Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 14 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK 1594/12

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 2811/11 oddalił skargę A.N. na orzeczenie dyscyplinarne Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary dyscyplinarnej upomnienia.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Komendant Główny Straży Granicznej orzeczeniem z dnia [...] października 2011 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 136b ust. 3 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (t. j.: Dz. U. z 2011 r. Nr 116, poz. 675 ze zm.) oraz § 33 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie przeprowadzania postępowania dyscyplinarnego wobec funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. U. Nr 118, poz.1015 ze zm.), utrzymał w mocy orzeczenie Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] września 2011 r. nr [...], wydane na podstawie art. 136 ust. 1 pkt 1 i art. 136b ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy z oraz § 3 ust. 1 pkt 2, § 7 pkt 2 i § 25 ust. 1 pkt 2 powołanego rozporządzenia, którym [...] A.N. – [...], uznano winnym tego, że w dniu [...] marca 2011 r. około godziny [...] w rejonie służbowej odpowiedzialności Placówki SG w [...], pełniąc służbę w składzie patrolu przy wykorzystaniu samochodu służbowego nie dopełnił spoczywających na nim obowiązków służbowych polegających na prowadzeniu obserwacji dróg i rejonu granicy państwa w rejonie znaku granicznego nr [...], bowiem w trakcie ww. służby spał w samochodzie służbowym, czym dopuścił do tego, iż odcinek służbowej odpowiedzialności Placówki SG w [...] pozostał bez właściwego zabezpieczenia, tj. o czyn z art. 135 ust. 2 pkt 4 ustawy o Straży Granicznej, i wymierzono mu karę dyscyplinarną upomnienia.

W uzasadnieniu orzeczenia podał, że w przedmiotowej sprawie postępowanie dyscyplinarne zostało przeprowadzone zgodnie z procedurą określoną w powołanym wyżej rozporządzeniu. Ustalony stan faktyczny znajduje oparcie w zebranym materiale dowodowym, a ocena mocy i wiarygodności dowodów jest zgodna z regułami procedury postępowania dyscyplinarnego. Powołując się na zebrany w sprawie materiał dowodowy, a w szczególności zeznania świadków – [...] wskazał, że w sprawie ustalono, iż w dniu [...] marca 2011 r. w godz. [...] A.N. pełnił służbę w formie patrolu z wykorzystaniem samochodu służbowego w rejonie służbowej odpowiedzialności Placówki SG w [...]. Dowódcą patrolu był [...]. Powierzone im przez kierownika zmiany [...] zadanie służbowe, polegało na prowadzeniu obserwacji dróg i rejonu granicy państwa za pomocą gogli noktowizyjnych oraz nasłuchu na zewnątrz pojazdu. Do treści tego zadania nie zgłosili oni żadnych uwag.

Obwiniony [...] A.N. nie dopełnił nałożonych na niego obowiązków służbowych w zakresie właściwego zabezpieczenia granicy państwowej na wskazanym mu odcinku. Przeprowadzona w rejonie pełnionej służby kontrola wykazała, że zarówno on, jak i [...] nie wykonywali zleconych im zadań, gdyż zastano ich w pojeździe służbowym w pozycji półleżącej, przykrytych kurtkami służbowymi. Obwiniony, realizując przydzielone mu obowiązki służbowe prawidłowo, powinien stwierdzić obecność zespołu kontrolującego zanim funkcjonariusze podeszli do samochodu służbowego, zwłaszcza, że czynności te miały polegać na prowadzeniu obserwacji i nasłuchu. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdził winę obwinionego.

