Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 12 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1588/17

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 listopada 2016 r., sygn. akt: IV SA/Wa 1616/16 po rozpoznaniu sprawy ze skargi [..] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [..] kwietnia 2016 r., nr [..] w przedmiocie ustalenia odszkodowania, w punkcie pierwszym uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [..] sierpnia 2015 r., znak: [..], w punkcie drugim zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wojewoda Małopolski decyzją nr [..] z dnia [..] września 2014 r. znak: [..], częściowo zmienioną decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [..] lipca 2015 r., znak: [..], orzekł o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie ulicy [..], drogi krajowej nr [..] - Etap [..], na odcinku od km 331 +944,85 do skrzyżowania z ulicą [..] w km 339+359,37 wraz z budową, rozbudową i przebudową obiektów inżynierskich, infrastruktury (odwodnienia, oświetlenia, sygnalizacji świetlnej) oraz kolidującego uzbrojenia (kanalizacji sanitarnej, wodociągowej, gazociągowej, sieci elektroenergetycznych, teletechnicznych oraz sieci przemysłowych związanych z sąsiedztwem kombinatu hutniczego) w K. Postanowieniem z dnia 15 grudnia 2014 r. Wojewoda Małopolski nadał ww. decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Przedmiotowa nieruchomość, stanowiąca własność T.D. z dniem [..] lipca 2015 r. przeszła na własność Skarbu Państwa.

W związku z powyższym Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [..] sierpnia 2015 r., znak: [..] orzekł o:

1. 1. ustaleniu odszkodowania w wysokości [..] zł z tytułu nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa własności nieruchomości położonej w K., obręb [..], oznaczonej jako działka nr [..] o pow. 0,1145 ha,
2. 2. przyznaniu odszkodowania na rzecz T.D. za prawo własności nieruchomości w wysokości [..] zł i na rzecz [..] Sp. z o.o. z siedzibą w W. w wysokości [..] zł z tytułu wygaśnięcia ograniczonego prawa rzeczowego ustanowionego na przedmiotowej nieruchomości,
3. 3. zobowiązaniu Prezydenta Miasta Krakowa do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu odszkodowania stanie się ostateczna.

Wojewoda ustalając odszkodowanie oparł się o przepisy art. 130 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami jak i § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Rzeczoznawca majątkowy sporządził w dniu [..] lutego 2015 r. operat szacunkowy określając w nim wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości na kwotę [..] zł, w tym wartość gruntu na kwotę [..] zł, wartość poniesionych na nieruchomość nakładów oszacował na kwotę [..] zł uznając poczynione na nakłady za część składową nieruchomości i oddzielnie wartość ograniczonego prawa rzeczowego na kwotę [..] zł.

Na skutek wniesionego przez byłą właścicielkę T.D. wniosku o uzupełnienie wyceny przez uwzględnienie znajdujących się na nieruchomości dwóch reklam, a także studzienki wodnej z licznikiem i licznych innych znaków, rzeczoznawca majątkowy przedłożył nowy operat szacunkowy uwzględniający faktyczny stan nieruchomości na dzień wydania przez Wojewodę Małopolskiego decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z dnia [..] maja 2015 r., określając w nim wartość rynkową nieruchomości na kwotę [..] zł, w tym wartość gruntu na kwotę [..] zł, wartość składnika budowlanego na kwotę [..] zł, i wartość ograniczonego prawa rzeczowego na kwotę [..] zł.

Pismem z dnia 10 lipca 2015 r. pełnomocnik [..] Sp. z o.o. z siedzibą w W. wniósł o uwzględnienie w ramach odszkodowania, przysługującego [..] z tytułu wygaśnięcia służebności gruntowej oprócz kwoty [..] zł również kwoty stanowiącej wartość składników budowlanych znajdujących się na przedmiotowej nieruchomości, które zostały posadowione staraniem i na koszt firmy. Okoliczność naniesienia powyższych nakładów na nieruchomość przez spółkę [..] za zgodą właścicielki, została potwierdzona w akcie notarialnym sporządzonym w dniu [..] maja 2013 roku Rep. A nr [..].

