Uzasadnienie
Pismem z dnia 26 września 2016 r. skarżąca wezwała Prezydenta Miasta Krakowa do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie zarządzenia z dnia 24 sierpnia 2016 r. Nr [...] w sprawie zmiany zarządzenia nr [...] z dnia 19 listopada 2015 r. i powrót do dotychczasowej stawki czynszowej.
W odpowiedzi na wezwanie Prezydent Miasta Krakowa wydał w dniu 15 listopada 2016 r. opisane na wstępie zarządzenie nr 3061/2016 nie uwzględniające wezwania do usunięcia naruszenia prawa, które stało się przedmiotem skargi P. Sp. z o.o. w Krakowie.
P.) zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarządzenie Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 15 listopada 2016 r. Nr [...] w sprawie nieuwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa zarządzeniem Nr [...] Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 24 sierpnia 2016 r. w sprawie zmiany zarządzenia Nr [...] Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 19 listopada 2015 r. w sprawie ustalenia indywidualnej stawki czynszowej netto za najem lokalu użytkowego stanowiącego własność Gminy Miejskiej Kraków, mieszczącego się w budynku S. w Krakowie, zarzucając organowi naruszenie przepisu art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn., Dz.U. z 2016 r., poz. 446) poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie polegające na nieuwzględnieniu wezwania złożonego na zasadzie przepisu art. 52 § 3 i 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) do usunięcia naruszenia prawa pomimo braku podstaw prawnych i faktycznych do takiego postąpienia, z powodów opisanych w skardze.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 15 lutego 2017 r. o sygn. akt III SA/Kr 131/17 odrzucił skargę.
Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, z treści wniesionej przez pełnomocnika P. Sp. z o.o. w Krakowie skargi z daty 23 grudnia 2016 r. jednoznacznie wynika, że dotyczy zarządzenia Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 15 listopada 2016 r. Nr [...] w sprawie nieuwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa zarządzeniem Nr [...] Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 24 sierpnia 2016 r. w sprawie zmiany zarządzenia Nr [...] Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 19 listopada 2015 r. w sprawie ustalenia indywidualnej stawki czynszowej netto za najem lokalu użytkowego stanowiącego własność Gminy Miejskiej Kraków, mieszczącego się w budynku S. Jak wskazał WSA w Krakowie, z przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że wystąpienie z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa jest formalnym wymogiem wniesienia skargi. Stanowi obligatoryjny warunek jej wniesienia do sądu administracyjnego, natomiast udzielenie odpowiedzi na takie wezwanie ma już jedynie znaczenie formalne, tj. dla oceny zachowania terminu skargi.
Potwierdza to przepis art. 101 ust. 3 cyt. ustawy stanowiący, że "w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia stosuje się przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym". Ugruntowane na bazie tego przepisu orzecznictwo sądowe wypracowało stanowisko, iż zastosowanie znajduje w omawianym trybie zaskarżania do sądu administracyjnego przepis art. 53 § 2 P.p.s.a. o treści: "w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa".
Zdaniem Sądu pierwszej instancji zaskarżone w niniejszej sprawie zarządzenie nieuwzględniające wezwania do usunięcia naruszenia prawa stanowi w istocie odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, wniesione w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, i stanowi jedynie element procedury otwierającej drogę do sądowej kontroli legalności przedmiotu zaskarżenia. Skargę do sądu można wnieść się na uchwałę bądź zarządzenie organu gminy, a nie na odpowiedź (w tym zarządzenie) na wezwanie do usunięcia naruszenia.
Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił, na podstawie przepisu art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) skargę P. z uwagi na niepodleganie kognicji sądu administracyjnego zarządzenia Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 15 listopada 2016 r. Nr [...].
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła Polskie Restauracje Royal Sp. z o.o. w Krakowie, stawiając mu cztery zarzuty.
Po pierwsze, naruszenia art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym – przez jego nieprawidłową interpretację polegającą na przyjęciu, że objęte skargą zarządzenie Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 15 listopada 2016 r. nr 3061/2016, nie stanowi "zarządzenia", o którym mowa w tym przepisie.
Po drugie, naruszenie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez odrzucenie skargi mimo braku podstaw dla takiego postępowania, a zatem w sytuacji, gdy wniesiona skarga dotyczyła sprawy należącej do właściwości sądu administracyjnego.
Po trzecie, naruszenie art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji oraz art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności przez nieuzasadnione odrzucenie skargi, a w konsekwencji pozbawienie strony skarżącej możliwości dochodzenia swych praw na drodze sądowej.