Organ odwoławczy, odnosząc się do podniesionego w odwołaniu zarzutu naruszenia § 29 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 zd. drugie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie przeprowadzania postępowania dyscyplinarnego, przez przywołanie w uzasadnieniu prawnym orzeczenia obowiązku z § 37 oraz § 39 ust. 1 pkt 12 i 16 zarządzenia Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 7 września 2009 r. nr Z-59 w sprawie sposobu pełnienia służby granicznej i prowadzenia działań granicznych, uznał, że jest on niezasadny. Orzeczenie organu pierwszej instancji zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne wskazujące na zakres odpowiedzialności obwinionego. Zacytowane w nim przepisy powołanego zarządzenia stanowią jedynie uszczegółowienie przydzielonych obwinionemu obowiązków, których nie dopełnił. Nie miało ono natomiast jakiegokolwiek wpływu na kwalifikację prawną czynu zarzuconego obwinionemu.

Organ pierwszej instancji wskazał bowiem na naruszenie przez obwinionego dyscypliny służbowej w sposób opisany w art. 135 ust. 2 pkt 4 ustawy o Straży Granicznej, tj. naruszenie dyscypliny służbowej poprzez niedopełnienie obowiązków służbowych. Ponadto organ odwoławczy wyjaśnił, że po wydaniu przedmiotowego orzeczenia obrońca obwinionego mógł zwrócić się do organu z wnioskiem o udostępnienie mu zarządzenia.

W konsekwencji Komendant Główny Straży Granicznej stwierdził, że skoro zarówno okoliczności zdarzenia, jak i wina obwinionego nie nasuwają wątpliwości, to uznać należy, iż orzeczenie organu pierwszej instancji jest prawidłowe.

Powyższe orzeczenie stało się przedmiotem skargi wniesionej przez A.N. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucił naruszenie:

1. 1. art. 80 K.p.a. w związku z art. 9 K.p.a., poprzez powołanie się w uzasadnieniach wydanych w sprawie orzeczeń dyscyplinarnych na zarządzenie Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 7 września 2009 r. nr Z-59, przy jednoczesnym uchybieniu obowiązkom umieszczenia tego zarządzenia w aktach postępowania dyscyplinarnego oraz zapoznania z nim pełnomocnika obwinionego, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy;
2. 2. § 29 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 zd. drugie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie przeprowadzania postępowania dyscyplinarnego wobec funkcjonariuszy Straży Granicznej w związku z art. 107 § 3 K.p.a., poprzez przywołanie w uzasadnieniach wydanych w sprawie orzeczeń dyscyplinarnych norm prawnych § 37 oraz § 39 ust. 1 pkt 12 i 16 zarządzenia Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 7 września 2009 r. nr Z-59, które nie zostały wskazane w zarzucie przedstawionym obwinionemu, jako kwalifikacja prawna czynu;
3. 3. art. 138 § 2 K.p.a., poprzez nieprzekazanie przez organ odwoławczy zaskarżonego orzeczenia do ponownego rozpatrzenia, w przypadku wykrycia rażącego naruszenia przepisów postępowania mającego wpływ na końcowe rozstrzygnięcie w postaci niezapoznania obrońcy obwinionego z zarządzeniem Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 7 września 2009 r. nr Z-59.

W uzasadnieniu skargi wskazał, że organ pierwszej instancji w trakcie prowadzonego postępowania dyscyplinarnego nie powoływał się na zarządzenie Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 7 września 2009 r. nr Z-59 i dokument ten nie został dołączony do materiałów postępowania. Zarządzenie to, jako dokument niejawny o klauzuli "zastrzeżone", nie zostało opublikowane w publikatorze oraz nie zostało udostępnione obrońcy obwinionego. Nie została mu również udzielona jakakolwiek informacja o istnieniu takiego aktu, w związku z tym nie mógł on złożyć do organu stosownego wniosku. Obrońcy obwinionego uniemożliwiono zatem prawidłową subsumpcję przepisów niejawnych zarządzenia względem stanu faktycznego sprawy.

W ocenie skarżącego, organ pierwszej instancji uchybił obowiązkowi należytego informowania stron o wszelkich okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy mogących mieć wpływ na ukształtowanie ich praw lub obowiązków.