Analizując powyższy wniosek Wojewoda uznał, iż naniesienie składników budowlanych było zarówno uprawnieniem, jak i obowiązkiem [..] sp. o.o. z siedzibą w W., która potrzebowała uzyskać bezpośredni dostęp do drogi publicznej, zaś ustanowienie takiej służebności gruntowej stanowiło dla T.D. trwałe ograniczenie w sposobie korzystania z jej nieruchomości jako obciążonej. Wojewoda wskazał, że przy ustalaniu odszkodowania organ jest zobligowany uwzględnić wszystkie składniki, które są częściami składowymi gruntu, a zatem zgodnie z art. 47 § 1 Kodeksu cywilnego, które są trwale z gruntem związane i nie stanowią odrębnego przedmiotu własności. Zdaniem organu ustawodawca regulując kwestię ograniczonego prawa rzeczowego, jakim jest służebność gruntowa, nie przewidział w stosunku do niej wyjątku od zasady superficies solo credit (ustanowionej w art. 48 k.c.), a więc składniki budowlane trwale związane z gruntem stanowią własność właściciela tej nieruchomości, pomimo że nakłady poniósł inny podmiot, ewentualnych rozliczeń między właścicielami obu nieruchomości obciążonej i władnej w zakresie poczynionych nakładów budowlanych można dochodzić jedynie w drodze postępowania cywilnego przed sądem powszechnym.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył Prezydent Miasta Krakowa. W trakcie prowadzonego postępowania odwoławczego pismem z dnia 12 października 2015 r. [..] Sp. z o.o. z siedzibą w W., przedstawiła swoje stanowisko w sprawie ustalenia kwoty odszkodowania podtrzymując stanowisko, że w przyznanym odszkodowaniu błędnie nie uwzględniono wartości nakładów budowlanych poniesionych na przedmiotowej nieruchomości staraniem i na koszt spółki [..].

Minister Infrastruktury i Budownictwa zaskarżoną decyzją z dnia [..] kwietnia 2016 r. znak [..], utrzymał w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego, zgadzając się z jego argumentacją. Odnosząc się do podniesionej przez [..] Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwestii braku uwzględnienia w kwocie odszkodowania ustalonego na jej rzecz wartości budowli znajdujących się na przedmiotowej nieruchomości, organ odwoławczy w pełni podzielił stanowisko Wojewody Małopolskiego, wskazujące jako jedyną drogę cywilną w uregulowaniu kwestii rozliczenia nakładów budowlanych.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła spółka [..] Sp. z o.o. z siedzibą w W. zarzucając naruszenie:

1. 1) art. 7, 77 § 1, 80, 140 w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez ustalenie wysokości odszkodowania z tytułu wygaśnięcia ograniczonego prawa rzeczowego w oparciu o operat szacunkowy, który zawiera rażące braki;
2. 2) art. 7, 77 k.p.a. poprzez uznanie, że w zakres odszkodowania z tytułu wygaśnięcia ograniczonego prawa rzeczowego nie wchodzi wartość nakładów wykonanych w następstwie ustanowienia służebności oraz uznanie, że skarżący może dochodzić rozliczenia z tytułu nakładów w toku postępowania cywilnego;
3. 3) art. 12 ust. 4f), art. 18 ust. 1, 1a), 1b), 1d) ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez uznanie, że nakłady wykonane przez skarżącego w następstwie ustanowienia służebności nie wpływają na wartość służebności i nie wchodzą w zakres odszkodowania należnego skarżącemu z powyższego tytułu, a w następstwie tego przyznanie w tej części odszkodowania osobie nieuprawnionej;
4. 4) § 38 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez uznanie, iż odszkodowanie za nieruchomość, przysługujące właścicielowi obejmuje również wartość nakładów wykonanych przez skarżącego w następstwie ustanowienia służebności, podczas gdy zgodnie z przytoczonym przepisem przy określaniu wartości nieruchomości obciążonej ograniczonym prawem rzeczowym jej wartość pomniejsza się o kwotę odpowiadającą wartości tego prawa, równej zmianie wartości nieruchomości, spowodowanej następstwami ustanowienia ograniczonego prawa rzeczowego; a w konsekwencji powyższego:
5. 5) art. 138 § 1 ust.1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [..] sierpnia 2015 roku.

Minister Infrastruktury i Budownictwa w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zgodnie z regulacją ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, odszkodowanie przysługuje w stosownych częściach dotychczasowemu właścicielowi nieruchomości, użytkownikowi wieczystemu nieruchomości oraz osobie, której przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe (art. 12 ust. 4 lit. f ustawy). Odszkodowanie należne właścicielowi umniejsza się o kwotę odszkodowania przyznanego podmiotowi, którego ograniczone prawo rzeczowe wygasło i które powinno zostać zakończone rozliczeniem wszelkich wartości w jednej decyzji odszkodowawczej. Z uwagi na treść art. 199 § 1 pkt 1 k.p.c. niemożliwym byłoby dochodzenie przez skarżącą spółkę rozliczenia przedmiotowych nakładów przed sądem powszechnym, sąd ten jest bowiem związany ostateczną decyzją administracyjną niezależnie od charakteru sprawy, w której decyzja zapadła oraz od charakteru samej decyzji.

