Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 13 marca 2012 r., sygn. akt I SAB/Wa 477/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. W. na przewlekłe prowadzenie przez Wójta Gminy O. postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku o umorzenie części opłaty adiacenckiej.
W uzasadnieniu orzeczenia Sąd wskazał, że skarżący wniósł skargę na niezastosowanie się przez Wójta Gminy O. do obowiązków, o których mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a.. W uzupełnieniu skargi (pismo z dnia 25 sierpnia 2011 r.) skarżący wskazał, iż wnosi skargę na przewlekłość działania Wójta Gminy O., nieprzestrzeganie terminów, nieprzekazywanie jego pism do właściwych organów – w przedmiocie rozpoznania bliżej nie sprecyzowanej sprawy.
Pismem procesowym z dnia 2 grudnia 2011 r., działający z urzędu, pełnomocnik skarżącego sprecyzował, iż skarga W. W. jest skargą na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy O. w sprawie z wniosku skarżącego o umorzenie pozostałej do zapłaty części opłaty adiacenckiej. Uzasadniając skargę strona skarżąca wskazała, iż w dniu 4 lutego 2011 r. W. W. wniósł o umorzenie pozostałej do zapłaty części opłaty adiacenckiej wraz z odsetkami lub o zawieszenie postępowania egzekucyjnego do czasu zakończenia sprawy. W konsekwencji tego wniosku, postanowieniem z dnia [...] lutego 2011 r., Wójt Gminy O. zawiesił postępowanie administracyjne prowadzone z ww. wniosku, a niezasadność tego zawieszenia została stwierdzona przez organ odwoławczy – Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie – w postanowieniu z dnia [...] października 2011 r. W dniu 7 czerwca 2011 r., W. W. ponownie złożył wniosek o umorzenie pozostałej do zapłaty części opłaty adiacenckiej, a następnie w dniu 12 lipca 2011 r. wniósł zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na niezałatwienie sprawy w terminie.
Postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r. Wójt Gminy O. podjął zawieszone postępowanie w sprawie wniosku z dnia 4 lutego 2011 r. oraz postanowił o wspólnym rozpoznaniu wniosków z dnia 4 lutego i 7 czerwca 2011 r. Pełnomocnik skarżącego podniósł, iż po upływie trzydziestu dni od dnia złożenia ww. zażalenia do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, W. W. wniósł niniejszą skargę na przewlekłość prowadzonego postępowania w sprawie z jego wniosku o umorzenie pozostałej do zapłaty części opłaty adiacenckiej. Zdaniem skarżącego Wójt Gminy O. przekroczył termin załatwienia sprawy z wniosku z dnia 4 lutego 2011 r., zaś bezzasadne zawieszenie postępowania z niniejszego wniosku należy już uznać za jego przewlekanie. Ponadto skarżący podniósł, iż nawet bez uwzględnienia okresu zawieszenia postępowania, w momencie wniesienia skargi, termin załatwienia sprawy i tak został przekroczony o kilka dni.
W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy O. opisał przebieg postępowania administracyjnego wskazując, iż uznał, że wniosek W. W. z dnia 4 lutego 2011 r. jest tożsamy z treścią wniosku w sprawie, którego zapadła już decyzja administracyjna z dnia 10 listopada 2010 r. o odmowie umorzenia pozostałej do zapłaty części opłaty adiacenckiej wraz z odsetkami, od której to decyzji W. W. złożył odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie. Tym samym organ, uznając wpływ rozstrzygnięcia organu odwoławczego na wynik sprawy toczącej się z wniosku z dnia 4 lutego 2011 r., wydał postanowienie z dnia [...] lutego 2011 r., o zawieszeniu postępowania administracyjnego do czasu zakończenia ww. postępowania odwoławczego. Wójt podniósł, iż we wszystkich wnioskach o umorzenie opłaty adiacenckiej (wniosek z dnia 7 października 2010 r., 4 lutego 2011 r., 7 czerwca 2011 r.), W. W. kwestionuje zgodność z prawem naliczenia opłaty adiacenckiej. Wójt podkreślił, iż żadne z pism, czy też żaden wniosek (z bardzo licznych) W. W., nie pozostały bez rozpatrzenia, zaś skarżący co tydzień składa skargę, nie czekając na rozpatrzenie poprzedniej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za nieuzasadnioną.
