Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 21 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 1589/18

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 października 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2935/16 oddalił skargę P. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku z dnia [...] października 2016 r. znak [...] w przedmiocie przyznania zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór pojazdów.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Wnioskiem z dnia 9 września 2010 r., sprecyzowanym pismem z dnia 12 września 2012 r. P. K. zwrócił się do Prezydenta Miasta Płocka o przyznanie wynagrodzenia za przechowywanie na parkingu strzeżonym pojazdów mechanicznych usuniętych z dróg. Pełnomocnik strony pismem z dnia 23 marca 2015 r. dokonał reasumpcji złożonego wniosku domagając się przyznania osobno wynagrodzenia za dozór pojazdów ściągniętych z dróg publicznych w okresie od 21 stycznia 2002 r. do dnia odbioru ostatniego z dozorowanych pojazdów w wysokości przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w sektorze przedsiębiorstw, publikowanego przez Główny Urząd Statystyczny, za każdy miesiąc przechowywania tychże pojazdów, poczynając od lutego 2002 r., zgodnie z zestawieniem stanowiącym załącznik nr 1 do ww. pisma, a także osobno zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru w wysokości wskazanej w załączniku nr 2 do ww. pisma, w tym także kosztów zholowania pojazdów przy przyjęciu kwoty 122,00 zł brutto za każdy pojazd. Ponadto wniósł o niezwłoczne odebranie 24 pojazdów, które nadal znajdują się pod dozorem na parkingu położonym w G. k/Płocka.

Postanowieniem z dnia [...] września 2016 r. nr [...] Prezydent Miasta Płocka przyznał P. K. zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór 2 pojazdów za okres od dnia ich zholowania do dnia upływu ustawowego terminu odbioru pojazdu z parkingu tj. za 6 miesięcy od dnia jego usunięcia, przy przyjęciu stawki dobowej w wysokości 5,00 zł tj.:

1. 1. [...] - za okres 6.05.2009 r. - 6.11.2009 r., tj. za 185 dni - 925,00 zł;
2. 2. [...] - za okres 14.04.2008 r. - 14.10.2008 r., tj. za 184 dni - 920,00 zł.

Należność ta wyniosła łącznie – 1.845,00 zł.

Organ przyznał również zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór ww. pojazdów za okres od dnia 13 września 2010 r., tj. data wpływu wniosku do Urzędu Miasta Płocka, do dnia 19 września 2013 r. (data odbioru pojazdów z parkingu przez Urząd Miasta Płocka) przy przyjęciu stawki dobowej w wysokości 5,00 zł za dobę tj. za każdy z ww. pojazdów za okres od 13 września 2010 r. do 19 września 2013 r. tj. za 1103 dni po 5.515,00 zł. Należność z tego tytułu wyniosła łącznie 11.030,00 zł. Organ przyznał także zwrot kosztów związanych z usunięciem ww. pojazdów z drogi w wysokości po 75,00 zł za każdy pojazd, łącznie - 150,00 zł.

Przyznana wnioskodawcy należność wyniosła zatem ogółem: 13.025,00 zł.

Jednocześnie organ odmówił przyznania zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór ww. wymienionych 2 pojazdów za okres od dnia upływu ustawowego terminu przechowywania pojazdu, tj. 6 miesięcy od dnia jego usunięcia, w którym to czasie właściciel pojazdu miał możliwość jego odbioru z parkingu, do dnia 12 września 2010 r. (dzień poprzedzający datę wpływu wniosku do Urzędu Miasta Płocka), tj. za okres:

1. 1. [...] - 7.11.2009 r.- 12.09.2010 r.
2. 2. [...] - 15.10.2008 r. - 12.09.2010 r.

Organ odmówił także przyznania zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru za przechowywanie ww. 2 pojazdów według stawek żądanych przez stronę, wynikających z uchwał Rady Miasta Płocka w sprawie wysokości opłat z usuwanie pojazdów z drogi i ich parkowanie, podjętych w łatach 2005-2013, tj.: uchwała Nr 846/XLIX/05 Rady Miasta Płocka z dnia 13 grudnia 2005 r. - po 6,10 zł, uchwała Nr 84/VII/07 Rady Miasta Płocka z dnia 27 marca 2007 r. - po 6,10 zł, uchwała Nr 690/XLVIII/10 Rady Miasta Płocka z dnia 30 marca 2010 r. - po 12,20 zł, uchwała Nr 168001/2011 Rady Miasta Płocka z dnia 28 czerwca 2011 r. - po 33,00 zł, uchwała Nr 329/XX/2012 Rady Miasta Płocka z dnia 28 lutego 2012 r. - po 35,00 zł.

Ponadto organ I instancji odmówił przyznania wnioskodawcy wynagrodzenia za dozór ww. 2 pojazdów w wysokości przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w sektorze przedsiębiorstw, publikowanego przez Główny Urząd Statyczny, za każdy miesiąc przechowywania tych pojazdów, określonego w załączniku nr 1 do pisma z dnia 17 marca 2015 r., a także zwrotu kosztów zholowania pojazdów wymienionych w pkt 2 w wysokości po 122,00 zł za każdy pojazd.

Postanowieniem z dnia [...] października 2016 r., nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia P. K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Płocku utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.

Organ odwoławczy wskazał, że P. K., prowadzący działalność gospodarczą "[...]" został wyznaczony do usuwania pojazdów z dróg i ich przechowywania na parkingu strzeżonym począwszy od 1 czerwca 2006 r. do 31 marca 2010 r. na podstawie zarządzenia Prezydenta Miasta Płocka nr 5053/06 z dnia 30 maja 2006 r. i Nr 470/07 z dnia 2 kwietnia 2007 r. W tym czasie usunął z dróg miasta Płocka około 100 pojazdów, w tym 2 pojazdy objęte niniejszym postępowaniem, co do których zapadły orzeczenia właściwego Sądu o przejściu ich własności na rzecz gminy Płock - miasta na prawach powiatu.

W ocenie organu odwoławczego rację ma organ I instancji, że z przepisów obowiązujących w okresie, w którym pojazdy zostały usunięte z dróg wynika, iż samochód usunięty i nieodebrany przez uprawnioną osobę w terminie 6 miesięcy od dnia usunięcia uznawany był za porzucony z zamiarem wyzbycia się. Pojazd ten przechodził na rzecz Skarbu Państwa z mocy ustawy. Jednakże stosownie do § 7 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 2 sierpnia 2002 r. w sprawie usuwania pojazdów (Dz. U. Nr 134, poz. 1133 ze zm.) i rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 16 października 2007 r. w sprawie usuwania pojazdów (Dz. U. Nr 191, poz. 1377 ze zm.) w przypadku nieodebrania pojazdu z parkingu w terminie określonym w art. 130a ust. 10 ustawy Prawo o ruchu drogowym, tj. w ciągu 6 miesięcy od dnia usunięcia z drogi, jednostka prowadząca parking strzeżony powiadamiała o tym, nie później niż trzeciego dnia od dnia upływu tego terminu, właściwy miejscowo urząd skarbowy oraz podmiot, który wydał dyspozycję usunięcia pojazdu.