Skoro wszelkie elementy składowe odszkodowania winny być ustalone decyzją administracyjną, to w ocenie Sądu, rozliczenie nakładów budowlanych pomiędzy właścicielem a podmiotem uprawnionym z tytułu służebności gruntowych powinno nastąpić w ramach ustalenia odszkodowania za wygaśniecie służebności gruntowej. Uprawnionemu z tytułu służebności gruntowej w przypadku zniesienia służebności gruntowej przysługuje wynagrodzenie, które obejmuje także wartość nakładów budowlanych, zgodnie z art. 294 kodeksu cywilnego. Niezbędnym jest zatem ustalenie odszkodowania należnego skarżącej spółce w kwocie obejmującej wartość poczynionych przez nią nakładów budowlanych, organ powinien bowiem, ustalając kwotę odszkodowania należnego właścicielowi nieruchomości, ustalić realną jego wartość, tj. odpowiadającą wysokości utraconej przez niego wartości nieruchomości nie zaś obejmującego przysporzenie, do którego powstania się nie przyczynił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Minister Infrastruktury i Budownictwa zaskarżając wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, przeprowadzenie rozprawy administracyjnej oraz zarzucając:

1. 1) naruszenie prawa materialnego, tj.:
2. - art. 18 ust. 1a ustawy z dnia 23 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w odszkodowaniu należnym osobie, której do nieruchomości przysługiwało ograniczone prawo rzeczowe organ ustalający odszkodowanie ma prawo a nawet obowiązek uwzględnić nakłady poniesione przez uprawnionego ze służebności na nieruchomość,
3. - art. 294 kodeksu cywilnego przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że organ administracji publicznej działający w trybie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych powinien w odszkodowaniu należnym podmiotowi uprawnionemu z tytułu ograniczonego prawa rzeczowego, które wygasło, uwzględnić wartość dokonanych przez niego nakładów, w sytuacji, gdy dochodzenie roszczeń na tej podstawie odbywa się pomiędzy właścicielem nieruchomości, a wskazanym podmiotem na drodze postępowania cywilnego, a nie administracyjnego;
4. 2) naruszenie przepisów postępowania, tj.:
5. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez przyjęcie, że decyzja uchylona wyrokiem została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. w sytuacji gdy, wbrew stanowisku Sądu, organ drugiej instancji dokonał wszechstronnej i właściwej oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy;
6. - art. 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że niemożliwym byłoby dochodzenie rozliczenia przedmiotowych nakładów przed sądem powszechnym (art. 199 § 1 pkt 1 k.p.a.), w sytuacji, gdy kwestię rozliczeń pomiędzy właścicielem a podmiotem dokonującym nakładów reguluje prawo cywilne, a nie administracyjne;
7. - naruszenie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 141 § 4 i w zw. z art. 166 tej ustawy poprzez brak uzasadnienia wysokości kwoty 5 884,00 zł zasądzonej tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł, że zgodnie z przepisami ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych wysokość odszkodowania jest ściśle związana z rodzajem prawa przysługującego do nieruchomości i stanowi rekompensatę za utracone prawo, a więc odszkodowanie na rzecz właściciela ulega pomniejszeniu o wysokość równą wartości ograniczonych praw rzeczowych (art. 18 ust. 1a ustawy). Wysokość ustalonego odszkodowania za wygasłe prawo własności obejmowała wartość części składowych nieruchomości w postaci nawierzchni z kostki betonowej, nawierzchni asfaltowej, reklamy podświetlanej oraz reklamy o konstrukcji stalowej. Stosownie bowiem do art. 47 § 1 k.c. część składowa rzeczy nie może być odrębnym przedmiotem własności i innych praw rzeczowych innej osoby niż właściciel rzeczy głównej. Przy ustalaniu odszkodowania organ jest więc zobowiązany uwzględnić wszystkie składniki, które są trwale związane z gruntem i nie stanowią odrębnego przedmiotu własności, stanowią one bowiem własność właściciela tej nieruchomości, nawet jeśli nakłady poniósł inny podmiot.

W ocenie organu przepisy ustawy nie pozwalają na ustalenie odszkodowania w innej wysokości niż wartość wygasłych praw, i nie pozwalają na rozliczenie nakładów budowlanych, zaś ustalenie odszkodowania za poniesione nakłady przez służebnika stanowi roszczenie cywilnoprawne.

W odniesieniu do kosztów postępowania organ podniósł, że uzasadnienie rozstrzygnięcia nie pozwala na weryfikację prawidłowości zasądzonych kosztów postępowania w sprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka [..] wniosła o jej oddalenie w całości i zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Odnosząc się do argumentacji skargi kasacyjnej podniesiono, że zgodnie z ustawą o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych wysokość odszkodowania przysługującego dotychczasowemu właścicielowi nieruchomości zmniejsza się o kwotę równą wartości ograniczonych praw rzeczowych ustanowionych na nieruchomość, a więc obowiązkiem organu jest ustalenie odszkodowania należnego podmiotowi uprawnionemu z tytułu ograniczonego prawa rzeczowego. Do ustalenia wartości ograniczonego prawa rzeczowego zastosowanie ma rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, zgodnie z którego przepisem § 38 ust. 2 wartość nieruchomości obciążonej ograniczonym prawem rzeczowym pomniejsza się o kwotę odpowiadającą wartości tego prawa, równej zmianie wartości nieruchomości spowodowanej następstwami ustanowienia ograniczonego prawa rzeczowego.

