Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 14 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Bk 805/16 oddalił skargę G.S. na czynność Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej w [...] z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie oddalenia wniosku o wydanie fotokopii akt postępowania dyscyplinarnego. W uzasadnieniu wskazano na następujący stan faktyczny i prawny sprawy:
W toku prowadzonego przez Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej postępowania dyscyplinarnego przeciwko G.S. jego obrońca złożył wniosek o umożliwienie wydania fotokopii akt całego postępowania dyscyplinarnego.
Postanowieniem z dnia [...] października 2016 r. organ odmówił zezwolenia na wykonanie fotokopii akt postępowania dyscyplinarnego, powołując jako podstawę prawną § 18 ust. 2 pkt 3, ust. 3 w zw. 16 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie przeprowadzania postępowania dyscyplinarnego wobec funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. U. Nr 118 poz. 1015 ze zm.).
Wezwania do usunięcia naruszenia prawa skierowanego przez obrońcę G.S., w którym wniósł on o uchylenie odmowy zezwolenia na wykonanie kserokopii akt postępowania organ nie uwzględnił wskazując, iż zgodnie z § 17 powołanego rozporządzenia obwinionemu przysługują prawa wymienione w tym przepisie i katalog tych praw nie podlega rozszerzeniu w oparciu o § 42 tego rozporządzenia nakazujący w sprawach nieuregulowanych stosować odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania dyscyplinarnego. Wymieniony w § 17 rozporządzenia katalog uprawnień przysługujących obwinionemu przewiduje prawo do odmowy składania wyjaśnień, zgłaszania wniosków dowodowych, przeglądania akt postępowania dyscyplinarnego oraz sporządzania z nich notatek i wnoszenia zażaleń na wydane postanowienia. Jest to katalog zamknięty, wyczerpujący uprawnienia obwinionego i zapewniający gwarancję odmowy prawa do obrony obwinionego.
W skardze wniesionej na odmowę wyrażenia zgody na wykonanie fotokopii akt postępowania dyscyplinarnego skarżący zarzucił organom naruszenie art. 73 § 1 K.p.a. w zw. z § 42 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie przeprowadzania dyscyplinarnego wobec funkcjonariuszy Straży Granicznej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej czynności, ewentualnie jej odrzucenie z uwagi na art. 136 "b" ust. 5 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1643) stwierdzającym, że skargi do sądu administracyjnego w postępowaniu dyscyplinarnym przysługują jedynie na orzeczenia kończące postępowanie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej jako P.p.s.a.) uznał, że skarga jest niezasadna.
Zdaniem Sądu podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 73 § 1 K.p.a. w zw. z § 42 rozporządzenia jest nieuzasadniony. Organ prawidłowo zastosował w sprawie § 17 powołanego rozporządzenia, w którym sformułowany został, w sposób zamknięty, katalog uprawnień obwinionego w toku postępowania dyscyplinarnego. Tym samym należy przyjąć, iż tylko te uprawnienia przysługują obwinionemu w toku postępowania. Nie przewidziano w nich uprawnienia do kopiowania całości akt postępowania dyscyplinarnego. Wbrew zarzutowi skarżącego uprawnienia takiego nie można wywieść w oparciu o art. 73 § 1 K.p.a. w zw. z § 42 rozporządzenia. § 42 rozporządzenia przewiduje, iż do spraw nieuregulowanych w rozporządzeniu stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Wobec uregulowania w § 17 rozporządzenia, w sposób zamknięty, katalogu uprawnień obwinionego w toku postępowania dyscyplinarnego nie ma podstaw do uznania, iż inne uprawnienia w tym uprawnienie do skopiowania całości akt należy wyprowadzić z art. 73 K.p.a. w zw. z § 42 rozporządzenia.
Skargę kasacyjną na powyższy wyrok złożył G.S., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 §1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 146 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku skargi skarżącego, podczas gdy strona skarżąca wykazała, że zaskarżone orzeczenie Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej zostało wydane z naruszeniem:
- • art. 73 § 1 K.p.a. w zw. z § 42 i § 17 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie przeprowadzania postępowania dyscyplinarnego wobec funkcjonariuszy Straży Granicznej polegającym na ich błędnym niezastosowaniu i uznaniu, że rozporządzenie dot. postępowania dyscyplinarnego w sposób wyczerpujący reguluje uprawnienia skarżącego, zaś katalog tych uprawnień jest zamknięty, w sytuacji gdy instytucja uzyskania zgody na wykonanie fotokopii akt postępowania dyscyplinarnego nie została uregulowana w rozporządzeniu, co powinno prowadzić do odpowiedniego zastosowania art. 73 § 1 K.p.a.;
- • art. 10 § 2 K.p.a. w zw. z art. 73 § 1 K.p.a. polegającym na ich błędnym niezastosowaniu, w sytuacji gdy prawo dostępu do akt postępowania administracyjnego jest urzeczywistnieniem prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu, co powinno skutkować uwzględnieniem skargi skarżącego G.S.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zaważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach.
Skarga kasacyjna nie jest niezasadna.