Powiadomienie takie było pierwszą informacją, jaką uzyskiwał organ o pojeździe nieodebranym z parkingu przez jego właściciela i uruchamiało tym samym procedurę likwidacyjną, a zatem miało wpływ na termin podejmowania przez właściwy organ określonych czynności likwidacyjnych.

Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku, przy ustalaniu początkowego terminu, od którego należy przyznać wynagrodzenie za dozór pojazdu, należy mieć na uwadze także uregulowanie zawarte w § 7 ust. 2 ww. rozporządzeń, w którym na podmiot prowadzący parking nałożono obowiązek niezwłocznego – w terminie 3 dni - powiadomienia właściwego miejscowo urzędu skarbowego o nieodebraniu pojazdu przez jego właściciela. Zdaniem organu odwoławczego uprawnione jest stanowisko, że za czas niewłaściwego sprawowania dozoru wskutek uchybienia określonym prawem obowiązkom przez dozorcę, które przyczyniły się do wydłużenia okresu przechowania rzeczy z przyczyn leżących po stronie dozorcy, uzasadnione jest nieprzyznanie dozorcy zwrotu wydatków oraz wynagrodzenia, o których mowa w art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2016 r. poz. 599 ze zm.), dalej powoływanej jako "u.p.e.a.".

W przypadku powiadomienia urzędu skarbowego w terminie wskazanym w § 7 ust. 2 rozporządzenia w sprawie usuwania pojazdów, urząd ten ma możliwość odbioru pojazdu z parkingu strzeżonego i przemieszczenia go np. na swój parking, za który nie będzie ponosił kosztów dozoru.

W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego twierdzenia, jakoby skarżący zawiadamiał zarówno Komendę Miejską Policji w Płocku, jak i Urząd Skarbowy w Płocku o znajdujących się na parkingu strzeżonym pojazdach nie zasługują na uwzględnienie, bowiem postępowanie przed organem orzekającym w sprawie przejęcia pojazdu na rzecz Skarbu Państwa było inicjowane przez powiadomienie prowadzącego parking właściwego Naczelnika Urzędu Skarbowego o nieodebraniu pojazdu usuniętego z drogi przez jego właściciela i powinno ono mieć charakter pisemny, co wynika z art. 14 k.p.a., zaś z pisma Naczelnika Urzędu Skarbowego w Płocku z dnia 10 lipca 2013 r. wynika, że organ ten nie prowadził postępowania likwidacyjnego w stosunku do pojazdów objętych wnioskiem.

Ponadto pismem z dnia 3 października 2012 r. Naczelnik poinformował, że nie posiada dokumentacji w sprawie pojazdów usuniętych przez P. K. w latach 2006-2010 oraz że nie występował on z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie przejęcia pojazdów na rzecz Skarbu Państwa. W związku z powyższym organ uznał wyjaśnienia P. K. za niewiarygodne.

W zakresie stawki, według której organ I instancji wyliczył przysługującą należność z tytułu wydatków na dozorowanie każdego pojazdu i wynagrodzenie za dozorowanie, organ II instancji wskazał, że zwrot wydatków koniecznych związanych z wykonywaniem dozoru ma charakter zwrotu należności, jakie już istnieją w dacie składania samego wniosku i zostały poniesione. W tym zakresie problemem jest jedynie udokumentowanie ich wysokości przez wnioskodawcę lub wyliczenie ich wysokości przez organ w sytuacji, gdy dozorca tego nie dopełni. Natomiast wynagrodzenie za dozór jest należnością uznaniową, o ile jej wysokość nie zostanie wcześniej ustalona w drodze umowy lub nie wynika z treści istniejącego prawa.

Organ odwoławczy wyjaśnił również, że z treści art. 102 § 2 u.p.e.a. wynika, iż dozorcy na jego żądanie przysługuje zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór. Jednakże nie oznacza to, iż przyznając należność w oparciu o ten przepis organ musi osobno określić wielkość koniecznych wydatków i osobno wielkość wynagrodzenia. W ocenie Kolegium organ może należność tą określić jedną kwotą, o ile obejmuje ona zarówno wydatki, jak i wynagrodzenie za dozór.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Płocku wyjaśniło przy tym, że opłaty za parkowanie, jakie ustala rada powiatu (rada miasta) na podstawie art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym odnoszą się do właścicieli pojazdów usuwanych z dróg publicznych i umieszczanych na parkingach w trybie przewidzianym przepisami tej ustawy. W związku z tym opłaty te nie mają wprost zastosowania do powiatu, który stał się właścicielem pojazdu przechowywanego na parkingu.

Odnosząc się natomiast do twierdzeń skarżącego, że stawki te stanowią podstawę jego rozliczeń z właścicielem parkingu, na którym przechowywane były pojazdy, organ odwoławczy wskazał, że takie uzasadnienie nie może być uwzględnione, ponieważ z umowy użyczenia zawartej dnia 1 lipca 2002 r., a także z umowy zawartej 2 stycznia 2007 r. wynika, że P. K. wziął ten parking w bezpłatne użyczenie. Z tego powodu Kolegium nie znalazło podstaw do prowadzenia dowodów z zeznań właściciela parkingu i wyjaśnień skarżącego w celu wyjaśnienia odpłatnego charakteru tej umowy.

Organ odwoławczy podniósł ponadto, że skarżący pomimo wezwania nie przedstawił żadnej kalkulacji kosztów i wydatków związanych z dozorem, ani dowodów na powyższe okoliczności, ograniczając się początkowo do żądania stawki dobowej w wysokości 5,00 zł, a następnie stawek wynikających ze stosownych uchwał Rady Miasta Płocka, które stanowić miały podstawę wzajemnych rozliczeń P. K. i właściciela parkingu. W tej sytuacji zasadnie organ I instancji powołał biegłego, która wyliczyła, że średni koszt dobowy utrzymania parkingu dla pojazdów o masie do 3,5 t. wyniósł 604,02 zł, a w przeliczeniu na jedno stanowisko parkingowe - 3,72 zł. Po uwzględnieniu obciążenia podatkiem VAT 22% koszt dobowy wynosi 4,54 zł brutto.

Natomiast zysk na tego rodzaju działalności określa się w wysokości 20%. Nadto w załączniku nr 2 w tabeli biegła przedstawiła wysokość koniecznych wydatków poniesionych przez dozorcę związanych z holowaniem pojazdu, wykonywaniem dozoru, przechowywania pojazdu na parkingu oraz wysokość należnego wynagrodzenia za dozór przechowywanego pojazdu na parkingu strzeżonym w rozbiciu na poszczególne lata od 2002 r. do 2012 r. Ponadto w toku postępowania przeprowadzono analizę porównawczą cen ze parkowanie pojazdów stosowanych przez innych przedsiębiorców prowadzących tego rodzaju działalność.