W sprawie bezspornym jest, że wartość nieruchomości została podwyższona o wartość nakładów poczynionych przez stronę skarżącą w następstwie ustanowienia służebności gruntowej. Istnieje związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy poniesieniem nakładów przez stronę skarżącą, jako podmiotu uprawnionego z tytułu służebności gruntowej, a szkodą poniesioną przez stronę skarżącą w wyniku wygaśnięcia służebności wskutek wywłaszczenia. W konsekwencji nie ulega wątpliwości, że na wartość służebności gruntowej składa się także wartość nakładów poczynionych na nieruchomości w następstwie ustanowienia służebności, a kwota odszkodowania za wygaśnięcie służebności powinna obejmować wartość tych nakładów. Rozliczenie nakładów budowlanych pomiędzy właścicielem a podmiotem uprawnionym z tytułu służebności powinno nastąpić w ramach ustalenia odszkodowania za wygaśnięcie służebności gruntowej. Organy administracji orzekły o kwocie odszkodowania za nakłady oraz wskazały podmiot uprawniony do otrzymania odszkodowania za nakłady, zatem sądy powszechne były związane taką decyzją.

Nadto żaden przepis, oprócz regulacji zawartej w ustawie o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, nie daje podstawy do rozliczania nakładów pomiędzy uprawnionym z tytułu służebności a właścicielem, w przypadku wygaśnięcia służebności w wyniku wywłaszczenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1. 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2. 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu określonemu w hipotezie normy prawnej. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie jest ona pozbawiona usprawiedliwionych podstaw.

W niniejszej sprawie skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych. W takiej sytuacji w pierwszej kolejności, co do zasady, rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego.

W niniejszej sprawie istota zarzutów naruszenia przepisów postępowania koncentruje się jednak na dokonaniu błędnej oceny działań organu podjętych w wyniku zastosowania prawa materialnego, stąd w pierwszej kolejności rozważaniom należało poddać zarzuty naruszenia regulacji zawartej w ustawie z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j.: Dz.U. z 2015 r., poz. 2031 ze zm.) w odniesieniu do kwestionowanej dokonanej przez Sąd I instancji wykładni, zgodnie z którą organ w decyzji ustalającej odszkodowanie należne w wyniku wywłaszczenia w związku z realizacją inwestycji drogowej ma obowiązek uwzględnić na rzecz uprawnionego do odszkodowania za utracone ograniczone prawo rzeczowe służebności gruntowej nakłady poniesione na nieruchomość przez służebnika.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonując wykładni przepisu 18 ust. 1 i 1a ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych stwierdził, że odszkodowanie należne podmiotom praw - dotychczasowemu właścicielowi nieruchomości oraz podmiotowi będącemu beneficjentem ograniczonego prawa rzeczowego - winno w całości zawierać się w jednej decyzji administracyjnej, która w tej sytuacji w drodze postępowania administracyjnego reguluje stosunki cywilnoprawne podmiotów określonych w decyzji. Decyzja ta bowiem ustalić ma wszelkie elementy składowe odszkodowania, a więc niemożliwe byłoby dochodzenie przez Spółkę rozliczenia nakładów na nieruchomość w postępowaniu przed sądem cywilnym, którego to właściwość w tej sytuacji byłaby wykluczona. Stanowisko powyższe skutkowało uznaniem przez Sąd I instancji, że organ winien zaliczyć nakłady budowlane poniesione na nieruchomości przez Spółkę w związku z wykonywanym prawem służebności gruntowej na jej rzecz - jako część składową odszkodowania należnego służebnikowi w związku z wygaśnięciem służebności gruntowej w wyniku zastosowania przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

Stanowisko powyższe słusznie zostało w skardze kasacyjnej zakwestionowane zarzutem naruszenia art. 18 ust. 1a ustawy z dnia 23 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

Przede wszystkim przypomnieć należy, że chociaż w związku z wywłaszczeniem na cel publiczny odszkodowanie powinno mieć charakter ekwiwalentny do wartości wywłaszczanego dobra, to słuszne odszkodowanie, jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 20 lipca 2004 r., sygn. akt: SK 11/02 nie jest pojęciem tożsamym z odszkodowaniem pełnym. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego mogą istnieć sytuacje szczególne, gdy inna ważna wartość konstytucyjna pozwoli uznać za słuszne również odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne. Wywłaszczenie następuje na cele publiczne, to znaczy ze względu na dobro wspólne, a z tych przyczyn, odszkodowanie w pełni ekwiwalentne może nie odpowiadać zasadzie słuszności, a odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne może być uznane za odszkodowanie słuszne (uzasadnienie wyroku z dnia 20 lipca 2004 r., sygn. akt: SK 11/02 oraz z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt: K 4/10).

