Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 20 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1593/15

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 3 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 1185/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę A. K. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] maja 2014 r., nr [...], w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji.

Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco.

Komendant Szkoły Policji w K. rozkazem personalnym z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...], działając na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 4 i art. 45 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687) oraz § 19 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. z 2013 r., poz. 644), zwolnił skarżącego podinsp. A. K. ze służby w Policji z dniem 20 maja 2014 r. W uzasadnieniu podał, że skarżący został przyjęty do służby w Policji z dniem 16 maja 1986 r., przy czym wcześniej, tj. w okresie od 9 sierpnia 1983 r. do 26 kwietnia 1984 r., był zatrudniony w Stacji Hodowli Roślin Ogrodniczych w W. Ś., a następnie w okresie od 27 kwietnia 1984 r. do 9 kwietnia 1986 r. odbywał zasadniczą służbę wojskową. Stąd też wysługa emerytalna wymienionego, według stanu na dzień zwolnienia ze służby, wynosi 30 lat, 8 miesięcy i 6 dni.

Z kolei na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji, policjanta można zwolnić ze służby w przypadku nabycia prawa do emerytury z tytułu osiągnięcia 30 lat wysługi emerytalnej, a według art. 43 ust. 1, zwolnienie policjanta ze służby na podstawie przywołanego wyżej przepisu nie może nastąpić przed upływem 12 miesięcy od dnia zaprzestania służby z powodu choroby, chyba że policjant zgłosi pisemne wystąpienie ze służby. W rozpoznawanej sprawie skarżący A. K. od dnia 20 maja 2013 r. nieprzerwanie przebywa na zwolnieniu lekarskim, a więc uwzględniając wskazany w ustawie o Policji dwunastomiesięczny okres ochronny, termin zwolnienia ze służby wyznaczono na dzień 20 maja 2014 r.

Dalej organ wyjaśnił, że z zaświadczenia lekarskiego wynika, iż skarżący leczy się w Poradni Zdrowia Psychicznego, a jego długotrwała absencja powoduje trudności organizacyjne w zapewnieniu realizacji zadań w tym zakładzie. Konsekwencją powyższego jest m.in. potrzeba skierowania policjantów jednostek terenowych posiadających odpowiednie doświadczenie zawodowe do wsparcia kadry dydaktycznej Zakładu Służby Prewencyjnej w realizacji zajęć, a to pociąga za sobą koszty finansowe, które w każdym przypadku pokrywa Szkoła Policji w K. Następnie wskazano, że w dniu 10 lutego 2014 r. do Szkoły Policji w K. wpłynęło prawomocne orzeczenie nr [...] Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSW w K., które ustaliło zdolność policjanta do służby w Policji z ograniczeniem - zdolność do służby na dotychczas zajmowanym stanowisku – starszy wykładowca Policji, przy czym nie zaliczono go do żadnej grupy inwalidów. Pomimo tego rozstrzygnięcia, skarżący kontynuuje leczenie, dostarczając kolejne zwolnienia lekarskie wystawiane każdorazowo przez specjalistę psychiatrę (ostatnie określające niezdolność do pracy na okres od 25 marca 2014 r. do 7 kwietnia 2014 r.).

W dalszej części uzasadnienia stwierdzono, że wymieniony zajmuje stanowisko starszego wykładowcy w Zakładzie Służby Prewencyjnej, tj. najwyższe stanowisko wykonawcze w pionie dydaktycznym. Powyższe zobowiązuje go do realizacji obowiązków o znacznym stopniu złożoności i trudności. Zadaniem starszego wykładowcy jest swoista rola mentora, doradcy, przejawiająca się w funkcjach koordynowania, nadzorowania, czy przewodniczenia, czemu towarzyszyć powinna inicjatywność. Do zakresu zadań realizowanych na przedmiotowym stanowisku należy m.in. współuczestniczenie w planowaniu procesu dydaktycznego dla kadry komórki, koordynowanie, organizowanie i realizowanie procesu kształcenia zgodnie z programami szkoleń i kursów oraz planami zajęć, koordynowanie i realizowanie zadań przewodniczącego zespołu pedagogicznego oraz opiekuna dydaktycznego kursu, koordynowanie i przeprowadzanie postępowań kwalifikacyjnych na kursy specjalistyczne, nadzorowanie, koordynowanie oraz udział w pracach nieetatowych zespołów zadaniowych.