SKO w Płocku stwierdziło, że zastosowana przez organ I instancji stawka w wysokości 5,00 zł za dobę odzwierciedla wysokość koniecznych wydatków na dozorowanie 2 pojazdów objętych niniejszym postępowaniem, a także należne dozorcy wynagrodzenie.

W ocenie Kolegium organ mógł skorzystać z dowodu w postaci opinii biegłego, ponieważ wnioskodawca należności tych nie skalkulował i nie przedstawił na potwierdzenie kosztów żadnej dokumentacji. Sporządzona w przedmiotowej sprawie opinia wylicza te koszty szacunkowo, uwzględnia jednak wszystkie koszty, które związane są z prowadzeniem działalności polegającej na dozorowaniu pojazdów.

Organ wyjaśnił, że stawka w wysokości 5,00 zł mieści się raczej w dolnych widełkach deklarowanych przez przedsiębiorców stawek i jest nieco niższa od danych wyliczonych przez biegłą, ale należy tu uwzględnić, że przyjęte do porównania stawki dotyczyły samochodów sprawnych, używanych przez ich właścicieli, gdy tymczasem wartość 30 pojazdów przechowywanych przez skarżącego była znikoma. Były to bowiem samochody porzucone, całkowicie zużyte i unieruchomione, do których nikt nie rościł pretensji, tym samym ryzyko dozorcy, związane z odpowiedzialnością za utratę, pogorszenie lub zniszczenie dozorowanego przedmiotu było znikome.

Ponadto łączny czas przechowywania pojazdów był dość długi, a inaczej są kalkulowane stawki przy usłudze kilku, czy kilkunastodniowej, inaczej zaś przy stałych zleceniach. Stawka ta obejmuje również należne dozorcy wynagrodzenie. Wynika to zarówno z opinii biegłej, która obliczyła zysk przedsiębiorcy zajmującego się holowaniem i dozorowaniem pojazdów, jak również z analizy porównawczej, bowiem stawki abonamentowe za parkowanie kalkulowane są w taki sposób, aby zapewnić przedsiębiorcy zarówno zwrot kosztów, jak i zysk z prowadzonej działalności. W przypadku podmiotów prowadzących działalność gospodarczą zysk ten uznać należy za "wynagrodzenie" z prowadzonej działalności. Brak jest zatem podstaw do wyliczania tego wynagrodzenia w oparciu o wysokość przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w sektorze przedsiębiorstw, publikowanego przez Główny Urząd Statyczny.

Organ odwoławczy uznał ponadto, że brak jest uzasadnienia dla określenia w postanowieniu, iż przyznana kwota należności ma charakter wynagrodzenia netto, czy też brutto, bowiem postanowienie w przedmiocie przyznania dozorcy zwrotu koniecznych wydatków oraz wynagrodzenia za dozór nie ma charakteru faktury, w której zawiera się cenę według wartości netto i wartości brutto. Postanowienie to orzeka jedynie o łącznej kwocie, jaką organ przyznaje dozorcy za wykonaną usługę. Organ odwoławczy wskazał ponadto, że roszczenia skarżącego z tytułu holowania pojazdów wynosiły 100,00 zł i od roku 2007 - 75,00 zł. – pismo z dnia 8 sierpnia 2012 r. oraz z dnia 12 września 2012 r. Z uwagi na fakt nie kwestionowania tych kwot przez organ I, brak było potrzeby ich dodatkowego ustalania, a sam skarżący nie wyjaśnił i nie udokumentował w zażaleniu, iż koszty te wynoszą 122,00 zł.

Zdaniem Kolegium, brak jest również podstaw do przyznania skarżącemu odszkodowania, bowiem stosunek prawny, którego przedmiotem jest parkowanie usuniętego z drogi pojazdu, jest stosunkiem administracyjnym powstałym na skutek władczych działań organów administracyjnych, a nie stosunkiem cywilnoprawnym. Ustalenie odsetek w postępowaniu administracyjnym jest możliwe tylko w sytuacji, gdy przepis prawa wyraźnie tak stanowi, a przepis art. 102 § 2 u.p.e.a. nie przewiduje ustalenia i przyznania odsetek.

Skargę na powyższe postanowienie złożył P. K., zarzucając naruszenie:

1. - art. 102 § 2 u.p.e.a., art. 130a pkt 10 f i h ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, § 3 pkt 1 lit. a oraz § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji;
2. - § 3 pkt l lit. "a" oraz § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji;
3. - § 6 ust. 1 rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 2002 r. w sprawie rozciągania stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji;
4. - art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o podatku od towarów i usług;
5. - § 7 ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 sierpnia 2002 r. w sprawie usuwania pojazdów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 października 2007 r. w sprawie usuwania pojazdów;
6. - art. 77 ust. 1 Konstytucji RP;
7. - art. 1, 2, 6, 8, 14 § 1 i § 2, 35 § 1 i § 3, 75 § 1 i § 2, 77 § 1, 78 § 1, 80, 107 § 3, 124 § 1 i § 2, 126 i 136 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wskazał, że w sprawie sporna pozostaje kwestia ustalenia okresu za jaki wnioskodawcy należy się wynagrodzenie i zwrot wydatków za dozorowanie pojazdów, a także sposób wyliczenia tych należności.

Odnosząc się do pierwszej kwestii Sąd stwierdził, że organy administracji zasadnie uznały, iż skarżący nie dopełnił obowiązków informacyjnych, ciążących na nim z mocy § 7 ust. 2 rozporządzeń Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie usuwania pojazdów z dnia 2 sierpnia 2002 r. oraz z dnia 16 października 2007 r.

W ocenie Sądu nie wywiązanie się przez dozorcę z nałożonych nań obowiązków informacyjnych nie może prowadzić do przenoszenia całej odpowiedzialności na organ, pozostający w niewiedzy co do istnienia pojazdów nie odebranych przez ich właścicieli i nabycia uprawnień właścicielskich do tych pojazdów przez Skarb Państwa (aktualnie Starostwo). W przypadku terminowego powiadomienia organu, organ ten miał możliwość odbioru pojazdu z parkingu strzeżonego i jego sprzedaży, co nie generowało niepotrzebnych kosztów dozorowania. Dlatego przy ustalaniu początkowego terminu, od którego należy przyznać wynagrodzenie za dozór pojazdu, należy mieć na uwadze także uregulowanie zawarte w § 7 ust. 2 rozporządzenia.

