Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 14 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Ke 85/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] grudnia 2012 r. znak: [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. znak: [...], Burmistrz Miasta i Gminy Busko-Zdrój ustalił opłatę adiacencką w wysokości 4 871,10 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w Busku-Zdroju obr. [...] składającej się z działek oznaczonych w ewidencji gruntów nr: 208/2, 208/4, o łącznej powierzchni 0,2313 ha, powstałej w wyniku podziału nieruchomości oznaczonej wówczas w ewidencji gruntów nr 208 o powierzchni 0,2863 ha. Podział nieruchomości zatwierdzony został decyzją Burmistrza Miasta i Gminy Busko-Zdrój znak: [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. Przedmiotowa nieruchomość stanowi współwłasność A. W.-K. i K. K. na zasadach małżeńskiej wspólności ustawowej. W podstawie prawnej decyzji wskazano art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), uchwałę nr [...] Rady Miejskiej w Busku-Zdroju z dnia [...]października 2008 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z jej podziałem oraz art. 2 § 1 pkt 1, art. 207 i 210 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2012 r. poz. 749 ze zm.).
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania A. W.-K. i K. K. utrzymało w mocy powyższą decyzję.
Kolegium podniosło, że w rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, iż decyzja Burmistrza z dnia [...] kwietnia 2010 r. zatwierdzająca podział nieruchomości położonej Busku-Zdroju obr. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 208, o powierzchni 0,2863 ha stała się ostateczna w dniu 17 maja 2010 r. Z treści decyzji wynika, iż podział nieruchomości nastąpił na wniosek skarżących. Stawka procentowa opłaty adiacenckiej została określona w uchwale nr [...] Rady Miejskiej w Busku-Zdroju z dnia [...] października 2008 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału i wynosi 30% różnicy między wartością nieruchomości przed podziałem a wartością nieruchomości po podziale.
Organ stwierdził, że organ I instancji prawidłowo ustalił opłatę adiacencką. Przedstawiony przez biegłego operat szacunkowy jest zgodny z przepisami prawa i zawiera elementy, które mogą mieć wpływ na wartość nieruchomości, tj. przeznaczenie terenu, położenie – lokalizacja, otoczenie, uzbrojenie terenu – infrastruktura, wielkość, kształt działki. W ocenie Kolegium, operat szacunkowy sporządzony na dzień 10 września 2010 r. (następnie uaktualniony) dla potrzeb niniejszego postępowania jest spójny, logiczny i zawiera wszystkie niezbędne elementy wymagane prawem. Wycena przedmiotowej nieruchomości została dokonana przy zastosowaniu podejścia porównawczego – metody korygowanie ceny średniej, polegającej na określeniu wartości rynkowej wycenianej nieruchomości na podstawie zbioru, co najmniej kilkunastu nieruchomości reprezentatywnych wziętych do porównań, które to nieruchomości były przedmiotem transakcji sprzedaży.
Zdaniem Kolegium, z analizy akt sprawy, w tym operatu szacunkowego, wynika jednoznacznie, iż w wyniku podziału przedmiotowej nieruchomości nastąpił wzrost jej wartości w ujęciu gospodarczym. Wydzielenie działek budowlanych podniosło w zdecydowany sposób atrakcyjność przedmiotowej nieruchomości, co z kolei spowodowało wzrost jej ceny na rynku obrotu nieruchomościami.
Skargę na powyższą decyzję wnieśli A. W.-K. i K. K., zarzucając naruszenie art. 6, 7, 9, 15, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a., oraz art. 151 § 1 i art. 153 § 1 u.g.n. i § 4 ust. 1 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.).
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.
Na rozprawie w dniu 14 marca 2013 r. Prokurator Prokuratury Okręgowej w Kielcach, zgłaszając swój udział w postępowaniu, przyłączył się do skargi i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.
Wyrokiem z dnia 14 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Ke 85/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] grudnia 2012 r.
Sąd stwierdził, że organ odwoławczy nie rozpatrzył wszystkich zarzutów stawianych przez stronę w odwołaniu i nie ustosunkował się do nich w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu, niewątpliwie operat szacunkowy, mając szczególną moc dowodową, ma istotne znaczenie w postępowaniu w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej, nie oznacza to jednak, że jest on dla organów administracji wiążący. W orzecznictwie wskazuje się, że operat szacunkowy ma walor opinii biegłego, dlatego też ocena wartości dowodowej tej opinii, jej wiarygodność i przydatność dla rozstrzygnięcia sprawy należy do obowiązków organu orzekającego. Operat szacunkowy podlega zatem ocenie takiej jak każdy inny dowód w sprawie, a ocena ta powinna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji.