Natomiast z zebranego materiału wynika, że skarżący od października 2011 r. (z wyłączeniem okresu odbywania praktyki zawodowej w jednostce terenowej w okresie od 1 kwietnia 2012 r. do 30 września 2012 r.), nie realizuje zadań na zajmowanym stanowisku z należytym zaangażowaniem i wykonuje głównie to, co należy do jego podstawowych obowiązków, tj. prowadzi zajęcia dydaktyczne dla słuchaczy. Są to zadania podstawowe na stanowisku starszego wykładowcy, natomiast wiodące na niższych stanowiskach dydaktycznych np. młodszego wykładowcy, czy też instruktora. Nauczyciele policyjni w Zakładzie Służby Prewencyjnej oprócz realizacji zajęć dydaktycznych podejmują dodatkowe przedsięwzięcia, m.in.: inicjują, koordynują i realizują przedsięwzięcia w ramach Koła Prewencji i Koła Ruchu Drogowego, organizują wyjazdy słuchaczy do Pomieszczenia dla Osób Zatrzymanych w Komendzie Miejskiej Policji w K. oraz Izby Wytrzeźwień w K., tworzą filmy dydaktyczne, koordynują i organizują służby patrolowe słuchaczy szkoleń zawodowych podstawowych, współorganizują seminaria, konferencje, tworzą koncepcje nowatorskich form realizowania zajęć.

Skarżący natomiast od 2011 r. nie spełnia oczekiwań przełożonych w tym zakresie, co zostało mu zakomunikowane w trakcie rozmowy prowadzonej z nim na ten temat (notatka służbowa z dnia [...] grudnia 2012 r. l.dz. [...]). Ponadto negatywnie odnosi się do uwag bezpośredniego przełożonego na temat konieczności zwiększenia zaangażowania (protokół z odprawy służbowej z dnia [...] grudnia 2012 r. l.dz. [...]). Skarżący odmówił także pełnienia funkcji nieetatowego zastępcy kierownika Zakładu Służby Prewencyjnej, przestał angażować się w działanie Koła Prewencji, odmówił współpracy przy organizacji zajęć we współpracy z policją czeską oraz nie przejawiał inicjatywy w tworzeniu pomocy dydaktycznych. Stąd też zachowanie skarżącego nie daje podstaw do twierdzenia, że w przyszłości jego zaangażowanie zwiększy się, bowiem dotychczas ogranicza się przede wszystkim do wykonywania podstawowych zadań, tj. realizacji zajęć dydaktycznych i ograniczając inne formy aktywności wynikające z karty opisu stanowiska pracy, nie odpowiada wymaganiom stawianym policjantowi zajmującemu najwyższe stanowisko wykonawcze w pionie dydaktyki.

Po rozpoznaniu odwołania, Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z dnia [...] maja 2014 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 2 k.p.a., uchylił zaskarżony rozkaz personalny w części dotyczącej daty zwolnienia ze służby, ustalając nową datę zwolnienia na dzień 31 maja 2014 r. i w pozostałej części utrzymał go w mocy. W uzasadnieniu, powołując opisany powyżej stan faktyczny, wskazał, że przepis art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji jest oparty na konstrukcji uznania administracyjnego. Powyższe oznacza, że jakkolwiek nabycie przez policjanta prawa do emerytury z tytułu osiągnięcia 30 lat wysługi emerytalnej stanowi samoistną przesłankę pozwalającą na zwolnienie go ze służby w Policji, to jednak jego przełożony powinien wskazać na okoliczności, jakie brał pod uwagę, podejmując decyzję o niepozostawianiu funkcjonariusza w dalszej służbie. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że podinsp.