Uprawnieniu dozorcy do żądania wynagrodzenia od organu za wykonywanie dozoru odpowiada bowiem obowiązek dozorcy przechowywania rzeczy ze starannością, zapobiegającą utracie jej wartości. Sąd zgodził się z organem, że wydłużony do kilku lat okres przechowania pojazdu na otwartym parkingu prowadzi do znacznego obniżenia jego wartości, ponieważ czynnik czasu oddziałuje na jego techniczne zużycie, a nadto prowadzi do powstania znacznych dodatkowych nakładów poniesionych na dozór, które w tej sytuacji nie mogą być uznane za "konieczne" w rozumieniu normy art. 102 § 2 u.p.e.a.

Zatem uprawnione jest stanowisko, że za czas niewłaściwego sprawowania dozoru wskutek uchybienia określonym prawem obowiązkom przez dozorcę, które przyczyniły się do wydłużenia okresu przechowania rzeczy z przyczyn leżących po stronie dozorcy, uzasadnione jest nieprzyznanie dozorcy zwrotu wydatków oraz wynagrodzenia, o których mowa w art. 102 § 2 u.p.e.a.

Wskazano, że organ I instancji kilkakrotnie zwracał się do P. K. oraz Naczelnika Urzędu Skarbowego o przesłanie wszelkich dokumentów potwierdzających, że skarżący powiadomił Naczelnika Urzędu Skarbowego o fakcie nieodebrania z parkingu pojazdów przez ich właścicieli w ustawowym terminie, Z odpowiedzi organu (z dnia 9 stycznia 2015 r.) wynika, że do Urzędu nie wpłynęła żadna dokumentacja dotycząca ww. pojazdów znajdujących się na parkingu. P. K., wbrew swoim twierdzeniom, nie powiadomił też policji, tj. podmiotu, który wydał dyspozycję usunięcia pojazdów o ich nieodebraniu z parkingu.

Ponadto Sąd zwrócił uwagę, że postępowanie, którego wynikiem jest orzeczenie Naczelnika Urzędu Skarbowego o przejęciu własności pojazdu na rzecz Skarbu Państwa inicjowane jest poprzez powiadomienie właściwego Naczelnika Urzędu Skarbowego przez prowadzącego parking o nieodebraniu pojazdu usuniętego z drogi przez jego właściciela powinno mieć charakter pisemny.

Z uwagi na powyższe okoliczności rozstrzygnięcie organu, w którym odmówił skarżącemu zwrotu wydatków wynagrodzenia za dozorowanie za okres, w którym P. K. pozostawał w opóźnieniu z zawiadomieniem właściwego wówczas organu likwidacyjnego, tj. Naczelnika Urzędu Skarbowego w Płocku o pojazdach dozorowanych na jego parkingu, uznano za prawidłowe.

Kolejną kwestią sporną w przedmiotowej sprawie pozostaje stawka, według której organ wyliczył przysługującą P. K. należność z tytułu wydatków na dozorowanie każdego pojazdu i wynagrodzenie za dozór.

Sąd podkreślił, że art. 102 § 2 u.p.e.a. nie określa kryteriów ustalania wysokości tego wynagrodzenia. Jednak w świetle ugruntowanego orzecznictwa, ustalając wysokość koniecznych wydatków i wynagrodzenia za dozorowanie uwzględnić należy zakres obowiązków dozorcy, okoliczności przechowywania, warunki sprawowania pieczy oraz wielkość przedmiotu i powierzchnię niezbędną do składowania w taki sposób, jaki wynika z właściwości składowanej rzeczy i z okoliczności składowania oraz czas przechowywania pojazdu.

W ocenie Sądu organ II instancji odniósł się do zarzutu skarżącego dotyczącego naruszenia art. 102 § 2 u.p.e.a. Organ odwoławczy uznał bowiem, że należność dotycząca zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru pojazdów objętych postanowieniem oraz wysokość wynagrodzenia za dozór nad tymi pojazdami, może być określona jedną kwotą, o ile obejmuje ona zarówno wydatki, jak i wynagrodzenie za dozór. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy szczegółowo wyjaśnił przesłanki, którymi kierował się przy ocenie okoliczności mających wpływ na określenie wysokości należności.

Jednocześnie wyjaśnił, iż w związku z tym, że wnioskodawca nie skalkulował wysokości należności i nie przedstawił żadnej dokumentacji w tym zakresie, organ I instancji zmuszony był do podjęcia działań, które były konieczne do wyjaśnienia sprawy w aspekcie kosztów dozoru, jak i wynagrodzenia za dozór, w tym uwzględnienie opinii biegłej sądowej E. P. – sporządzonej na zlecenie organu I instancji.

Sąd podzielił także stanowisko organu, co do braku podstaw do przyznania zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór dwóch pojazdów według stawek żądanych przez stronę wynikających uchwał Rady Miasta Płocka w sprawie wysokości opłat za usuwanie pojazdów z drogi 1 ich parkowanie, podjętych w latach 2005-2013 z następujących przyczyn.

Opłaty za przechowywanie pojazdów ustalone przez radę powiatu na podstawie art. 130a ust. 6 u.p.r.d. odnoszą się do właścicieli pojazdów usuwanych z dróg publicznych i umieszczanych na parkingach w trybie przewidzianym przepisami tej ustawy. Opłaty te nie mają zastosowania do powiatu, który stał się właścicielem pojazdu przechowywanego na parkingu co znajduje potwierdzenie w obszernie przywołanym przez organ orzecznictwie sądowoadministracyjnym.

Jednocześnie Sąd podzielił stanowisko organu, że postanowienie w przedmiocie przyznania dozorcy zwrotu koniecznych wydatków oraz wynagrodzenia za dozór nie ma charakteru faktury, w której zawiera się cenę według wartości netto i wartości brutto. Dlatego też za nieuzasadniony uznać należy zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o podatku od towarów i usług w związku z art. 102 § 2 u.p.e.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a.

Nie uwzględniono również zarzutu naruszenia art. 136 k.p.a. w zw. z art. 74 § 1 k.c., bowiem organ odwoławczy rozważał wartość dowodową i wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy umów zawieranych przez skarżącego z K. S., czemu dał wyraz w uzasadnieniu. Z umowy użyczenia zawartej w dniu 1 lipca 2002 r., a także z umowy zawartej w styczniu 2007 r. wynika, że skarżący wziął parking od K. S. w bezpłatne użyczenie, dlatego też prowadzenie dowodów z zeznań K. S. i wyjaśnień P. K. w celu wyjaśnienia odpłatnego charakteru tej umowy było bezzasadne.

Nie bez znaczenia jest fakt, że w art. 102 § 2 u.p.e.a. mowa jest o koniecznych wydatkach związanych z wykonywaniem dozoru, podczas gdy z twierdzeń samego skarżącego wynika, że rzekome należności za użyczenie parkingu nie zostały zapłacone, a w ocenie Sądu brak jest podstaw do ich uiszczenia, zatem nie stanowią wydatku koniecznego obciążającego skarżącego.