Sąd podkreślił, że aby wydać orzeczenie, na podstawie ww. przepisu art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny winien ocenić – w oparciu o materiał dokumentacyjny sprawy – czy organ administracji załatwiając sprawę podjął wszelkie niezbędne czynności w celu wnikliwego i szybkiego jej rozstrzygnięcia, co wynika z ogólnych zasad postępowania administracyjnego (art. 12 § 1 k.p.a., art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Ponadto z przepisu art. 35 § 1 k.p.a. wynika obowiązek załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, iż Wójt Gminy O. podjął czynności zmierzające do rozpoznania wniosku W. W. z dnia 4 lutego 2011 r., poprzez wydanie rozstrzygnięcia - postanowienia z dnia [...] lutego 2011 r., o zawieszeniu postępowanie administracyjnego w sprawie umorzenia pozostałej części opłaty adiacenckiej i odsetek lub zawieszenia postępowania egzekucyjnego do czasu rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji przez organ odwoławczy. Uzasadniając swoje stanowisko Wójt wskazał, iż według niego wniosek z dnia 4 lutego 2011 r. jest kolejnym wnioskiem W. W. o umorzenie opłaty adiacenckiej i odsetek. Zdaniem organu wniosek ten nie zawierał żadnych istotnych, nowych okoliczności dla sprawy. Organ wskazał, iż z uwagi na fakt, że przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Warszawie toczy się postępowanie odwoławcze od decyzji Wójta Gminy O. z dnia 7 stycznia 2010 r. odmawiającej umorzenia opłaty adiacenckiej oraz odsetek za zwłokę naliczonych W. W. z tytułu wzrostu wartości działek budowlanych (powstałych w wyniku scalenia i podziału) w stosunku do wartości nieruchomości przed scaleniem, tj. decyzji dotyczącej tej samej sprawy – zasadne jest zawieszenie postępowania administracyjnego z wniosku z dnia 4 lutego 2011 r. do czasu rozpatrzenia ww. odwołania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie.
W. W., nie godząc się z powyższym postanowieniem organu administracji, złożył zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, w następstwie którego organ odwoławczy postanowieniem z dnia [...] października 2011 r. uchylił postanowienie Wójta Gminy O. z dnia [...] lutego 2011 r.
Sąd zważył, iż fakt niezadowolenia skarżącego z postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego, nie ma znaczenia dla oceny działania Wójta Gminy O.. Obowiązkiem sądu administracyjnego jest bowiem jedynie zbadanie, czy organ administracji powziął środki przewidziane prawem do załatwienia sprawy w terminie, a nie ocena czy podjęte czynności, załatwienie tej sprawy, nastąpiło zgodnie z oczekiwaniami wnioskodawcy. Nie można więc, zdaniem Sądu, stwierdzić, że Wójt Gminy O. pozostawał w zwłoce w rozpatrzeniu wniosku W. W. z dnia 4 lutego 2011 r.
Sąd uznał, że w niniejszej sprawie nie nastąpiło przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy O. dlatego, iż Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Warszawie, postanowieniem z dnia [...] października 2011 r., uchyliło postanowienie Wójta Gminy O. z dnia [...] lutego 2011 r., na co wskazywał pełnomocnik skarżącego.
Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie złożył W. W. reprezentowany przez pełnomocnika z urzędu.
Wyrok zaskarżono w części oddalającej skargę, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 151 i art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 125 § 1 i 2 oraz art. 139 § 1 i2 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jednolity Dz.U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.), poprzez przedstawienie stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym oraz przez oddalenie skargi mimo rażącego naruszenia przez organ administracji publicznej terminu załatwienia sprawy, a więc mimo przewlekłego prowadzenia postępowania przez ten organ.