Komendant Główny Straży Granicznej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia. Podkreślił, że skarżącego w postępowaniu dyscyplinarnym od początku reprezentował jego obrońca, który nie składał wniosków dowodowych, a po zapoznaniu się z aktami nie żądał uzupełnienia postępowania. Nie wnosił również o udostępnienie przepisów regulujących zasady pełnienia służby. W ocenie Komendanta Głównego Straży Granicznej zarzut niezawarcia w aktach sprawy powołanego zarządzenia Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 7 września 2009 r. nr Z-59 jest niezasadny. Jest ono aktem prawnym niejawnym i umieszczenie go w aktach sprawy skutkowałoby objęciem całego postępowania klauzulą niejawności. Zapoznanie się przez niego z tym dokumentem byłoby możliwe w przypadku wystąpienia z wnioskiem o jego udostępnienie i przedstawienie poświadczenia bezpieczeństwa uprawniającego do wglądu do dokumentów niejawnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 135 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, funkcjonariusz podlega odpowiedzialności dyscyplinarnej za naruszenie dyscypliny służbowej, nieprzestrzeganie zasad etyki zawodowej, a zwłaszcza honoru, godności i dobrego imienia służby, oraz w innych przypadkach określonych w ustawie. W świetle art. 135 ust. 2 pkt 4 cyt. ustawy naruszeniem dyscypliny służbowej jest m.in. niedopełnienie obowiązków służbowych lub przekroczenie uprawnień określonych w przepisach prawa.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, w świetle zebranego w postępowaniu dyscyplinarnym materiału dowodowego, fakt popełnienia przez skarżącego przypisanego mu w orzeczeniu dyscyplinarnym czynu został wykazany w sposób niebudzący wątpliwości. Z zapisu w książce służby z dnia [...] marca 2011 r. godz. [...] wynika, że patrol składający się z funkcjonariuszy: [...] oraz [...] A.N. otrzymał w tym dniu zadanie: "służbę pełnić w pkt [...] do godz. [...], w pkt [...] do godz. [...], gdzie prowadzić obserwację dróg i rejonu granicy za pomocą gogli noktowizyjnych oraz prowadzić nasłuch na zewnątrz pojazdu, czas nasłuchu na zewnątrz pojazdu i osobę odnotować w notatniku służbowym, w pkt [...] pełnić służbę do godz. [...], w pkt [...] do godz. [...]". Z zeznań świadków [...], którzy przeprowadzili kontrolę pełnienia służby w tym dniu przez w wyżej wymienionych funkcjonariuszy, [...] A.N. wraz ze [...] około godziny [...], pełniąc służbę w składzie patrolu, spali w trakcie służby w samochodzie służbowym, nie dopełniając spoczywających na nich obowiązków służbowych, polegających na prowadzeniu obserwacji dróg i rejonu granicy państwa w rejonie znaku granicznego nr [...].

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, organ miał uzasadnione podstawy do stwierdzenia, że skarżący swoim postępowaniem naruszył dyscyplinę służbową w postaci niedopełnienia obowiązków służbowych. W sprawie jest bowiem niesporne, że patrolowi w składzie:

[...] A.N. i [...] w dniu [...] marca 2011 r. zostało postawione zadanie polegające na prowadzeniu obserwacji dróg i rejonu granicy za pomocą gogli noktowizyjnych oraz nasłuchu na zewnątrz pojazdu.

Odnosząc się do zarzutu skargi, dotyczącego powołania się przez organ w uzasadnieniu orzeczenia dyscyplinarnego na § 37 oraz § 39 ust. 1 pkt 12 i 16 zarządzenia Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 7 września 2009 r. nr Z-59 w sprawie sposobu pełnienia służby granicznej i prowadzenia działań granicznych, w sytuacji, gdy nie zostały one wskazane w zarzucie przedstawionym obwinionemu jako kwalifikacja prawna czynu, Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarżącemu został postawiony zarzut popełnienia czynu z art. 135 ust. 2 pkt 4 ustawy o Straży Granicznej, tj. naruszenie dyscypliny służbowej, polegające na niedopełnieniu obowiązków służbowych. Zgodnie ze szczegółowym zakresem obowiązków i uprawnień funkcjonariusza Straży Granicznej A.N., załączonym do akt postępowania dyscyplinarnego, z którym został on zapoznany w dniu 8 października 2010 r., do jego obowiązków należy m.in. znajomość i przestrzeganie przepisów prawa oraz instrukcji, zarządzeń, wytycznych i poleceń przełożonych, dotyczących pełnienia służby granicznej i prowadzenia działań granicznych (pkt II ppkt 1) oraz przebywanie w wyznaczonym miejscu pełnienia służby i wykonywanie wyznaczonych zadań (pkt II ppkt 5).