A. K. posiada 30 letnią wysługę emerytalną i niezaprzeczalnym jest również fakt, iż organ pierwszej instancji nie naruszył dyspozycji art. 43 ust. 1 ustawy, bowiem uwzględniając nieprzerwaną od 20 maja 2013 r. absencję chorobową policjanta, rozwiązał z nim stosunek służbowy z dniem 20 maja 2014 r.

Zdaniem organu odwoławczego, organ pierwszej instancji bezspornie wykazał, że skarżący nie realizuje swoich zadań z należytym zaangażowaniem i wykonuje tylko to, co należy do jego podstawowych obowiązków. Negatywnie odnosi się również do uwag bezpośredniego przełożonego w zakresie konieczności zwiększenia jego zaangażowania oświadczając, że skala jego zaangażowania jest adekwatna do otrzymywanego wynagrodzenia i jego zaangażowanie się nie zmieni. Również fakt podejmowania przez skarżącego zajęcia zarobkowego poza służbą bez pisemnej zgody przełożonego w [...] Placówce Wsparcia Dziennego [...] w okresie od dnia 1 stycznia 2013 r. do dnia 30 kwietnia 2014 r., nie pozostaje bez znaczenia w przedmiotowej sprawie i świadczy w sposób oczywisty o lekceważącym nastawieniu policjanta do przełożonych i obowiązków służbowych.

Odnosząc się zaś do argumentu podniesionego przez skarżącego w odwołaniu, dotyczącego niezgodności zaskarżonego rozstrzygnięcia z obowiązującymi przepisami, a także jego sprzecznością z orzecznictwem sądowym organ wskazał, że brak jest możliwości odniesienia się do tego zarzutu, bowiem nie przywołał on konkretnego przepisu, który miałaby naruszać decyzja i nie podał również konkretnych orzeczeń sądowych, potwierdzających tę tezę.

Na koniec organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 110 k.p.a. organ, który wydał decyzję jest nią związany od dnia jej doręczenia. Stosownie natomiast do art. 130 § 1 k.p.a., przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie ulega wykonaniu. Wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji (art. 130 § 2 k.p.a.). Przepisów § 1 i 2 nie stosuje się w przypadkach, gdy decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności (art. 108 k.p.a.) lub decyzja podlega natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy (art. 130 § 3 k.p.a.). Z uwagi więc na fakt, iż rozstrzygnięciu Komendanta Szkoły Policji w K. z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...], nie nadano rygoru natychmiastowej wykonalności, należało na nowo określić datę zwolnienia skarżącego ze służby w Policji.

Skargę na powyższy rozkaz, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wniósł A. K..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 1185/14, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.), oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyjaśnił, że stosownie do treści art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji, policjanta można zwolnić ze służby w przypadku nabycia prawa do emerytury z tytułu osiągnięcia 30 lat wysługi emerytalnej, zaś w myśl art. 43 ust. 1 ustawy, zwolnienie policjanta na podstawie tego przepisu nie może nastąpić przed upływem 12 miesięcy od dnia zaprzestania służby z powodu choroby, chyba że policjant zgłosi pisemnie wystąpienie ze służby. W rozpoznawanej sprawie skarżący A. K. z dniem zwolnienia ze służby w Policji, tj. w dniu 31 maja 2014 r., bezspornie posiadał wysługę emerytalną przekraczającą 30 lat. Organ właściwie także zastosował przepis art. 43 ust. 1 ustawy, bowiem skarżący zaprzestał pełnienia służby z powodu choroby w dniu 20 maja 2013 r., a zatem w dniu zwolnienia ze służby minął 12-miesięczny okres gwarancyjny przewidziany w dyspozycji tegoż przepisu. Decydującym w tej kwestii jest nie data wydania decyzji, lecz, co wynika wprost z brzmienia przepisu art. 41 ust. 3 ustawy, faktyczna data zwolnienia funkcjonariusza ze służby w Policji.