Sąd I instancji wskazał, że samo powołanie się przez organ w uzasadnieniu decyzji na spójność, logiczność i kompletność operatu szacunkowego oraz ogólne omówienie zastosowanego podejścia porównawczego – metody korygowania ceny średniej, bez nawiązania do realiów rozpoznawanej sprawy, uzasadnia stwierdzenie naruszenia przez organ nie tylko art. 107 § 3 k.p.a. ale również art. 8, 11,15 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.
Wobec tego Sąd uznał, że zasadny jest zarzut skargi, iż organ odwoławczy nie rozpoznał merytorycznie sprawy i nie ustosunkował się w uzasadnieniu decyzji do wszystkich żądań strony zawartych w odwołaniu, w szczególności nie odniósł się do zarzutu braku uwzględnienia przy określaniu wartości nieruchomości wszystkich jej istotnych cech, w tym okoliczności, iż na nieruchomości znajduje się budynek mieszkalny, z którego korzystanie wskutek zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest, zdaniem stron, w istotny sposób ograniczone oraz ustalenie zbyt wysokiej wartości nieruchomości niemożliwej, zdaniem skarżących, do uzyskania na rynku. Skarżący wskazywali bowiem, że w operacie szacunkowym brak jest jakiejkolwiek informacji, że nieruchomość ozn. nr 208/4 jest nieruchomością zabudowaną.
Sąd podkreślił, że w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego winny być wyjaśnione wszystkie fakty istotne dla sprawy, obowiązkiem organu jest odniesienie się do podnoszonych przez strony zarzutów, w szczególności wskazanych w odwołaniu.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę kasacyjną złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach, reprezentowane przez radcę prawnego, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj.:
- 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że brak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych przez strony w odwołaniu mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, w sytuacji, gdy brak ich rozpatrzenia nie miał wpływu na wynik sprawy ponieważ nie został zakwestionowany w sposób skuteczny operat szacunkowy sporządzony na potrzeby niniejszego postępowania;
- 2) obrazę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 8 i 11 k.p.a., poprzez błędną ich wykładnię poprzez przyjęcie, że Kolegium wskutek nie odniesienia się w uzasadnieniu do wszystkich zarzutów skarżących naruszyło zasadę przekonywania (art. 11 k.p.a.), jak również zasadę pogłębiania zaufania obywateli (art. 8 k.p.a.), podczas gdy ich naruszenie nie było istotne i nie miało wpływu na wynik sprawy, bowiem Kolegium w sposób należyty oceniło sporządzony w sprawie operat szacunkowy, a zgłoszone przez użytkowników wieczystych (winno być: przez współwłaścicieli) zarzuty nie miały istotnego wpływu na toczące się postępowanie;
- 3) obrazę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 6 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie był wystarczający do utrzymania przez Kolegium zaskarżonej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Busko-Zdrój, a także że Kolegium nie odniosło się w uzasadnieniu do wszystkich zarzutów użytkowników, podczas gdy Kolegium w sposób należyty oceniło sporządzony w sprawie operat szacunkowy, a zgłoszone zarzuty nie miały istotnego wpływu na toczące się postępowanie;
- 4) art. 141 § 1 p.p.s.a. poprzez brak wskazania przez Sąd na czym konkretnie polegało naruszenie przez Kolegium art. 6, 15 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że strona skarżąca była informowana o przebiegu postępowania i możliwości składania wniosków, zapoznawania się z gromadzonym materiałem dowodowym, z czego skorzystała. Zdaniem organu formułowane przez skarżących w stosunku do operatu szacunkowego zastrzeżenia stanowią w istocie wyłącznie polemikę z ustaleniami rzeczoznawcy, niepopartą dowodami, które mogły by podważać jego wiarygodność. Wskazano, że skarżący nie przedłożyli własnego kontroperatu. Nie skorzystali także z możliwości określonej w art. 157 ust. 1 u.g.n.