Po czwarte, naruszenie art. 134 ust. 1 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. przez odmowę zastosowania tych przepisów i zaniechanie przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego w zakresie jego zgodności z prawem, a które to naruszenia (wskazane w pkt 1-4 powyżej) miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w ich następstwie doszło do odrzucenia skargi, podczas gdy o ile zostałyby one w sposób prawidłowy zinterpretowane i zastosowane, skardze nadany zostałby dalszy bieg i zostałaby przeprowadzona zalecona merytoryczna kontrola zgodności z prawem wydanego zarządzenia Prezydenta Miasta Krakowa.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent Miasta Krakowa wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie należy wyjaśnić, że istota skargi kasacyjnej sprowadza się do kwestii tego, czy naruszono art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji oraz art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, art. 134 ust. 1 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. przez odrzucenie skargi i w konsekwencji jej nierozpoznanie w sprawie, tj. czy zasadnie Sąd pierwszej instancji przyjął, że nie jest właściwy w sprawie.
Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo odrzucił wniesioną skargę, gdyż akt przeciwko któremu jest ona skierowana nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego.
W orzecznictwie wskazano bowiem, że skargę wnosi się na uchwałę rady gminy, a nie na odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia lub bezczynność rady gminy w zakresie udzielenia odpowiedzi na wezwanie. Wezwanie ma na celu jedynie umożliwienie radzie gminy załatwienia sprawy bez konieczności wnoszenia skargi do sądu (zob. postanowienie NSA z dnia 8 grudnia 2008 r., II OSK 1770/08). Jak wskazał NSA w postanowieniu z dnia 29 listopada 2016 r. o sygn. akt I OSK 2425/16, "celem wezwania do usunięcia naruszenia prawa jest m.in. uniknięcie postępowania przed sądem administracyjnym, czyli chodzi o usunięcie naruszenia prawa, bez niepotrzebnego wdawania się w spór przed sądem administracyjnym. Skoro zaś wezwanie do usunięcia naruszenia prawa służy ewentualnemu wyeliminowaniu naruszenia prawa, którego dopuszczono się odrębną, wcześniejszą czynnością, to zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlega nie odpowiedź wydana na skutek rozpoznania wezwania do usunięcia naruszenia prawa, ale czynność, którą to prawo w ocenie jednostki naruszono, przy jednoczesnym zweryfikowaniu, czy czynność ta jest czynnością w sprawie z zakresu działalności administracji publicznej." Analogiczne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w, przywołanym w odpowiedzi na skargę kasacyjną, postanowieniu z dnia 16 października 2012 r., I OSK 2377/12. Podziela je także skład orzekający w sprawie niniejszej.
Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że odpowiedź na wezwanie do usunięcia prawa nie ma charakteru władczego, a informacyjny. Nie rzutuje zatem na prawa jednostki, wobec czego odmowa kontroli tego aktu przez sąd administracyjny nie prowadzi do naruszenia art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji oraz art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Jednocześnie udzielenie odpowiedzi na wezwanie do usunięcia sprawy nie jest samo w sobie odrębną sprawą z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym – w sprawie takiej może być za to wydane zarządzenie lub uchwała, względem której formułowane jest wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, na które zostaje udzielona odpowiedź. Prawidłowo zatem Sąd pierwszej instancji odrzucił rzeczoną skargę, zwłaszcza że – co warto dodać – ze względu na swoją istotę polegającą na ustosunkowaniu się do wezwania do usunięcia naruszenia prawa nie mogła ona naruszyć interesu prawnego lub uprawnienia Spółki, wobec czego jako podstawę odrzucenia skargi wskazać można art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. W tej sytuacji nierozpoznając skargi Sąd pierwszej instancji, wbrew zapatrywaniu skarżącej kasacyjnie, nie naruszył art. 134 ust. 1 p.p.s.a., gdyż nie podlegała ona merytorycznemu rozpoznaniu przez ten Sąd.
Jak trafnie wskazał WSA w Krakowie, z treści wniesionej przez pełnomocnika P. Sp. z o.o. w Krakowie skargi z daty 23 grudnia 2016 r. jednoznacznie wynika, że dotyczy zarządzenia Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 15 listopada 2016 r. Nr [...] w sprawie nieuwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa dokonanego zarządzeniem Nr [...] Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 24 sierpnia 2016 r. w sprawie zmiany zarządzenia Nr [...] Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 19 listopada 2015 r. w sprawie ustalenia indywidualnej stawki czynszowej netto za najem lokalu użytkowego stanowiącego własność Gminy Miejskiej Kraków, mieszczącego się w budynku S., nie zaś zarządzenia Nr [...] Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 24 sierpnia 2016 r. Z tego względu poza zakresem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego pozostaje charakter zarządzenia Nr [...] Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 24 sierpnia 2016 r. i to, czy podlega ono kognicji sądu administracyjnego.
Skarżący kasacyjnie zdaje się bowiem upatrywać w istocie naruszenia swoich praw w tym zarządzeniu Prezydenta Miasta Krakowa, w takiej jednak sytuacji powinien był skierować przeciwko niemu swoją skargę. Sąd administracyjny nie jest władny do zmiany przedmiotu zaskarżenia w zastępstwie strony.
Podsumowując, skarga kasacyjna jako niezawierająca usprawiedliwionych zarzutów została oddalona na podstawie art. 184 p.p.s.a.