste.

W tej sytuacji należały one do terenowego organu administracji państwowej. W myśl art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej podlegały wyłączeniu składniki mienia ogólnonarodowego, jeżeli służyły wykonywaniu zadań publicznych, należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Przedsiębiorstwo PKP do żadnego z tych podmiotów nie mogło być zaliczone. W pkt 2 tego przepisu wyłączono spod komunalizacji te składniki mienia, które należały do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim.

Skład orzekający w pełni podziela stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 28 kwietnia 2011 r., sygn. I OSK 1003/10 (opublikowane [w:] CBOIS), że przepis art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej wyłączał spod komunalizacji mienie należące do przedsiębiorstw państwowych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym, przy czym określenie "należące" oznaczało, że przedsiębiorstwo legitymowało się tytułem prawnym. Mienie "należało", więc w znaczeniu prawnym, a nie tylko faktycznym. W tej sprawie nie zostało wykazane żadnym dokumentem, że przedsiębiorstwo państwowe PKP uzyskało tytuł prawny do władania sporną nieruchomością, poza tym, że pozostawała ona w ewidencji PKP. Podkreślić należy, iż ustawodawca uszczegółowił katalog przedsiębiorstw wskazanych w omawianym przepisie, zamieszczając w art. 11 ust. 1 pkt 3 delegację dla Rady Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia wykazu przedsiębiorstw, o których mowa w ust. 1 pkt 2. W wydanym przez Radę Ministrów w dniu 9 lipca 1990 r. rozporządzeniu w sprawie ustalenia wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz. U. Nr 51, poz. 301) przedsiębiorstwo państwowe PKP nie zostało wymienione.

Naczelny Sąd Administracyjny zwraca także uwagę na przepisy art. 34 i 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948 ze zm.) mówiące o gruntach, które w dniu 5 grudnia 1990 r. były w posiadaniu Kolei bez tytułu prawnego, zaś dla komunalizacji mienia przesądzająca jest data 27 maja 1990 r. Przepis art. 34 dotyczy uwłaszczenia Kolei z mocy prawa, zaś art. 34a stanowi, że grunty te, tj. takie, które z dniem wejścia w życie ustawy stały się przedmiotem użytkowania wieczystego Kolei, nie mogą być komunalizowane. Jednak komunalizacja tych gruntów jest niemożliwa dopiero od dnia 1 czerwca 2003 r. Grunty zatem, które były w posiadaniu Kolei dnia 5 grudnia 1990 r. są przedmiotem uwłaszczenia, co od dnia wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej do dnia 1 czerwca 2003 r. nie przeszkadzało komunalizacji, a dopiero od tej daty, tj. od dnia 1 czerwca 2003 r. komunalizacji nie podlegają. Polskie Koleje Państwowe S.A. w niniejszej sprawie nie przedstawiły jednak dowodu, co do tytułu prawnego do mienia na dzień 5 grudnia 1990 r., nie wykazały zatem przeszkody do komunalizacji.

Powyższe wyraźnie wskazuje na brak podstaw do uznania, że przedsiębiorstwo PKP uzyskało przed dniem 27 maja 1990 r. tytuł prawny do spornego mienia. Nie wynika on w szczególności bezpośrednio z ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym Polskie Koleje Państwowe, bowiem przekazywanie przedsiębiorstwom prawnorzeczowego tytułu do składników mienia ogólnonarodowego (państwowego) stanowiących nieruchomości zawsze było sformalizowane z uwagi na charakter tego rodzaju mienia, niezależnie, kiedy faktycznie przez przedsiębiorstwo PKP objętego. W efekcie powyższych ustaleń niezasadne okazały się wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej w tym zarzut niewłaściwej wykładni art. 5 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy z dnia 10 maja 1990 r. oraz naruszenia wskazanych w skardze przepisów k.p.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji, kontrolując legalność zaskarżonej decyzji, prawidłowo przyjął, że skoro sporne mienie było w dniu 27 maja 1990 r. mieniem ogólnonarodowym (państwowym) to należało, w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i jednocześnie nie podlegało wyłączeniu z komunalizacji następującej ex lege. i Wojewoda Małopolski oraz organ odwoławczy miały obowiązek potwierdzenia nabycia prawa własności tej nieruchomości przez gminę C. z dniem wejścia w życie cyt. ustawy z dnia 10 maja 1990 r.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny – na mocy art. 184 P.p.s.a., z braku usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych, orzekł jak w sentencji.