Dalej Sąd wyjaśnił, że nie sposób odnieść się do zarzutu niezgodności z orzecznictwem Sądu Najwyższego wydania rozkazu personalnego Komendanta Szkoły Policji z dnia [...] kwietnia 2014 r. w czasie, gdy skarżący przebywał na zwolnieniu lekarskim, gdyż skarżący nie powołał tego orzecznictwa. Natomiast w ocenie Sądu, ustawa o Policji nie stanowi w swoich przepisach o zakazie wydawania rozkazu personalnego o zwolnieniu funkcjonariusza Policji z uwagi na fakt przebywania na zwolnieniu lekarskim. Ponadto, powołując się na wyrok NSA z dnia 30 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 506/09, Sąd nie zgodził się ze skarżącym, że rozkaz personalny o zwolnieniu go ze służby z uwagi na osiągnięcie 30 lat wysługi emerytalnej, jest dla niego dyskryminujący i że stanowi to jednocześnie naruszenie Dyrektywy Rady 2000/78/We z dnia 27 listopada 2000 r. ustanawiającej ogólne warunki ramowe równego traktowania w zakresie zatrudnienia i pracy (Dz. U. UE. L. Nr 303, poz. 16).

Analizując pozostałe zarzuty skargi Sąd wyjaśnił, że zaskarżona decyzja o zwolnieniu ze służby jest decyzją uznaniową i Sąd nie jest uprawniony do oceny prawidłowości polityki kadrowej prowadzonej przez organ Policji, lecz może jedynie oceniać argumentację płynącą z zasad takiej polityki w aspekcie konkretnie podjętej decyzji uznaniowej. Tymczasem organ podejmując decyzję w trybie art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy, wskazał nie tylko na osiągnięcie wieku emerytalnego przez skarżącego, co ewentualnie mogłoby wskazywać na element dyskryminujący ze względu na wiek, lecz w sposób bardzo obszerny, rzeczowy i przekonywający przedstawił inne argumenty przemawiające za podjęciem takiej decyzji. Mianowicie wskazał, że absencja chorobowa skarżącego dezorganizuje służbę i w tej sytuacji do zadań muszą być delegowani inni policjanci i to z jednostek terenowych, co generuje dodatkowe koszty. Nie bez znaczenia w kontekście powyższego jest też fakt, że skarżący, na co wskazuje organ drugiej instancji i co potwierdzają dowody zgromadzone w sprawie, w tym czasie (od dnia 1 stycznia 2013 r. do 30 kwietnia 2014 r.), tj. korzystając ze zwolnienia lekarskiego, podejmuje się, bez zgody przełożonych, zajęć zarobkowych w [...] Placówce Wsparcia Dziennego [...].

Rację ma zatem organ, że świadczy to o lekceważącym stosunku skarżącego do służby. Ponadto skarżący w trakcie rozmowy służbowej z Kierownikiem Zakładu Prewencji przeprowadzonej w dniu [...] grudnia 2012 r., na co wskazuje notatka służbowa załączona w poczet materiału dowodowego w sprawie (zadając tym samym kłam zarzutowi skarżącego o braku dokumentacji potwierdzającej argumentację organu), oświadczył na zwróconą mu uwagę o niewłaściwej postawie, że jego postawa jest "adekwatna do otrzymywanego wynagrodzenia" i negatywnie odniósł się do sugestii o zwiększeniu skali zainteresowania w służbie.