Zdaniem Sądu nieuzasadniony jest również zarzut braku rozstrzygnięcia co do żądanego odszkodowania równego wysokości odsetek ustawowych liczonych od kwot należnego wynagrodzenia na dzień zgłoszenia wniosku do dnia ich zapłaty. Przypomnieć bowiem należy, że przepis art. 102 § 2 u.p.e.a. nie przewiduje ustalenia i przyznania odsetek. Odsetki od nieuiszczonych kwot będących wydatkami za dozorowanie pojazdów oraz wynagrodzeniem za dozór, nie są składnikiem żadnego z tych świadczeń, zatem organ administracji nie może ich określać i zarządzać obowiązku zwrotu w trakcie postępowania administracyjnego z uwagi na brak takich uregulowań.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł P. K., zarzucając:

1. 1) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie:
2. a) § 3 pkt 1 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągania stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 46, poz. 237 ze zm.) - poprzez niezasadne jego zastosowanie, w sytuacji, gdy rozporządzenie to weszło w życie dopiero w dniu 3 marca 2011 r., zaś wniosek skarżącego wszczynający przedmiotowe postępowanie administracyjne jest z dnia 9 października 2010 r.;
3. b) art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r., poz. 1619 ze zm.) - poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na:
4. - nie uznaniu roszczenia o "wynagrodzenie za dozór" za roszczenie o charakterze uznaniowym i przyjęciu, w związku z tym, że ciężar dowodzenia wysokości tegoż wynagrodzenia obciąża dozorcę;
5. - uznaniu, iż "wynagrodzenie za dozór" i "zwrot wydatków koniecznych związanych z wykonywaniem dozoru" nie są należnościami niejednorodnymi i że istnieje możliwość odmowy uwzględnienia w całości wniosku dozorcy o ich przyznanie w trybie tegoż przepisu, w odniesieniu do niektórych okresów dozoru, wykonywanego w sposób ciągły;
6. - uznaniu, że istnieje możliwość odmowy uwzględnienia wniosku dozorcy o przyznanie mu "zwrotu wydatków koniecznych związanych z wykonywaniem dozoru" w sytuacji, gdy istnieje ciągłość okresu dozoru oraz jednorodność tych wydatków, które za okres, w jakim wniosek dozorcy jest uwzględniony uznawane są za "wydatki konieczne", zaś takie same wydatki za okres, co do którego wniosek dozorcy jest oddalany, nie są uznawane za "wydatki konieczne" lub mimo faktu, iż są "wydatkami koniecznymi" wniosek dozorcy, w tym zakresie, nie został uwzględniony;
7. - uznaniu, że w zakresie tegoż postępowania istnieje możliwość (dopuszczalne jest) rozliczenia roszczeń cywilnoprawnych organu egzekucyjnego względem dozorcy, z tytułu szkody wyrządzonej przez niego, w związku z nie dopełnieniem obowiązku informacyjnego o nie odebraniu z parkingu pojazdów przez ich właścicieli, po upływie okresu 6 miesięcy od ich usunięcia z drogi publicznej, z należnościami wnioskowanymi przez dozorcę, w trybie tegoż przepisu prawa, tj. z "wynagrodzeniem za dozór" i ze "zwrotem wydatków koniecznych związanych z wykonywaniem dozoru";
8. c) art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (Dz. U. z 2011 r. Nr 177, poz. 1054 ze zm.) w zw. z art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez jego niezastosowanie i nie uwzględnienie, cenotwórczego składnika należności objętych postanowieniem o przyznaniu skarżącemu, jako dozorcy, "wynagrodzenia za dozór" oraz "zwrotu wydatków koniecznych związanych z dozorem", jakim jest podatek od towarów i usług w wysokości 23%, pomimo składanej przez skarżącego informacji, iż jest on przedsiębiorcą i podatnikiem podatku od towarów i usług, oraz że zakres czynności mu zleconych, mieści się w zakresie prowadzonej przez niego działalności gospodarczej;
9. 2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
10. a) art. 6, 7, 80, 77 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a. poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż ocena dowodów przez organy I i II instancji mieściła się w granicach swobodnej oceny dowodów i że organy te należycie zastosowały ogólne zasady prawa administracyjnego, w tym należycie rozumiały interes społeczny i słuszny interes obywateli, a także zasadnie nie uwzględniły zgłoszone wnioski dowodowe w postępowaniu odwoławczym;
11. b) art. 14 § 1 i § 2 k.p.a. w zw. z § 7 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 2 sierpnia 2002 r. w sprawie usuwania pojazdów (Dz. U. Nr 134, poz. 1133 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 16 października 2007 r. w sprawne usuwania pojazdów (Dz. U. Nr 191, poz,1377 ze zm.) w zw. z art. 1 i art. 2 k.p.a. poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż w odniesieniu do formy wykonania przez dozorcę obowiązku informacyjnego, obowiązywała zasada pisemności;
12. c) art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718) w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 75 § 2, art. 77 i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 oraz art. 124 § 2 k.p.a. poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na:
13. - przyjęciu, iż ciężar dowodzenia wysokości koniecznych wydatków oraz należnego wynagrodzenia obciąża przedsiębiorcę sprawującego dozór, podczas gdy - zdaniem strony skarżącej - tego rodzaju zasadę można odnieść, ewentualnie, wyłącznie do żądania "zwrotu koniecznych wydatków związanych z dozorem";
14. - przyjęciu, iż fakt nie przedstawienia odpowiednich danych upoważnia organ egzekucyjny do wykorzystania metody porównawczej, przy ustalaniu wysokości "wydatków koniecznych związanych z dozorem", podczas, gdy zastosowanie takiej metody uznać należy za uzasadnione - zdaniem strony skarżącej - jedynie wówczas, gdy ustalenie wysokości takich wydatków jest niemożliwe i nie zostało w sprawie dokonane;
15. - akceptowaniu metody porównawczej w odniesieniu do dwóch różnych metodologii liczenia, w ramach których, porównuje się rzeczywiste wydatki konieczne poniesione przez dozorcę, na dozór konkretnego pojazdu, z przychodami innych przedsiębiorców prowadzącymi parkingi, z tytułu wynajmu 1 stanowiska w ramach tzw. wynajmu abonamentowego, którego istotą jest rozbicie wydatków na wszystkie stanowiska na parkingu, w odniesieniu do jakiegoś okresu czasu (w tym przypadku jednego miesiąca), niezależnie od tego czy w odniesieniu do każdego z tych stanowisk jest pobierana opłata czy nie, oraz niezależnie od tego czy znajdują się na nich pojazdy, czy też nie znajdują;
16. - akceptowaniu braku kwotowego wyliczenia przyznanych skarżącemu, jako dozorcy łącznie: "wynagrodzenia za dozór" oraz "zwrotu wydatków koniecznych związanych z dozorem", jako odrębnych kwot, za cały okres dozoru;
17. - nie uwzględnieniu, cenotwórczego składnika należności objętych postanowieniem o przyznaniu skarżącemu jako dozorcy, "wynagrodzenia za dozór" oraz "zwrotu wydatków koniecznych związanych z dozorem", jakim jest podatek od towarów i usług w wysokości 23%, pomimo składanej przez skarżącego informacji, iż jest on przedsiębiorcą i podatnikiem podatku od towarów i usług, oraz że zakres czynności mu zleconych, mieści się w zakresie prowadzonej przez niego działalności gospodarczej;