Normodawca konstytucyjny dopuszcza więc limitowanie odpowiedzialności za szkody wyrządzone legalnym działaniem administracji (L. Garlicki w: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Wyd. Sejmowe 2002, uwagi do art. 2, s. 16-17; M. Kaliński, Szkoda na mieniu i jej naprawienie, Warszawa 2008, s. 31-32, 385 oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt: K 4/10).

Ustawa z dnia 10 kwietnia 2013 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, tzw. "specustawa drogowa" jest specyficzną regulacją w sposób kompleksowy regulującą postępowanie związane z wywłaszczeniem nieruchomości, stanowi lex specialis w stosunku do pozostałych regulacji obowiązujących w systemie prawnym. Postępowanie odszkodowawcze za nieruchomości przejęte pod realizację inwestycji drogowej należy prowadzić zgodnie z przepisami specustawy, a w zakresie w niej nieregulowanym, zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie bowiem z art. 12 ust. 5 cyt. ustawy, do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art.

18. Przepis art. 18 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa zasady ustalenia odszkodowania za przejętą nieruchomość. Zgodnie z tym przepisem (ust.

1) odszkodowanie ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ pierwszej instancji oraz według jej wartości z dnia wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania, zaś w myśl przepisu art. 18 ust. 1a jeżeli na nieruchomości są ustanowione ograniczone prawa rzeczowe, wysokość odszkodowania przysługującego dotychczasowemu właścicielowi (lub użytkownikowi wieczystemu) zmniejsza się o kwotę równą wartości tych praw. Przepis art. 18 ustawy określa zatem w sposób wyczerpujący kwestie dotyczące sposobu i reguł ustalania należnego odszkodowania, przy czym ustalenie odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającego wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami).

Obowiązkiem organu rozstrzygającego, zgodnie z zasadami k.p.a., sprawę indywidualną w drodze decyzji administracyjnej było ustalenie należnego odszkodowania na rzecz byłego właściciela oraz na rzecz podmiotu władającego ograniczonym prawem rzeczowym w stosunku do nieruchomości wywłaszczanej zgodnie z powyższymi regulacjami ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Istota sporu w niniejszej sprawie dotyczy pojęcia wartości prawa, za jakie należne jest odszkodowanie przyznawane przez organ administracji w drodze decyzji administracyjnej wydawanej w indywidualnej sprawie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego treść przepisu art. 18 ust. 1a ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych jednoznacznie wskazuje, że odszkodowanie należne właścicielowi nieruchomości wywłaszczanej może być pomniejszone wyłącznie o wartość ograniczonego prawa rzeczowego ustanowionego na nieruchomości. Wartości tej nie powiększa kwota nakładów budowlanych poniesionych na nieruchomość, nie są one bowiem związane z istotą ograniczonego prawa rzeczowego – w tym przypadku służebności gruntowej. Odszkodowanie przyznawane na mocy "specustawy drogowej" ma rekompensować wartość utraconego prawa, nie zaś szkody powstałej w wyniku wywłaszczenia.

Nadto będące przedmiotem konfliktu w zawisłej sprawie nakłady budowlane na nieruchomości właściciela nieruchomości w sposób oczywisty stanowią część składową nieruchomości. Stosownie do art. 47 § 1 i 2 k.c., część składowa rzeczy nie może być odrębnym przedmiotem własności i innych praw rzeczowych. Częścią składową rzeczy jest wszystko, co nie może być od niej odłączone bez uszkodzenia lub istotnej zmiany całości albo bez uszkodzenia lub istotnej zmiany przedmiotu odłączonego. Tym samym nakłady budowlane trwale związane z nieruchomością wywłaszczaną w rzeczywistości, choć poniesione przez służebnika, zwiększyły wartość nieruchomości w chwili jej wywłaszczenia, a zatem powiększyły ogólną kwotę odszkodowania należnego za wywłaszczenie na cel publiczny, która stanowiła punkt wyjścia dla wyliczenia odszkodowania za utracone ograniczone prawo rzeczowe.