Zgodnie z zakresem obowiązków skarżący powinien zatem znać treść zarządzenia Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 7 września 2009 r. nr Z-59 i stosować się do zawartych w nim wytycznych oraz wykonywać wyznaczone do służby zadania. Jednocześnie zaznaczyć należy, iż zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy o Straży Granicznej, jednym z podstawowych zadań funkcjonariuszy tej formacji jest ochrona granicy państwowej. A zatem w przypadku, gdy zostało ustalone, że skarżący spał w czasie pełnienia służby, w której miał za zadanie patrolować zewnętrzną granicę państwa za pomocą gogli noktowizyjnych oraz nasłuchu na zewnątrz pojazdu, zasadnie uznano, iż w sposób właściwy nie wypełniał on obowiązków służbowych.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że wbrew zarzutom skargi uzasadnienia orzeczeń organów obu instancji odpowiadają wymogom § 29 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie przeprowadzania postępowania dyscyplinarnego wobec funkcjonariuszy Straży Granicznej. Wskazano w nich fakty, które organy uznały za udowodnione, dowody, na których się oparto, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej, a także wyjaśniono podstawy prawne orzeczenia z przytoczeniem przepisów prawa oraz podano okoliczności, które wpłynęły na wymiar kary. Wymierzona skarżącemu kara upomnienia jest współmierna do charakteru popełnionego przez niego czynu i stopnia zawinienia. Przy jej wymierzaniu uwzględniono jego dotychczasowy staż służby, osiągane rezultaty i otrzymywane wielokrotnie wyróżnienia.

Pełnomocnik skarżącego, stawiając zarzut braku możliwości zapoznania się z treścią zarządzenia Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 7 września 2009 r. nr Z-59, nie wykazał natomiast, aby powyższa okoliczność mogła mieć jakikolwiek wpływ na prawidłowość wydanego w tej sprawie orzeczenia dyscyplinarnego. Ponadto na etapie postępowania odwoławczego mógł on zwrócić się do Komendanta Głównego Straży Granicznej o umożliwienie mu zapoznania się z treścią tego zarządzenia.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.), skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł A.N., reprezentowany przez adwokata i zaskarżając go w całości, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1. 1) art. 134 § 1 i art. 141 § 4 w związku z art. 3 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), poprzez zawarcie w uzasadnieniu wyroku opinii Sądu pierwszej instancji w zakresie winy skarżącego, jako elementu nieprzewidzianego przez ustawodawcę w uzasadnieniu wyroku, a tym samym przekroczenie przez Sąd granic niniejszej sprawy, poprzez zastosowanie innego kryterium, niż zgodność z prawem;
2. 2) art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z § 42 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie przeprowadzania postępowania dyscyplinarnego wobec funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. U. Nr 118, poz.1015 ze zm.) w związku z art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071 ze zm., dalej w skrócie K.p.a.) i art. 80 K.p.a. oraz art. 81 K.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nierozważnie przez Sąd pierwszej instancji, czy niezapoznanie obrońcy obwinionego z zarządzeniem Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 7 września 2009 r. nr Z-59 stanowiło naruszenie przepisów postępowania, które w przypadku uznania za zaistniałe, stanowiłoby podstawę do uchylenia zaskarżonego orzeczenia.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podał, iż w jego ocenie odnoszenie się przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do ewentualnej winy w postępowaniu dyscyplinarnym nie mieści się w katalogu okoliczności wskazanych w art. 141 § 4 P.p.s.a. i stanowi przekroczenie granic orzekania w tej sprawie. Kontrola miała obejmować prawidłowość wydania orzeczenia dyscyplinarnego, a nie potwierdzenie za organem, że wina skarżącego nie nasuwa wątpliwości. Stwierdzenie to nie służy bowiem wyjaśnieniu podstawy prawnej wydanego wyroku i jest dla niej całkowicie zbędne. Miało to wpływ na rozstrzygnięcie, gdyż Sąd pierwszej instancji nie skoncentrował się na zweryfikowaniu prawidłowości przeprowadzonego postępowania administracyjnego (w szczególności dowodowego), pod względem jego kompletności, a skupił się na stwierdzeniu, że zgromadzony materiał dowodzi winy skarżącego.