Mając na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o:

1. 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie;
2. 2) zasądzenie zwrotu poniesionych kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Ponadto skarżący kasacyjnie wniósł o przedstawienie Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu do rozstrzygnięcia następujących zagadnień:

1. 1) czy organ egzekucyjny przyznając dozorcy zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór zobowiązany jest do określenia wysokości każdej z tych należności w postanowieniu wydawanym w tym zakresie, w trybie art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji;
2. 2) czy organ egzekucyjny przyznając dozorcy zwrot koniecznych wydatków> związanych z wykonywaniem dozoru, w trybie art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji może odstąpić od ustalenia rzeczywistej wysokości tych wydatków, gdy dozorca nie jest w stanie, w dacie zgłaszania tego rodzaju wniosku, w pełni i wyczerpująco udokumentować wysokości takich wydatków (kosztów), w sytuacji, gdy sam fakt poniesienia takich wydatków (kosztów) jest oczywisty i możliwy do ustalenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był ograniczyć swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna częściowo jest zasadna.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że niniejsza sprawa jest praktycznie tożsama ze sprawą o sygn. akt I OSK 97/17, w której Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej P. K. w dniu 5 grudnia 2018 r. wydał wyrok, częściowo uwzględniając skargę kasacyjną. Zaznaczyć należy, że w obu tych sprawach zarówno dowody zebrane przez organy administracji jak i ocena tych dowodów, a w konsekwencji ustalenia faktyczne w sprawach są tożsame, albowiem wywodzą się z tych samych okoliczności faktycznych i prawnych. Tożsame jest również stanowisko prawne organów administracji jak i stanowisko Sądu I instancji w obu tych sprawach.

Nadto zarzuty skargi kasacyjnej oraz uzasadnienie tych zarzutów w sprawie o sygn. I OSK 97/17 są tożsame z zarzutami skargi kasacyjnej i ich uzasadnieniem w aktualnej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni zgadza się ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 97/17, a mając na uwadze tożsamość tych spraw oraz tożsamość skarg kasacyjnych wniesionych przez P. K., uzasadnienie w niniejszej sprawie jest tożsame z uzasadnieniem w sprawie o sygn. akt I OSK 97/17.

W pierwszej kolejności należy się odnieść do zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, albowiem rozstrzygniecie co do tych zarzutów będzie miało co najmniej w części wpływ na ocenę zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania.

Odnosząc się do zarzutu sformułowanego w pkt 1 lit. a dotyczącego naruszenia § 3 pkt 1 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągania stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 46, poz. 237), poprzez jego niezasadne zastosowanie, albowiem rozporządzenie weszło w życie w dniu 3 marca 2011 r., a wniosek skarżącego wszczynający przedmiotowe postępowanie jest z dnia 9 października 2010 r., Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że jest to uchybienie, które nie miało z punktu widzenia prawnego żadnego znaczenia. Mianowicie przed powołanym rozporządzeniem z dnia 3 marca 2011 r., obowiązywało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 2002 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 50, poz. 449), a w nim § 3 pkt 1 lit. c, którego treść była tożsama z § 3 pkt 1 lit. c z późniejszego rozporządzenia. W konsekwencji podniesiony zarzut okazał się niezasadny.

Przechodząc do drugiego zarzutu dotyczącego naruszenia prawa materialnego, sformułowanego w pkt 1 lit. b, a dotyczącego naruszenia art. 102 § 2 ustawy poprzez uznanie, że możliwa jest odmowa przyznania należności za pewien okres czasu, w sytuacji gdy dozór wykonywany był w sposób ciągły, a także, że możliwe jest w ramach tego postępowania rozliczanie roszczeń cywilnoprawnych organu względem dozorcy z tytułu powstałej ewentualnej szkody, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że jest on częściowo zasadny i dlatego skarga kasacyjna w części została uwzględniona. Mianowicie uchylony został wyrok oraz zaskarżone postanowienie w części w jakiej utrzymuje w mocy pkt 4 postanowienia organu I instancji, a także pkt 4 postanowienia Prezydenta Miasta Płocka z dnia [...] lipca 2016 r., tj. punkt w którym organ odmówił przyznania zwrotu koniecznych wydatków związanych z dozorem oraz wynagrodzenia za dozór 2 pojazdów wymienionych w pkt 1 za okres od dnia upływu ustawowego terminu przechowywania pojazdu, tj. 6 miesięcy od dnia ich usunięcia do dnia 12 września 2010 r., tj. dzień poprzedzający datę wpływu wniosku skarżącego do urzędu.

Uzasadniając powyższe stanowisko należy zwrócić uwagę na obowiązujący stan prawny. Jak wynika z art. 102 § 1 ustawy dozorca obowiązany jest przechowywać zajętą ruchomość z taką starannością, aby nie straciła na wartości, oraz wydać ją na wezwanie organu egzekucyjnego lub poborcy skarbowego. Obowiązek dochowania staranności przez dozorcę jest obowiązkiem ustawowym, a obowiązek ten obejmuje zarówno podejmowanie określonych czynności faktycznych związanych z zabezpieczeniem przechowywanych ruchomości, jak i obowiązek ten może obejmować określone czynności prawne. W przypadku gdy przedmiotem dozoru są pojazdy usunięte z drogi, dozorca zgodnie z § 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 sierpnia 2002 r. w sprawie usuwania pojazdów, a następnie § 7 rozporządzenia tego samego organu z dnia 16 października 2007 r. w sprawie usuwania pojazdów, zobowiązany był w przypadku nieodebrania pojazdu w określonym terminie zawiadomić o tym nie później niż trzeciego dnia od dnia jego upływu właściwy organ.