Nie można przyznać słuszności wywodom strony skarżącej w postępowaniu przed Sądem I instancji, a tym samym także stanowisku Sądu I instancji uznającemu poczynione przez skarżącą Spółkę nakłady za część składową odszkodowania za ograniczone prawo rzeczowe ze wskazaną w uzasadnieniu wyroku argumentacją bezsporności poniesienia rzeczonych nakładów przez Spółkę, skoro ograniczone prawo rzeczowe służebności gruntowej jest prawem na rzeczy, skutecznym erga omnes i zbywalnym. Wskazanie konieczności ujęcia nakładów budowlanych poczynionych na nieruchomości w związku z prawem służebności gruntowej, w decyzji odszkodowawczej, jako części składowej odszkodowania należnego w związku z wygaśnięciem służebności gruntowej mogłoby w rzeczywistości nie rekompensować nakładów poniesionych przez konkretnego służebnika, który koszty nakładów poniósł. Nie zmienia tego stanowiska treść § 38 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109), zgodnie z którym "Przy określaniu wartości nieruchomości obciążonej ograniczonym prawem rzeczowym jej wartość pomniejsza się o kwotę odpowiadającą wartości tego prawa, równej zmianie wartości nieruchomości, spowodowanej następstwami ustanowienia ograniczonego prawa rzeczowego".

Niezależnie od tego, że rozporządzenie powyższe oparte na delegacji zawartej w art. 159 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami dotyczy "rodzajów metod i technik wyceny nieruchomości, sposobów określania wartości nieruchomości, wartości nakładów i szkód na nieruchomości oraz sposobu sporządzania, formy i treści operatu szacunkowego" i nie jest zdolne modyfikować ustawowych podstaw ustalania odszkodowania wynikających z ustawy z dnia 10 kwietnia 2013 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, to brak podstaw do przyjęcia, że faktyczne działania aktualnego podmiotu ograniczonego prawa rzeczowego, takie jak poczynienie nakładów na nieruchomości w zakresie potrzebnym temu właśnie konkretnemu służebnikowi, stanowią takie prawne następstwa ustanowienia tego prawa, które obiektywnie zwiększają jego wartość.

Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie, przychyla się do wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 stycznia 2014 r., OSK 1470/12 poglądu, powtórzonego przez Sąd I instancji orzekający w niniejszej sprawie, że odszkodowanie należne właścicielowi nieruchomości, który utracił swoje prawo wskutek decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i odszkodowanie należne podmiotowi, którego ograniczone prawo rzeczowe na nieruchomości wygasło wskutek takiej decyzji są ze sobą nierozerwalne i winny być ustalone w toku jednego postępowania administracyjnego (określającego wysokość odszkodowania i uprawnienie do niego w stosownych częściach).

Nie można jednak zgodzić się z Sądem I instancji, że decyzja administracyjna ustalająca wysokość odszkodowania za odjęte prawo własności i wygaśnięcie ograniczonego prawa rzeczowego – w związku z realizacją inwestycji drogowej, rozstrzyga kwestie cywilnoprawne pomiędzy podmiotami związanymi umową cywilnoprawną dotyczącą ustanowienia prawa służebności gruntowej w ramach "rozliczenia wszelkich wartości w jednej decyzji odszkodowawczej". Niedopuszczalne, jako nieznajdujące podstawy prawnej, byłoby rozstrzyganie przez organ administracji o wzajemnych stosunkach cywilnoprawnych podmiotów i prowadzenie postępowania ustalającego wzajemne zobowiązania cywilnoprawne stron. Decyzja o ustaleniu odszkodowania na rzecz podmiotów wydana w ramach postępowania wywłaszczeniowego prowadzonego w oparciu o ustawę o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych rozstrzyga wyłącznie sprawę administracyjną, tj. sprawę wyznaczoną normami administracyjnoprawnymi i tym samym nie dotyka wzajemnych roszczeń pomiędzy podmiotami relacji cywilnoprawnej – stanowi jedynie o odszkodowaniu za utracone prawa.

Określenie w decyzji administracyjnej wartości poniesionych nakładów budowlanych, które wpłynęły na wartość nieruchomości wywłaszczanej, a w konsekwencji na określenie należnego odszkodowania – zarówno właścicielowi nieruchomości wywłaszczonej, jak i służebnikowi, którego prawo wygasło, nie jest równoznaczne z kształtującym stosunki cywilnoprawne uznaniem, że nakłady te zostały poniesione przez właściciela nieruchomości, ani z wykluczeniem możliwości dochodzenia ich zwrotu przez podmiot, który nakłady poniósł. Odszkodowanie ustalone przez organ administracji tego nie przesądza, ani nie "zwraca" poniesionych nakładów.