Również w trakcie odprawy służbowej w dniu [...] grudnia 2012 r. skarżący stwierdził, że jego zaangażowanie (oceniane negatywnie przez przełożonych) się nie zmieni. O negatywnym stosunku do służby świadczy też przedstawiony w uzasadnieniu decyzji fakt, że skarżący odmówił pełnienia funkcji nieetatowego zastępcy kierownika Zakładu Służby Prewencyjnej, przestał się angażować w działanie Koła Prewencji, odmówił współpracy przy organizacji zajęć we współpracy z policją czeską i nie przejawiał inicjatywy w tworzeniu pomocy dydaktycznych. Powyższe zachowanie i demonstracyjnie pasywna postawa skarżącego w zestawieniu z faktem, że zajmuje on najwyższe stanowisko wykonawcze w pionie dydaktycznym, czyni w pełni zrozumiałym stanowisko organu co do braku zaangażowania wymienionego we właściwe wykonywanie zadań służbowych i ewentualności rozluźnienia dyscypliny służbowej wśród młodszej kadry dydaktycznej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, opartą na przesłance z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył A. K., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania wg. norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. 1) rażące naruszenie prawa materialnego, tj.:
2. - poprzez błędną wykładnię art. 41 ust. 2 pkt 4 i art. 41 ust. 2 pkt 7, art. 43 ust. 1 ustawy o Policji, który chroni trwałość stosunku służbowego policjanta w okresie choroby i zaniechanie zastosowania lub niewłaściwe zastosowanie tego przepisu (mimo, niewskazania go w treści uzasadnienia) przez przyjęcie, że upłynęło 12 miesięcy od dnia zaprzestania służby z powodu choroby, w okolicznościach, gdy skarżący podnosił, że upływ 12 miesięcy nie nastąpił w chwili zwolnienia, przeciwnie wskazywał, że w dniu zwolnienia 31 maja 2014 r. nastąpił jedynie upływ 11 dni i skarżący objęty był okresem ochronnym wskazanym przepisami art. 43 ust. 1 ustawy o Policji,
3. - poprzez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie § 19 ust. 1 i ust. 2, § 22 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów poprzez przyjęcie, że organ nie skierował skarżącego na badania, w konsekwencji czego uprawniony był do wydania rozkazu personalnego o zwolnieniu ze służby, podczas gdy uzasadnione było wcześniejsze zapoznanie się z wynikami badań, które wykazały brak przeciwwskazań do dalszego pełnienia służby wskazane w Orzeczeniu nr [...] Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSW w K. zatwierdzonego orzeczeniem Okręgowej Komisji Lekarskiej MSW w K.,
4. - poprzez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie (mimo niewskazania go w treści uzasadnienia) § 1, § 4, § 6, § 7 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 sierpnia 2010 r. w sprawie opiniowania służbowego policjantów, który formalizuje dokonywanie ocen policjanta nakazując dokonywać tego w formie opinii służbowej, od której przysługuje odwołanie, a nie w formie notatek urzędowych, którą to formę bezpodstawnie przyjął Sąd wtórując bezkrytycznie stanowisku organów Policji,
5. 2) rażące naruszenie prawa procesowego, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
6. - art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie w sprawie, której okoliczności przemawiają za wydaniem rozstrzygnięcia na korzyść skarżącego,
7. - art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez zaniechanie rozstrzygania:
8. a) niedostrzeżenie nieprawidłowości w działaniu organu II instancji, który będąc do tego zobowiązanym nie naprawił licznych przeoczeń i naruszeń dokonanych w toku procesu zwolnienia skarżącego ze służby przez organ I instancji, na które skarżący zwracał uwagę w skardze do WSA w Warszawie,
9. b) nieprzeanalizowanie wszystkich aspektów prawnych sprawy i nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów skarżącego dotyczących naruszeń prawa mających miejsce w toku zwolnienia go ze służby w Policji, w szczególności naruszenia przepisów proceduralnych, których organy zobowiązane są przestrzegać, a także zaniechanie oceny przez Sąd przekroczenia granic uznaniowości przez organ administracji, który to naruszył przepisy,
10. c) art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie załatwienia sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu obywatela, a tym samym danie nieuzasadnionego prymatu interesowi służby,
11. d) art. 6-11 k.p.a. poprzez oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie przepisów zasad ogólnych postępowania administracyjnego w stopniu powodującym istotne ograniczenie uprawnień strony w postępowaniu,
12. e) Rozdziału 4 k.p.a., w szczególności przepisu art. 76 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie dopuszczenia dla oceny skarżącego dokumentów urzędowych w formie nakazanej przepisami § 1, § 4, § 6, § 7 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 sierpnia 2010 roku w sprawie opiniowania służbowego policjantów, który formalizuje dokonywane oceny policjanta nakazując dokonywać tego w formie opinii służbowej, od której przysługuje odwołanie, a nie w formie notatek urzędowych, przepisów art. 7 ust. 1 k.p.a. nakazującego wyczerpująco zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, przepisów art. 81 k.p.a. pozwalającego uznać okoliczności faktyczne za udowodnione, jeżeli strona miała możliwość wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, wszak nie zachodziły okoliczności wskazane w przepisach art. 10 § 2 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest uzasadniony zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo okoliczności, które przemawiają za wydaniem rozstrzygnięcia na korzyść skarżącego. Przepis ten ma bowiem charakter swoistej "instrukcji" dla sądu, jakiej treści rozstrzygnięcie ma wydać, gdy uzna, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przepis ten może być więc naruszony tylko wówczas, gdy sąd uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie wydaje orzeczenie oddalające skargę lub gdy sąd uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie uwzględnia ją (por. wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2586/14). W sprawie niniejszej zaś Sąd I instancji prawidłowo zastosował ów przepis, gdyż skargę uznał za niezasadną.

Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez zaniechanie rozstrzygania w zakresie niedostrzeżenia nieprawidłowości w działaniu organu II instancji, nieprzeanalizowania wszystkich aspektów prawnych sprawy i nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów skarżącego dotyczących naruszeń prawa mających miejsce w toku zwolnienia go ze służby w Policji, a także naruszenia art. 6-11 k.p.a. poprzez oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie przepisów zasad ogólnych postępowania administracyjnego w stopniu powodującym istotne ograniczenie uprawnień strony w postępowaniu, stwierdzić należy, że jest on niezasadny.

Jak trafnie podnosi się w orzecznictwie sądowym, skarga kasacyjna w zasadzie nie powinna wykraczać poza zakres rozpoznania sprawy przez sąd I instancji, chyba że wojewódzki sąd administracyjny nie rozpoznał sprawy w granicach zaskarżenia z uwzględnieniem przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 24 września 2010 r., sygn. akt II OSK 125/10). Zauważenia jednak wymaga, że sąd ten mając obowiązek rozstrzygania w granicach danej sprawy, jest związany normami powołanymi w rozstrzygnięciu organu i tylko w takich granicach może oceniać o zgodności z prawem zaskarżonego aktu.

W stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy, Sąd I instancji w pełni zastosował się do normy wynikającej z art. 134 § 1 p.p.s.a. i rozpoznał sprawę w jej granicach. Podstawą materialnoprawną rozkazów obu organów były art. 41 ust. 2 pkt 4 i art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.) oraz § 19 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. z 2013 r., poz. 644) i Sąd rozstrzygnął sprawę w oparciu o te przepisy i w ich granicach. Za błędny natomiast należy uznać pogląd, iż z regulacji wynikającej z art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika obowiązek sądu dokonania oceny zaskarżonego aktu także w aspekcie niepowołanych norm prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 24 marca 2011 r., sygn. akt I GSK 344/10).

Powoływanie się przez skarżącego kasacyjnie na istotne ograniczenie jego uprawnień w postępowaniu administracyjnym jest nietrafne, gdyż przez udział w postępowaniu należy rozumieć udział strony w całym ciągu czynności przygotowawczych, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i udział w których jest przewidziany w przepisach prawa. Z akt sprawy administracyjnej wynika jednoznacznie, że skarżący kasacyjnie został zawiadomiony o wszczęciu postępowania, a następnie w trybie art. 10 § 1 k.p.a., dano mu możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, jednak z uprawnień tych nie skorzystał.

Jako nietrafny należy także uznać zarzut nieustosunkowania się przez Sąd I instancji do wszystkich zarzutów skarżącego dotyczących naruszeń prawa mających miejsce w toku zwolnienia go ze służby w Policji. Zawarty w art. 141 § 4 p.p.s.a. obowiązek sądu odniesienia się do zarzutów podniesionych w skardze nie może oznaczać, iż dla spełnienia tego wymogu sąd ma zawsze obowiązek odnieść się do każdego z argumentów, mających w ocenie strony, świadczyć o zasadności zarzutu. Wystarczy bowiem, tak jak to nastąpiło w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji, gdy z wywodów tego Sądu wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze.