Uzasadniając drugi z zarzutów skargi kasacyjnej jej autor stwierdził, że niezapoznanie go jako obrońcy obwinionego w postępowaniu dyscyplinarnym z zarządzeniem Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 7 września 2009 r. nr Z-59 wpłynęło na prawidłowość wydanego orzeczenia dyscyplinarnego w ten sposób, iż strona nie miała do niego w ogóle dostępu oraz nie mogła się do niego merytorycznie odnieść, a w konsekwencji ukształtować właściwej linii obrony. Wskazał, że powyższa okoliczność stanowi naruszenie zasady należytego informowania stron, zaś dokument, z którym strona nie była zapoznana w trakcie postępowania administracyjnego nie może stanowić dowodu w sprawie. Sąd pierwszej instancji zatem niezasadnie uznał, że skarżący nie wykazał, że niezapoznanie go z tym zarządzeniem nie miało wpływu na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Istota podniesionych w niej zarzutów sprowadza się do rozważenia, czy zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku opinii Sądu pierwszej instancji w zakresie winy skarżącego stanowiło przekroczenie granic sprawy i stanowiło naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 P.p.s.a. oraz w związku z art. 1 § 1 i § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, a także czy niezapoznanie obrońcy obwinionego w postępowaniu dyscyplinarnym z zarządzeniem Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 7 września 2009 r. nr Z-59 w sprawie sposobu pełnienia służby granicznej i prowadzenia działań granicznych stanowiło naruszenie art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z § 42 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie przeprowadzania postępowania dyscyplinarnego wobec funkcjonariuszy Straży Granicznej w związku z art. 9, art. 80 i art. 81 K.p.a. i dawało podstawę do uchylenia zaskarżonego orzeczenia dyscyplinarnego.

Odnosząc się do pierwszego z zarzutów skargi kasacyjnej wskazać należy, iż zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. zdanie pierwsze uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Przy czym "zwięzłe przedstawienie stanu sprawy" obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń dokonanych przez organ, ale również wskazanie, które z nich zostały przyjęte przez sąd pierwszej instancji oraz ich ocenę pod względem zgodności z prawem.

Stosownie do treści art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny są wyznaczone przez granice sprawy administracyjnej. Rozstrzyganie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem kontroli innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Natomiast niezwiązanie sądu administracyjnego granicami skargi oznacza m.in. dokonanie oceny zaskarżonej decyzji z punktu widzenia jej zgodności z prawem, niezależnie od sformułowanych w skardze twierdzeń i zarzutów. Na granice sprawy administracyjnej składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, które należy uwzględniać przy ustalaniu jej tożsamości. W odniesieniu do elementów podmiotowych wyraża się to w tożsamości podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a w odniesieniu do tożsamości przedmiotowej w tożsamości treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej.