A począwszy od 4 września 2010 r. obowiązek ten został wyrażony w art. 130a ust. 10g ustawy Prawo o ruchu drogowym, którego treść jest następująca: jednostka prowadząca parking strzeżony, w przypadku nieodebrania pojazdu z parkingu w terminie określonym w ust. 10, powiadamia o tym fakcie właściwego miejscowo starostę oraz podmiot, który wydał dyspozycję usunięcia pojazdu nie później niż trzeciego dnia od upływu określonego terminu. Nałożony na podmioty prowadzące parking obowiązek zawiadomienia właściwych organów o nieodebraniu pojazdu nie później niż trzeciego dnia od upływu stosownego terminu, jednoznacznie wynika z powołanych przepisów, a w konsekwencji jest jednym z elementów ustawowego obowiązku dochowania należytej staranności, o którym mowa w art. 102 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Natomiast zagadnieniem spornym są skutki prawne jakie wynikają z naruszenia tego obowiązku przez podmiot prowadzący parking. Zarówno organy administracji jak i Sąd I instancji przyjęły, że skutkiem naruszenia powyższego obowiązku przez skarżącego jest odmowa przyznania stosownego wynagrodzenia i odmowa przyznania zwrotu koniecznych wydatków związanych z dozorem, za okres od dnia upływu 6 miesięcznego terminu do dnia złożenia wniosku przez skarżącego. Odnosząc się do powyższego sporu należy w pierwszej kolejności zauważyć, że przepisy szczególne nakładając na podmioty prowadzące parking wskazany wyżej obowiązek zawiadomienia, nie uregulowały skutków prawnych naruszenia tego obowiązku, stąd też rozstrzygnięcia tego sporu należy poszukiwać na podstawie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zgodnie bowiem z § 6 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 2002 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, do przechowywania ruchomości stosuje się odpowiednio przepisy art. 100-103 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Powoływany wcześniej art. 102 § 1 nakłada na dozorcę obowiązek przechowywania zajętej ruchomości z taką starannością, aby nie straciła ona wartości. Z kolei art. 103 § 1 stanowi, że dozorca nie odpowiada za uszkodzenie, zniszczenie lub zaginięcie zajętej ruchomości, wynikłe wskutek przypadku lub siły wyższej. Z powyższych przepisów można wyprowadzić wniosek, że dozorca, który przechowuje ruchomości bez zachowania należytej staranności ponosi odpowiedzialność za szkody, które powstały w dozorowanych ruchomościach, chyba że uszkodzenie, zniszczenie lub zaginiecie wynikło wskutek przypadku lub siły wyższej. A to oznacza, że pomiędzy brakiem zachowania należytej staranności, a powstałą szkodą w dozorowanych ruchomościach musi istnieć związek przyczynowy. Jednym słowem odpowiedzialność dozorcy nie wynika z samego faktu naruszenia zasad należytej staranności dozorowanych ruchomości, ale wynika z faktu, że naruszenie tych zasad spowodowało powstanie szkody w dozorowanych ruchomościach.

Stąd też skutkiem naruszenia zasady należytej staranności dozorowanych ruchomości, a jednym z przejawów tej zasady jest obowiązek zawiadomienia przez prowadzącego parking właściwych organów o nieodebraniu pojazdu powinno być ustalenie, czy powstała szkoda w dozorowanych ruchomościach i wynikające z tego tytułu roszczenie organu. Ustalenie powyższych okoliczności będzie mieć istotne znaczenie, dla końcowego rozstrzygnięcia w sprawie przyznania dozorcy należnego wynagrodzenia i zwrotu koniecznych wydatków związanych z dozorem. Nadto należy zwrócić uwagę, na charakter prawny czynności dozoru wykonywanych przez skarżącego nad pojazdami w sytuacji powierzenia tego dozoru przez organ administracji publicznej. Na problem ten zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. akt I OPS 1/10, wskazując, że istota regulacji dotyczącej usuwania pojazdów z drogi i dalszego postępowania z tymi pojazdami, wynika z tego, że jest to wykonywanie zadania publicznego o charakterze administracyjnoprawnym; jest ono wykonywane przez organy administracji publicznej, ale w części także z przy pomocy (z udziałem) podmiotów spoza administracji publicznej, którymi są jednostki do usunięcia pojazdów z drogi lub prowadzenia parkingów dla takich pojazdów.

Skoro zatem zadanie to jest wykonywane przez jednostki wyznaczone przez organy administracji publicznej, to również te jednostki wykonują zadania z zakresu administracji publicznej, a wobec tego łączy te jednostki także z organami administracji publicznej stosunek prawny o charakterze administracyjnym. Pogląd ten zachowuje aktualność, na tle aktualnego stanu prawnego. Tym samym relacje jakie zachodzą pomiędzy dozorcą czyli podmiotem prowadzącym parking, a organem administracji, który powierzył temu podmiotowi wykonywanie dozoru nad pojazdami usuniętymi z drogi mają charakter administracyjnoprawny, a w konsekwencji rozliczenia z tego tytułu następują w trybie administracyjnym. Stad też w sytuacji gdy prowadzone jest na podstawie art. 102 § 2 ustawy postępowanie w sprawie ustalenia wynagrodzenia za dozór pojazdów i zwrot koniecznych wydatków związanych z dozorem, możliwe jest dokonanie potrącenia roszczenia jakie ma organ w stosunku do podmiotu wykonującego dozór z tytułu szkody powstałej w związku z niezachowaniem należytej staranności przy wykonywaniu dozoru.

Problematyka dotycząca dopuszczalności takiego potrącenia była już przedmiotem orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego między innymi w wyrokach: z dnia 20 kwietnia 2018 r. sygn. akt I OSK 2747/17, z dnia 24 września 2014 r. sygn. akt I OSK 218/13.

Mając powyższe na uwadze, w tym zakresie zasadna była skarga kasacyjna. Organ I instancji prowadząc ponownie postępowanie w części objętej pkt 4 postanowienia z dnia [...] lipca 2016 r., powinien ustalić należne dozorcy wynagrodzenie i zwrot koniecznych wydatków związanych z dozorem, a także rozważyć, czy niedochowanie zasady należytej staranności przez skarżącego w postaci naruszenia obowiązku zawiadomienia stosownego organu o nieodebraniu pojazdu, spowodowało powstanie szkody po stronie organu w związku z przechowywanym pojazdem, a jeżeli tak to dokonać stosownego potrącenia.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu dotyczącego naruszenia prawa materialnego, sformułowanego w pkt 1 lit. c, a dotyczącego naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług w zw. z art. 102 § 2 ustawy poprzez jego niezastosowanie i nie uwzględnienie, tj. nie uwzględnienie podatku VAT w wysokości 23 %, pomimo, iż skarżący informował, że jest podatnikiem podatku od towarów i usług, Naczelny Sad Administracyjny stwierdza, że zarzut ten jest niezasadny. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że powołany art. 5 ust. 1 pkt 1 ma następującą treść, opodatkowaniu podatkiem od towarów i usług, zwanym dalej "podatkiem", podlegają: pkt1 odpłatna dostawa towarów i odpłatne świadczenie usług.

Art. 5 ust. 1 ustawy określa wykaz czynności podlegających opodatkowaniu VAT, przepis ten nie wyjaśnia, nie definiuje co konkretnie należy rozumieć przez np. odpłatne świadczenie usług. Definicje czynności wskazanych w art. 5 ustawy o VAT znajdują się w kolejnych przepisach ustawy o VAT, np. art. 7 definiuje dostawę towarów, a art. 8 świadczenie usług. Z kolei art. 15 ustawy o VAT określa pojęcie podatnika. Definicja pojęcia podatnika ma zasadnicze znaczenie dla zakresu opodatkowania. O ile bowiem określenie czynności podlegających opodatkowaniu wyznacza zakres przedmiotowy opodatkowania, o tyle zdefiniowanie pojęcia podatnika wskazuje na podmiotowy zakres opodatkowania. W efekcie opodatkowaniu mogą podlegać te czynności, w przypadku których spełniony został zarówno podmiotowy, jak i przedmiotowy zakres opodatkowania, tzn. zaistniała czynność określona jako opodatkowana, która została wykonana przez podmiot mający cechę podatnika.