Wysokość odszkodowania należnego z tytułu utraty prawa własności nieruchomości objętej decyzją o lokalizacji inwestycji drogowej może obejmować jedynie wartość utraconego prawa (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., I OSK 990/11). Żaden z przepisów prawa nie przewiduje możliwości powiększenia należnego odszkodowania za nieruchomość przejętą przez Skarb Państwa o inne jeszcze składniki. Dochodzenie odszkodowania za inne szkody i straty nie może stać się przedmiotem postępowania administracyjnego. Tym samym uznać należało za uzasadniony zarzut naruszenia przepisu art. 18 ust. 1a ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

Nie był natomiast skuteczny zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przepisu art. 294 k.c., który nie mógł znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie sądowoadministracyjnej i w rzeczywistości Sąd I instancji nie dokonał jego wykładni w sposób zarzucany w skardze kasacyjnej, a stanowisko o konieczności rozliczenia nakładów budowlanych pomiędzy właścicielem nieruchomości a podmiotem uprawnionym z tytułu służebności gruntowej w ramach ustalenia odszkodowania za wygaśniecie służebności gruntowej nie było oparte na wykładni przepisu art. 294 k.c., lecz na uznaniu, że znajduje uzasadnienie zrekompensowanie poniesionych nakładów budowlanych, tak jak w przypadku zniesienia służebności gruntowej następuje to w ramach możliwości wynagrodzenia, które obejmuje także wartość nakładów budowlanych.

Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1it. c p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla je w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania w takim stopniu, że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem warunkiem uwzględnienia skargi z powodu naruszenia przepisów postępowania jest ustalenie, że stwierdzone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia, a więc ukształtowane nimi stosunki administracyjnoprawne materialne lub procesowe.

Za uzasadniony należało uznać w konsekwencji zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., który stanowił wskazaną przez Sąd I instancji podstawę prawną wydanego wyroku, podczas gdy z treści uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia nie wynika, aby Sąd uchylając decyzje organów obu instancji stwierdził po stronie organów nieprawidłowości wynikające z naruszeń przepisów k.p.a. W tym zakresie skarga kasacyjna wskazuje na art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., jednakże wyrok Sądu I instancji nie wytyka uchybień organów w sposób pozwalający na jednoznaczne przyjęcie, które to "inne naruszenie przepisów postępowania" mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy Sąd orzekający uznał za przemawiające za zastosowaniem art. 145 §1 pkt 1 lit c p.p.s.a., szczególnie gdy weźmie się pod uwagę, że w ramach wskazań co do dalszego postępowania Sąd I instancji uznał, że konieczne jest sporządzenie nowego operatu szacunkowego ustalającego wartość odszkodowania, a więc i w konsekwencji ponowna jego ocena przez organy administracji.

Przypomnieć bowiem należy, że operat szacunkowy jako dowód w sprawie (art. 84 k.p.a.) podlega ocenie organu administracji i stanowi podstawę do ustalenia przez organ wysokości odszkodowania. Skoro operat szacunkowy stanowi dowód z opinii biegłego, to podlega również ocenie organu - tak jak każdy dowód - z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 k.p.a. Ustalenia zawarte w opinii rzeczoznawcy nie zwalniają więc organu od obowiązku ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy. Sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat stanowi dowód, że opisana w nim nieruchomość ma określoną wartość, a z kolei wartość ta jest podstawą określenia wysokości odszkodowania. Nie oznacza to jednak związania organu ustaleniami uzyskanej opinii rzeczoznawcy majątkowego, gdyż o określeniu wysokości odszkodowania decyduje właściwy organ i to on ocenia wiarygodność pozyskanej w sprawie opinii.

Na organie spoczywa również obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz podjęcia niezbędnych działań zmierzających do prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i wysokości opłaty (por. wyrok NSA z 4 października 2006 r. sygn. akt: I OSK 417/06 oraz wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2009 r., sygn. akt: I OSK 860/08), w razie wątpliwości organ może zwrócić się zwrócić się do biegłego o ich wyjaśnienie lub doprecyzowanie.

Nadto dla organu orzekającego w sprawie wiążące są oceny biegłego w zakresie wiedzy specjalistycznej, wykraczającej poza możliwości samodzielnej oceny stanu faktycznego przez organ. W ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego ocena prawna, za które składniki może być przyznane i któremu podmiotowi odszkodowanie nie uzasadniała konieczności zobowiązania organów do zlecenia sporządzenia nowego operatu szacunkowego. Jeżeli zaś natomiast Sąd zauważył istotne wady operatu szacunkowego, co zarzucała skarga do Sądu I instancji, winien w istocie wskazać przyczyny, dla których organ ma w ponownym postępowaniu przeprowadzić nowy dowód z opinii biegłego.

Nie mógł być uznany za słuszny zarzut naruszenia art. 1 k.p.a. przez Sąd administracyjny, który to zarzut nie dość, że został powołany nieprecyzyjnie (przepis ten składa się z 4 punktów), to dotyczy postępowania administracyjnego i w sposób bezpośredni sąd w postępowaniu sądowoadministracyjnym przepisu tego nie stosował, wobec czego nie mógł go naruszyć.