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej zamieszczonych w pkt 2 lit. e) oraz w pkt 1 (treść po trzecim myślniku) należy podkreślić, iż nietrafne jest przywołanie przez skarżącego kasacyjnie przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 sierpnia 2010 r. w sprawie opiniowania służbowego policjantów (Dz. U. z 2013 r., poz. 883), gdyż nie miały one w sprawie zastosowania. Przewidziane w nich opiniowanie policjanta związane jest przede wszystkim z przydatnością policjanta na zajmowanym stanowisku służbowym oraz przydatnością do służby i przeprowadzane jest w ściśle określonych terminach i sytuacjach (§ 3 ust.1 i 3), pośród których nie ma zwolnienia ze służby w związku z osiągnięciem 30 lat wysługi emerytalnej.

Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia art. 41 ust. 2 pkt 4 oraz pkt 7 i art. 43 ust. 1 ustawy o Policji stwierdzić należy, że jest on niezasadny. Organy, a za nimi Sąd I instancji, trafnie przyjęły, że w sprawie podstawą rozstrzygnięcia był art. 41 ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 43 ust. 1 ustawy o Policji. Powołany przez skarżącego kasacyjnie przepis art. 41 ust. 2 pkt 7 tej ustawy nie miał w sprawie zastosowania.

Sąd I instancji zasadnie także przyjął, że organy miały podstawę do zwolnienia skarżącego kasacyjnie w związku z nabyciem prawa do emerytury z tytułu osiągnięcia 30 lat wysługi emerytalnej. Jak wynika bowiem z art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (w brzmieniu z daty wydania zaskarżonego rozkazu), za wysługę emerytalną rozumie się okresy służby w Policji (oraz w wymienionych formacjach), a także okresy im równorzędne, łącznie z okresami, o których mowa w art. 14 i 16. Z art. 16 ust. 1 omawianej ustawy wynika zaś, że funkcjonariuszom, którzy spełniają warunki określone w art. 12, zalicza się do wysługi emerytalnej, uwzględnianej przy obliczaniu emerytury na podstawie art. 15, posiadane przed przyjęciem do służby okresy składkowe i nieskładkowe, w rozumieniu ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych.

Zgodnie więc z art. 6 ust. 1 pkt 1 i 4 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (w brzmieniu z daty wydania zaskarżonego rozkazu), okresami składkowymi są okresy ubezpieczenia i czynnej służby wojskowej w Wojsku Polskim. A zatem zasadnie zaliczono skarżącemu kasacyjnie do wysługi emerytalnej okres pracy w Stacji Hodowli Roślin Ogrodniczych w W. Ś. oraz okres zasadniczej służby wojskowej. Nietrafne jest powoływanie się w tej mierze strony skarżącej na wyroki sądów apelacyjnych w sprawach III AUa 133/08, III AUa 1069/10 i AUa 662/10 (patrz też wyrok SN z dnia 23 listopada 1999 r., sygn. akt II UKN 213/99), gdyż orzeczenia te dotyczą kwestii zaliczania okresów służby i okresów z nią równorzędnych na potrzeby wyliczenia 15 lat służby w Policji (i służbach równorzędnych) wymaganych do przyznania policjantowi emerytury policyjnej w rozumieniu art. 12 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin. Obowiązują tu bowiem inne reguły niż przy wyliczaniu 30 lat wysługi emerytalnej w rozumieniu art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji.