Skarżący kasacyjnie organ podniósł, że zarzut WSA w Kielcach w przedmiocie braku odniesienia się do wszystkich zarzutów odwołania i naruszenia przez to art. 107 § 3 oraz art. 11, art. 6, art. 8, art. 15 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., aczkolwiek w części uzasadniony, nie mógł prowadzić do uchylenia kwestionowanej decyzji. Uchybienie to nie miało bowiem wpływu na ostateczne rozstrzygniecie sprawy. Z treści uzasadnienia decyzji wynika bowiem, że organ II instancji uznał operat za wiarygodny. Zatem brak szczegółowego odniesienia się do wszystkich zarzutów odwołania, wskazuje co prawda na niedochowanie należytej dbałości, jednak nie dyskredytuje podjętego rozstrzygnięcia. Jeżeli bowiem motywy podjętej decyzji są w tym uzasadnieniu wystarczająco wyeksponowane (a taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie), a rezultat postępowania jest zgodny z prawem, to samo formalne naruszenie ww. przepisów, powstałe w istocie na etapie redagowania jej uzasadnienia, nie może być oceniane jako istotne.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Wobec tego, że w sprawie niniejszej nie stwierdzono wystąpienia okoliczności, które stanowią przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązany był rozpoznać sprawę w granicach wyznaczonych przez podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty. Zarzuty te nie mogły być uznane za usprawiedliwione.
Okolicznością niesporną jest, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie odniosło się do wszystkich zarzutów, jakie zostały podniesione w odwołaniu od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Busko-Zdrój z dnia [...]sierpnia 2012 r. Słusznie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uznał w zaskarżonym wyroku, że stwierdzone uchybienia procesowe mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej nie wykazano w przekonujący sposób, że ocena wyrażona w tym względzie przez Sąd pierwszej instancji i w konsekwencji uchylenie zaskarżonej decyzji nastąpiły z obrazą art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. Stwierdzone przez Sąd naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, przede wszystkim art. 107 § 3 k.p.a., a także art. 8, art. 11, art. 15 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. uzasadniało kwestionowane w skardze kasacyjnej rozstrzygnięcie.
Istotna wadliwość decyzji odwoławczej to zbyt ogólnikowe i lakoniczne wyjaśnienie w zaskarżonej decyzji okoliczności, które zdecydowały o uznaniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego za prawidłowy.
Jak wynika z art. 149, art. 150 ust. 5 i art. 156 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami operat szacunkowy jest wyłącznym dowodem wzrostu wartości nieruchomości na skutek dokonanego podziału nieruchomości. Nie oznacza to jednak, że w postępowaniu administracyjnym dotyczącym ustalenia opłaty adiacenckiej dowód ten jest całkowicie wyłączony spod oceny przez organ administracji publicznej prowadzący postępowanie. Organ, przed przyjęciem operatu szacunkowego za podstawę ustaleń faktycznych obowiązany jest, z zastosowaniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., dokonać jego wyczerpującej oceny i w razie jakichkolwiek wątpliwości podjąć stosowne działania zmierzające do ich usunięcia.
Skoro dopiero w odwołaniu od decyzji z dnia 27 sierpnia 2012 r., ustalającej opłatę adiacencką, podniesione zostały uwagi do operatu szacunkowego, który stanowił podstawę ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku dokonanego podziału, to organ odwoławczy winien podjąć próbę wyjaśnienia przez rzeczoznawcę majątkowego zastrzeżeń co do prawidłowości operatu zgłoszonych przez właścicieli nieruchomości. Gdyby udzielone na piśmie wyjaśnienia okazały się niewystarczające, organ winien przeprowadzić w sprawie rozprawę. W dalszej zaś kolejności, o ile sam organ orzekający w sprawie powziąłby poważne wątpliwości co do prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego winien wystąpić o ocenę prawidłowości jego sporządzenia przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w trybie art. 157 ust. 1 i art. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję, bez uprzedniego wyjaśnienia i szczegółowego odniesienia się do istotnych zastrzeżeń co do operatu szacunkowego, niewątpliwie uchybiło obowiązkom organu odwoławczego, które obejmują ponowne rozpatrzenie sprawy, w tym także dokonanie własnej oceny dowodów i naruszyło w sposób, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.
Uzasadnienie zaskarżonego wyroku sporządzone zostało zgodnie z wymogami określonymi w art. 141 § 4 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach nie uchybił w istotny sposób powołanej normie. Również więc w tym zakresie skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona.
Z powyższych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.