Postępowanie przed sądami administracyjnymi reguluje ustawa p.p.s.a. Opierając skargę kasacyjną na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a i zarzucając naruszenie przepisów postępowania należy zatem wskazać, jakie przepisy powołanej ustawy miał naruszyć Sąd I instancji. Tymczasem - ani w petitum skargi kasacyjnej ani w jej uzasadnieniu - naruszenia żadnych norm p.p.s.a. nie wytknięto Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie w związku z postawionym zarzutem naruszenia art. 1 k.p.a.

W sposób oczywisty uzasadniony był zarzut naruszenia art. 200 w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 166 p.p.s.a. Sąd w ramach rozstrzygnięcia o kosztach wskazał jedynie w uzasadnieniu podstawę prawną – art. 200 i 205 p.p.s.a. Nie wyjaśnia to sposobu rozumowania, który doprowadził Sąd do zasądzenia kosztów postępowania w konkretnej, przyjętej wysokości. Nadto zauważyć należy, że przedmiotem zaskarżenia może być samo postanowienie o kosztach postępowania, z tej zaś przyczyny niezbędnym jest uwzględnienie w uzasadnieniu wyroku także stosownego uzasadnienia postanowienia w przedmiocie kosztów, w sposób wykluczający wątpliwości co do wysokości zasądzonej kwoty zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Z powyższych przyczyn stwierdzając, że skarga kasacyjna ma częściowo usprawiedliwione podstawy, Naczelny Sąd Administracyjny miał podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie weźmie pod uwagę powyższe rozważania, uwzględniając przedstawioną wyżej wykładnię art. 18 ust. 1a ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych mając na uwadze, że podstawy do żądania zwrotu poniesionych nakładów należy poszukiwać w innych przepisach niż przepisy tej ustawy, a kwestia wzajemnych rozliczeń pomiędzy dotychczasowym właścicielem wywłaszczonej nieruchomości a podmiotem ograniczonego prawa rzeczowego nie stanowiąc sprawy administracyjnej, nie mogła być i nie była przedmiotem rozstrzygania w postępowaniu, w którym wydano decyzję zaskarżoną w niniejszej sprawie do Sądu I instancji.

Jak wskazał Sąd Najwyższy w uchwałach z dnia 30 września 2005 r. (III CZP 50/05, OSNC z 2006 r. Nr 3, poz.

1. 40) oraz z dnia 10 maja 2006 r. (III CZP 11/06, OSNC z 2007 r. Nr 3, poz.

1. 38) nie ma uniwersalnego, abstrakcyjnego modelu roszczenia o zwrot nakładów, który byłby możliwy do zastosowania w każdej sprawie, w której zgłoszono to roszczenie. Ze względu na odmienność zarówno stosunków stanowiących podstawę roszczenia o zwrot nakładów, jak i motywów legislacyjnych dotyczących tych uregulowań, wszelkie uogólnienia co do charakteru tego roszczenia: rzeczowego czy obligacyjnego muszą być zawodne i dlatego powinno być ono oceniane w kontekście poszczególnych instytucji prawa cywilnego, z których wynika. W sprawie o zwrot nakładów należy zawsze na wstępie ustalić na podstawie jakiego stosunku prawnego czyniący nakłady posiadał nieruchomości i dokonywał nakładów. Jeżeli z właścicielem łączyła go jakaś umowa, należy określić jej charakter oraz to, czy w uzgodnieniach stron regulowano sposób rozliczenia nakładów. Jeżeli takie uzgodnienia były, one powinny stanowić podstawę rozliczenia nakładów, chyba że bezwzględnie obowiązujące przepisy kodeksu cywilnego normujące tego rodzaju umowę przewidują inne rozliczenia nakładów, wtedy te przepisy powinny mieć zastosowanie, podobnie jak w sytuacji, gdy umowa stron nie reguluje w ogóle rozliczenia nakładów. We wszystkich tych przypadkach do roszczenia o zwrot nakładów nie mają zastosowania przepisy art. 224-226 k.c. ani art. 405 k.c., a jedynie postanowienia umowy lub przepisy szczególne regulujące rozliczenia nakładów w danym stosunku prawnym. Dopiero wówczas, gdy okaże się, że umowa stron ani przepisy regulujące dany stosunek prawny nie przewidują sposobu rozliczenia nakładów, jak również nie ma podstaw do stosowania wprost lub odpowiednio art. 224-226 k.c., zastosowanie znajduje art. 405 k.c., bowiem przepisy art. 224-226 k.c. mają charakter szczególny wobec art. 405 k.c. (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 5 marca 2009 r., III CZP 6/09, Legalis nr 120794) – stanowisko Sądu Okręgowego w Piotrkowie Trybunalskim ujęte w wyroku z dnia 5 września 2018 r., sygn. akt: I C 137/17.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 265), a na zasądzoną kwotę złożyły się koszty uiszczonego wpisu sądowego od skargi kasacyjnej oraz koszt sporządzenia skargi kasacyjnej przez pełnomocnika, który nie brał udziału w postępowaniu przed Sądem I instancji.