Niezasadny jest zarzut dotyczący naruszenia art. 43 ust. 1 ustawy o Policji. Z przepisu tego wynika m.in., że zwolnienie policjanta ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 4 nie może nastąpić przed upływem 12 miesięcy od dnia zaprzestania służby z powodu choroby. Trafnie Sąd I instancji ocenił, że skarżący kasacyjnie spełnił tę przesłankę, gdyż przebywał nieprzerwanie na zwolnieniach lekarskich od dnia 20 maja 2013 r. do dnia 19 maja 2014 r. i następnie od 21 maja 2014 r. do daty zwolnienia z Policji, tj. do dnia 31 maja 2014 r. Wprawdzie Sąd ten nie wypowiedział się odnośnie dnia 20 maja 2014 r., ale nie wpływa to na trafność jego rozstrzygnięcia, bowiem w sprawie nie jest kwestionowane, że w tym dniu skarżący kasacyjnie nie wykonywał służby (pismo organu z dnia [...] stycznia 2017 r.). Podkreślenia przy tym wymaga, że zaprzestania służby z powodu choroby nie należy utożsamiać z nieprzerwanym przebywaniem w tym czasie policjanta na zwolnieniach lekarskich.

W omawianym kontekście ważne jest bowiem jedynie, iż w tym okresie nie wykonywał on służby w Policji z powodu choroby. Może więc zdarzyć się i tak, jak w niniejszej sprawie, że w okresie 12 miesięcy funkcjonariusz policji nie wykonywał służby z powodu choroby, chociaż nie na wszystkie dni tej absencji posiada zwolnienia lekarskie. Jak trafnie wskazano w wyroku WSA w Warszawie z dnia 6 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 1966/11 (mającym zastosowanie do niniejszej sprawy w drodze analogii), w przepisie art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy o Policji nie chodzi o nieprzerwany okres zwolnienia lekarskiego, ale o nieprzerwany okres zaprzestania służby z powodu choroby. W stanie faktycznym niniejszej sprawy mamy zaś do czynienia z taką sytuacją. W nieprzerwanym ciągu zwolnień lekarskich pojawił się jeden dzień bez zwolnienia, w którym policjant pracy nie podjął, by następnie znów w sposób nieprzerwany na takich zwolnieniach lekarskich przebywać.

Powyższe dawało zatem podstawę do przyjęcia, że spełniona została przesłanka upływu 12 miesięcy od dnia zaprzestania służby przez skarżącego z powodu choroby. Inna wykładania omawianego przepisu powodowałaby bowiem praktyczną niemożliwość zastosowania m.in. przepisu art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji.

Jako niezasadny należy także uznać zarzut naruszenia art. 41 ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 43 ust. 1 ustawy o Policji dotyczący zwolnienia skarżącego ze służby w dacie, gdy przebywał on na zwolnieniu lekarskim. Jak trafnie bowiem przyjęto w postanowieniu NSA z dnia 30 października 2012 r., sygn. akt I OSK 151/12, wskazówkę interpretacyjną przydatną dla właściwej wykładni przepisu art. 43 ust. 1 ustawy o Policji, zawierającego regulację ochronną zbliżoną do art. 41 k.p., winna stanowić uchwała Sądu Najwyższego z dnia 11 marca 1993 r., sygn. akt I PZP 68/92 (OSNC 1993/9/140), w której stwierdzono, że wypowiedzenie stosunku pracy pracownikowi, który świadczył pracę a następnie wykazał, że w dniu wypowiedzenia był niezdolny do pracy z powodu choroby, nie narusza art. 41 k.p., zgodnie z którym pracodawca nie może wypowiedzieć umowy o pracę w czasie urlopu lub innej usprawiedliwionej nieobecności pracownika w pracy. Słusznie więc Sąd I instancji przyjął, że dopuszczalne było wydanie obu rozkazów w sytuacji zaprzestania przez skarżącego służby z powodu choroby.

Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia § 19 ust. 1 i ust. 2 oraz § 22 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów, stwierdzić należy, że jest on również niezasadny. Zważywszy na podstawę zwolnienia skarżącego ze służby, tj. nabycie prawa do emerytury z tytułu osiągnięcia 30 lat wysługi emerytalnej, brak było podstaw do kierowania go na badania, których zadaniem byłoby stwierdzenie dalszej przydatności do pełnienia służby.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.