Zakres sądowej kontroli określa zatem przedmiot danej sprawy administracyjnej, zdeterminowany podstawami prawnymi wydanego w niej rozstrzygnięcia. Granice orzekania sądu administracyjnego pierwszej instancji wyznacza sprawa administracyjna w znaczeniu materialnym (a nie procesowym). Oznacza to, że podany w skardze przedmiot zaskarżenia jednocześnie wyznacza wiążące granice sprawy rozpoznawanej przez sąd (por. wyroki NSA z dnia 27 października 2010 r., sygn. akt I OSK 73/10; z dnia 18 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 854/09; z dnia 28 września 2010 r., sygn. akt I GSK 1158/09; z dnia 8 grudnia 2010 r., sygn. akt I GSK 618/09; z dnia 23 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1739/09; z dnia 5 listopada 2010 r., sygn. akt I FSK 1904/09). Granice rozpoznania wojewódzkiego sądu administracyjnego określa zatem sprawa administracyjna będąca przedmiotem zaskarżenia.

Przechodząc od rozważań ogólnych na grunt rozpoznawanej sprawy w kontekście treści analizowanego zarzutu skargi kasacyjnej oraz sposobu jego uzasadnienia wyjaśnić należy, iż Sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę na orzeczenie dyscyplinarne w granicach sprawy, orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 P.p.s.a.), a więc materiału dowodowego zgromadzonego przez organy Straży Granicznej w toku prowadzonego postępowania dyscyplinarnego. Przy czym dokonuje on kontroli legalności zaskarżonego orzeczenia uwzględniającej faktyczne podstawy jego wydania, tj. ustaleń faktycznych, które zostały przyjęte przez organ jako podstawa rozstrzygnięcia, ich ocenę oraz podstawę prawną i jej wyjaśnienie.

Niespornym jest, że sprawą stanowiącą przedmiot orzekania Sądu pierwszej instancji, w powołanym wyżej rozumieniu tego pojęcia, była kontrola zgodności z prawem orzeczenia dyscyplinarnego Komendanta Głównego Straży Granicznej w przedmiocie wymierzenia A.N. kary dyscyplinarnej upomnienia. Kontrolując zgodność z prawem zaskarżonego orzeczenia, w zakresie odnoszącym się do ustaleń faktycznych stanowiących podstawę jego wydania i oceny dowodów stanowiących źródło tychże ustaleń, był on również zobowiązany do kontroli zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego. Stosownie do treści § 28 ust. 2 cyt. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie przeprowadzania postępowania dyscyplinarnego wobec funkcjonariuszy Straży Granicznej, przy wymierzaniu kary dyscyplinarnej uwzględnia się w szczególności rodzaj i wagę czynu, jego skutki i okoliczności popełnienia, pobudki działania obwinionego, stopień winy, następstwa ujemne dla służby, dotychczasowe wyniki w służbie, opinię służbową, okres pozostawania w służbie oraz zachowanie się obwinionego przed i po popełnieniu zarzuconego mu czynu, a także inne okoliczności, zarówno łagodzące, jak i obciążające, istotne w sprawie.

Kwestia winy skarżącego mieściła się zatem w elemencie konstrukcyjnym uzasadnienia zaskarżonego wyroku określonym w art. 141 § 4 P.p.s.a., dotyczyła ona bowiem "zwięzłego przedstawienia stanu sprawy".

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane prawem elementy konstrukcyjne, odnoszące się do stanu faktycznego i prawnego sprawy. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 P.p.s.a. jedynie wówczas, gdy uzasadnienie jest sporządzone w taki sposób, że kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku nie jest możliwa, co w niniejszej sprawie nie zachodzi. Z kolei art. 1 § 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 1 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Wydanie wyroku niezgodnie z oczekiwaniem skarżącego nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanych przepisów. W przedmiotowej sprawie nie wystąpiło naruszenie tych norm, gdyż Sąd pierwszej instancji wypełnił obowiązek skontrolowania zaskarżonego orzeczenia pod względem zgodności z obowiązującymi przepisami prawa. Stwierdził, iż "w świetle zebranego w postępowaniu dyscyplinarnym materiału dowodowego, fakt popełnienia przez skarżącego przypisanego mu w orzeczeniu dyscyplinarnym czynu został wykazany w sposób niebudzący wątpliwości". Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, z podanych wyżej powodów nie stanowiło to przekroczenia granic sprawy. Ocenę tę, która została dokonana z punktu widzenia zgodności zaskarżonego orzeczenia dyscyplinarnego z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego, nie zaś według kryteriów słuszności, Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela.