Zgodnie z art. 15 ust. 6 nie uznaje się za podatnika organów władzy publicznej oraz urzędów obsługujących te organy w zakresie realizowanych zadań nałożonych odrębnymi przepisami prawa, dla realizacji których zostały one powołane, z wyłączeniem czynności wykonywanych na podstawie zawartych umów cywilnoprawnych. Natomiast w zarzucie skargi kasacyjnej, skarżący ograniczył się do wskazania, że naruszony został art. 5 ust. 1 ustawy o VAT, a więc przepisu, który w sposób generalny określa jakie czynności objęte są podatkiem VAT w tym wymienione w pkt 1 odpłatna dostawa towarów i odpłatne świadczenie usług na terytorium kraju. Analizując wyłącznie wskazany przepis objęty zarzutem skargi kasacyjnej, bez odwołania się do innych przepisów ustawy o VAT, które dopiero w dalszych przepisach precyzują poszczególne czynności wymienione w art. 5 ust. 1, a więc określają zakres przedmiotowy opodatkowania, a także bez odwołania się do przepisów dotyczących podmiotowego zakresu tego opodatkowania, nie jest możliwe odniesienie się do tego zarzutu.

A sam fakt, że skarżący jest podatnikiem podatku VAT, nie oznacza, że ustalane przez organ na podstawie art. 102 § 2 u.p.e.a. należności z tytułu wynagrodzenia i zwrotu koniecznych wydatków związanych z dozorem mają być zwiększone o kwotę podatku VAT, w sytuacji gdy podstawa prawna nie została wskazana.

W zarzutach dotyczących naruszenia przepisów postępowania w pkt 2 lit. a wskazano na naruszenie art. 6, 7, 80, 77 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez przyjęcie, że ocena dowodów dokonana przez organy mieściła się w granicach swobodnej oceny. Odnosząc się do tego zarzutu, to przede wszystkim należy zauważyć, że zgodnie z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie może dotyczyć naruszenia prawa materialnego, zaś w przypadku zarzutu dotyczącego naruszenia przepisów postępowania należy, zgodnie z art. 174 pkt 2 P.p.s.a., wykazać, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc do drugiego z zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania sformułowanego w pkt 2 lit. b, tj. naruszenia art. 14 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z § 7 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 2 sierpnia 2002 r. w sprawie usuwania pojazdów oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 16 października 2007 r. w sprawie usuwania pojazdów w zw. z art. 1 i 2 k.p.a. poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż w odniesieniu do formy wykonania przez dozorcę obowiązku informacyjnego, obowiązywała zasada pisemności, należy stwierdzić, że zarzut ten jest niezasadny. Faktem jest, że powołany § 7 wskazanych wyżej rozporządzeń nakładający na dozorcę pojazdów określony obowiązek informacyjny nie wypowiada się co do formy w jakiej obowiązek ten ma być wykonany. Mając jednak na uwadze, że stosunek prawny istniejący pomiędzy dozorcą pojazdów a organem ma charakter administracyjnoprawny, ustalenie wynagrodzenia i zwrot koniecznych kosztów wydatków następuje na podstawie art. 102 § 2 u.p.e.a., a więc w trybie postępowania administracyjnego, a obowiązkiem dozorcy jest zachowanie zasady należytej staranności, to racjonalnym jest pogląd, że wykonanie tego obowiązku powinno nastąpić w formie pisemnej, to w interesie dozorcy jest, aby wykazanie wykonania tego obowiązku nie nastręczało trudności i nie budziło wątpliwości.

Stąd też w okolicznościach faktycznych sprawy, prawidłowo ustalono, że obowiązek ten nie został wykonany, o niewykonaniu obowiązku świadczy nie tylko brak dokumentu, a więc niezachowanie formy pisemnej, ale również nie wykazanie – mimo podjęcia takiej próby – za pomocą innych dowodów, że obowiązek ten został spełniony. Dlatego tez zarzut ten jest niezasadny.

Niezasadny jest również zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania sformułowany w pkt 2 lit. c, tj. art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 8, 75 § 2, 77 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 oraz art. 124 § 2 k.p.a. Przede wszystkim należy stwierdzić, że uzasadnienie wyroku Sądu I instancji, spełnia przesłanki i wymagania określone w art. 141 § 4 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji co do oceny prawidłowości przeprowadzonego postępowania, w tym zebrania i oceny materiału dowodowego, przyjętych zasad dotyczących ustalenia należnej stawki, jak również podziela stanowisko Sądu I instancji, dotyczące wykładni art. 102 § 2 ustawy dopuszczającej ustalenie jednej kwoty z tytułu obu należności, tj. wynagrodzenia za dozór i zwrotu koniecznych wydatków dozorcy. Wskazany przepis w sensie materialnoprawnym przewiduje dwa rodzaje należności, których może żądać dozorca w związku ze sprawowanym dozorem, natomiast przepis ten nie wyklucza możliwości łącznego ustalenia kwoty obejmującej obie te należności.

W szczególności w sytuacji gdy występujący z żądaniem dozorca nie przedstawia dowodów, nie udziela informacji co do wydatków koniecznych poniesionych w związku z dozorem i ustalenia te musi samodzielnie poczynić organ, wówczas możliwe jest ustalenie jednej łącznej kwoty, obejmującej obie należności. W takim przypadku ważne jest, aby z zarówno z samej treści postanowienia jak i uzasadnienia postanowienia jednoznacznie wynikało, czy przyznana kwota obejmuje obie żądane należności, czy też jedną z nich, jak również wynikał sposób ustalenia ich wysokości. Dlatego też powyższe zarzuty skargi kasacyjnej są bezzasadne.

Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił zawartego w skardze kasacyjnej wniosku skarżącego sformułowanego na podstawie art. 187 § 1 P.p.s.a. o przedstawienie składowi siedmiu sędziów tego Sądu wskazanych zagadnień prawnych.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, uwzględnił w części skargę kasacyjną i na podstawie art. 188 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 P.p.s.a. w pkt 1 uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie w części w jakiej utrzymuje w mocy pkt 4 postanowienia organu I instancji, a także pkt 4 postanowienia organu I instancji, tj. postanowienia Prezydenta Miasta Płocka z dnia [...] lipca 2016 r., w pkt 2 na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną w pozostałym zakresie; w pkt 3 na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 206 P.p.s.a. odstąpił od zasądzenia zwrotu części kosztów postępowania kasacyjnego.