W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie punktu I (oddalenia skargi) i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że art. 139 § 1 Ordynacji podatkowej wymaga "załatwienia" sprawy w terminie w nim określonym, a nie, jak to ujął Sąd "powzięcia środków przewidzianych prawem do załatwienia sprawy w terminie". Oznacza to, że zaskarżony wyrok wydany został z naruszeniem przytoczonego art. 139 § 1 Ordynacji podatkowej, a także z naruszeniem art. 125 tej ustawy, statuującego zasadę szybkiego (§ 1), niezwłocznego (§ 2) załatwiania spraw.
Skarżący podkreślił, że kilkumiesięczna przewlekłość w postępowaniu organu administracji publicznej była skutkiem m.in. zupełnie bezzasadnego zawieszenia postępowania. Wskazano, iż przewlekłe prowadzenie postępowania ma m.in. miejsce, gdy organ zawiesza postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., mimo że żadna kwestia prejudycjalna w istocie nie występuje (J.P. Tarno, Komentarz do art. 3 p.p.s.a., teza nr 38, w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2011). Odpowiednikiem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. jest art. 201 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej, a więc przepis, który powołany został przez Wójta Gminy O. jako podstawa prawna niezasadnego zawieszenia postępowania. A zatem, iż w niniejszej sprawie, wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, mamy do czynienia z klasycznym, podręcznikowym przykładem przewlekłego prowadzenia postępowania.
W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Należy zgodzić się z zarzutem skargi kasacyjnej co do naruszenia art. 141 § 4 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odnoszącego się do lakoniczności rozważań Sądu I instancji co do braku przesłanek uzasadniających uznanie, że organ dopuścił się przewlekłości postępowania. Jednakże naruszenie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, bowiem stanowisko Sądu co do braku tych przesłanek jest prawidłowe.
W niniejszej sprawie bezsporne jest, iż skarżący składał kilka kolejnych wniosków o umorzenie opłaty adiacenckiej pomimo niezakończenia postępowania wszczętego z poprzedniego wniosku. Oczywiste jest, iż w takiej sytuacji dochodzi do określonego chaosu decyzyjnego i skarżący musiał zdać sobie sprawę z możliwości komplikacji proceduralnych przy rozstrzyganiu ponownych wniosków. Rozpoznając kolejny wniosek organ zawiesił postępowanie do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia poprzedniego wniosku przez organ odwoławczy. Podjął postępowanie po ustaleniu przyczyny zawieszenia i rozstrzygnął przedmiotowy wniosek. Przy czym nastąpiło to przed formalnym wpłynięciem skargi na przewlekłość postępowania do Sądu I instancji. W takiej sytuacji nie można zarzucić organowi przewlekłości postępowania, nawet w sytuacji gdy organ odwoławczy uznał, że nie było podstaw do zawieszenia postępowania. Wprawdzie, jak to słusznie podniesiono w skardze kasacyjnej, okoliczność ta może świadczyć właśnie o przewlekłości postępowania, ale nie w realiach niniejszej sprawy.
Należy bowiem zwrócić uwagę, że odwołanie skarżącego od postanowienia w zawieszeniu postępowania zostało rozpoznane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie dopiero po upływie 7 miesięcy, kiedy to zakończyło się już postępowanie rozstrzygające przedmiotowy wniosek przed organem I instancji, a nawet toczyło się już postępowanie odwoławcze.
W takiej sytuacji można by rozważać czy nie doszło do przewlekłości postępowania, ale przy rozstrzyganiu kwestii zasadności zawieszenia postępowania, którego długość miała wpływ na czas trwania niniejszego postępowania. Te wszystkie okoliczności faktyczne sprawy uzasadniały prawidłowość stanowiska Sądu I instancji co do braku przesłanek świadczących o przewlekłości postępowania.
Z tych też względów uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu orzeka wojewódzki sąd administracyjny zgodnie z kompetencjami.