Z tych względów uznać należy, iż pierwszy z zarzutów skargi kasacyjnej jest chybiony.

Zamierzonego skutku nie mógł odnieść także drugi z zarzutów skargi kasacyjnej. Skarżący upatruje naruszenia wskazanych w nim przepisów w braku rozważenia przez Sąd pierwszej instancji faktu niezapoznania obrońcy obwinionego z zarządzeniem Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 7 września 2009 r. nr Z-59 w sprawie sposobu pełnienia służby granicznej i prowadzenia działań granicznych.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, kontrolując legalność zaskarżonego orzeczenia, nie odniósł się bezpośrednio do kwestii skutków niezapoznania obrońcy obwinionego z tym zarządzeniem. Zaaprobował stanowisko Komendanta Głównego Straży Granicznej, który uznał, że fakt zacytowania przez organ pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia § 37 oraz § 39 ust. 1 pkt 12 i 16 tego zarządzenia, w sytuacji, gdy nie miały one wpływu na kwalifikację prawną czynu zarzucanego skarżącego nie stanowiło naruszenia przepisów postępowania.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego kwestia nieznajomości przez skarżącego i jego obrońcę w postępowaniu dyscyplinarnym treści powołanego zarządzenia (który nie złożył w tej mierze wniosku o jego udostępnienie) nie miała jakiegokolwiek wpływu na wynik sprawy. Sąd pierwszej instancji trafnie wskazał, że skarżącemu został postawiony zarzut popełnienia czynu z art. 135 ust. 2 pkt 4 ustawy o Straży Granicznej, tj. naruszenie dyscypliny służbowej, polegające na niedopełnieniu obowiązków służbowych. Zgodnie ze szczegółowym zakresem obowiązków i uprawnień skarżącego, z którym został on zapoznany w dniu 8 października 2010 r., do jego szczegółowego zakresu obowiązków należała m.in. znajomość i przestrzeganie przepisów prawa oraz instrukcji, zarządzeń, wytycznych i poleceń przełożonych, dotyczących pełnienia służby granicznej i prowadzenia działań granicznych oraz przebywanie w wyznaczonym miejscu pełnienia służby i wykonywanie wyznaczonych zadań. Analiza zacytowanych norm powołanego zarządzenia prowadzi do wniosku, że stanowiły one jedynie uszczegółowienie przydzielonych skarżącemu obowiązków służbowych.

Z zapisu w książce służby z dnia [...] marca 2011 r. godz. [...] wynika, że skarżący A.N. otrzymał w tym dniu zadanie pełnienia służby w określonych punktach przez prowadzenie obserwacji dróg i rejonu granicy za pomocą gogli noktowizyjnych oraz prowadzenie nasłuchu na zewnątrz pojazdu. Przeprowadzona kontrola wykazała, że skarżący spał w trakcie służby w samochodzie służbowym nie dopełniając spoczywających na nim obowiązków służbowych.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym przypadku stwierdzić należy, iż nawet możliwość zapoznania się przez obrońcę skarżącego w postępowaniu dyscyplinarnym z zarządzeniem Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 7 września 2009 r. nr Z-59, odniesienia się do norm w nim zawartych i ukształtowania właściwej linii obrony, wbrew twierdzeniom autora skargi nie mogłaby w żaden sposób wpłynąć na wynik niniejszej sprawy, gdyż naruszenie przez skarżącego obowiązku służbowego było oczywiste.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 P.p.s.a. podlega oddaleniu. O obowiązku zwrotu przez skarżącego niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1, art. 205 § 2 i § 3 i art. 209 P.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 2 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).