Na wstępie należy wskazać, że Straż Graniczna zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy - dalej u.S.G, jest jednolitą, umundurowaną i uzbrojoną formacją przeznaczoną do ochrony granicy państwowej, kontroli ruchu granicznego oraz zapobiegania i przeciwdziałania nielegalnej migracji. Straż Graniczna jest zatem jedną ze służb mundurowych powołanych do jednego z podstawowych zadań Państwa jakim jest ochrona bezpieczeństwa przed zagrożeniami o charakterze zewnętrznym, pochodzącym spoza terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Tak szczególne zadanie, które zostało powierzone Straży Granicznej oznacza, że osoby pełniące w niej służbę poddane są specjalnemu reżymowi prawnemu.
Stosunek prawny funkcjonariuszy Straży Granicznej charakteryzuje się szczególnym charakterem. Z jednej bowiem strony wymagane jest aby pełnili służbę z narażeniem życia lub zdrowia oraz podlegali szczególnej, wzorowanej na wojskowej dyscyplinie służbowej, a nadto znosili liczne ograniczenia związane ze służbą (np. ograniczone prawa związkowe – art. 72 u.S.G., zakaz poprowadzenia działalności politycznej – art. 68 u.S.G.), z drugiej natomiast ich uprawnienia (np. prawo do uposażenia – art. 103 ust. 1 u.S.G.) są chronione przez dokładanie określone przepisy prawne). Prawidłowość wykonywania przez strażników granicznych powierzonych im zadań z zakresu ochrony bezpieczeństwa chronią przepisy rozdziału 14 u.S.G. statuującego zasady odpowiedzialności dyscyplinarnej funkcjonariuszy. Celem takiego postępowania jak wskazano wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 grudnia 1998 r., sygn. K 41/97 jest dyscyplinowanie członków danej grupy zawodowej za zachowanie uchybiające obowiązkom lub godności wykonywanego zawodu (OTK nr 7/1998, poz. 117).
Natomiast w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 lutego 2001 r., sygn. akt K 22/00 podniesiono, że "deontologia postępowania dyscyplinarnego jest inna niż postępowania karnego. Łączy się ona przede wszystkim ze specyfiką wykonywania niektórych zawodów oraz zasadami funkcjonowania konkretnych korporacji zawodowych. Ukształtowane w ich ramach reguły deontologiczne ukierunkowane są przede wszystkim na obronę honoru i dobra zawodu. Mogą przez to odwoływać się do etycznych aspektów współistnienia i działania. Deontologia zawodowa musi być, więc ujmowana także w perspektywie imperatywnych rozwiązań praktycznych w zakresie dotyczącym wypełniania obowiązków zawodowych. Stąd też odpowiedzialność dyscyplinarna związana może być z czynami, które nie podlegają odpowiedzialności karnej. Takie zasady odpowiedzialności przewiduje się zwłaszcza w odniesieniu do zawodów o dużym prestiżu społecznym"(OTK ZU nr 3/2001 poz. 48).
Postępowanie dyscyplinarne nakierowane jest zatem na ochronę prawidłowego wykonywania powierzonych zadań przez określoną grupę zawodową. Rządzi się ono specyficznymi warunkami odbiegającymi od innych postępowań (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 września 2008 r., sygn. akt K 35/05 OTK –A nr 7/2008, poz. 120). Dlatego też przebieg postępowania dyscyplinarnego w służbach mundurowych jest w całości uregulowany w poszczególnych pragmatykach służbowych, a stosowanie innych przepisów jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy przepis szczególny wyraźnie, w sposób nie budzący wątpliwości tak stanowi.
Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że tryb postępowania w sprawach dyscyplinarnych funkcjonariuszy Straży Granicznej został uregulowany w rozdziale 14 u.S.G. (art. 136a-136b) oraz wydanym na podstawie art. 136b u.S.G. rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie przeprowadzania postępowania dyscyplinarnego wobec funkcjonariuszy Straży Granicznej. Uprawnienia, jakie przysługują obwinionemu w postępowaniu dyscyplinarnym, określone zostały enumeratywnie określone w § 17 rozporządzenia stanowiącego, że w postępowaniu dyscyplinarnym obwiniony ma prawo do: 1) odmowy składania wyjaśnień, 2) zgłaszania wniosków dowodowych, 3) przeglądania akt postępowania dyscyplinarnego oraz sporządzania z nich notatek, 4) wnoszenia zażaleń na postanowienia, o których mowa w § 21 ust. 5, § 22 ust. 2, § 24 ust. 4 i § 39 ust.
5. Z treści § 17 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia wynika, że obwiniony posiada uprawnienie do zapoznania się z treścią akt postępowania dyscyplinarnego, ale to uprawnienie ograniczone jest jedynie to dwóch czynności: 1) przeglądania akt;
2) sporządzania z notatek akt. Przepis ten posiada charakter zamknięty i nie przewiduje dodatkowych uprawnień obwinionego w zakresie zapoznawania się z materiałami zebranymi w toku postępowania dyscyplinarnego – w tym sporządzania fotokopii z akt postępowania. Regulacja ma więc charakter kompleksowy i nie można rozszerzać katalogu uprawnień obwinionego poprzez odwołanie się do § 42 rozporządzenia nakazującego w sprawach nieuregulowanych rozporządzeniem odpowiednio stosować przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis ten może mieć zastosowanie tylko wtedy, gdyby sytuacja procesowa obwinionego lub organu prowadzącego postępowanie nie byłaby uregulowana w całości lub części w przepisach u.S.G. lub rozporządzenia.
Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.