Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 22 lutego 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 1612/22, oddalił skargę M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z 9 września 2022 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Wnioskiem z 23 maja 2022 r. (2 czerwca 2022 r. – data wpływu do organu) M. K. (dalej – skarżąca, skarżąca kasacyjnie), reprezentowana przez radcę prawnego, wystąpiła do Wójta Gminy [...] o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania, rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem osobistej opieki nad niepełnosprawną matką – T. J. Załączony został również wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na urzędowym formularzu.
Wójt Gminy [...] decyzją z 27 lipca 2022 r., nr [...], odmówił przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia.
Od tej decyzji skarżąca, reprezentowana przez radcę prawnego, pismem z 4 sierpnia 2022 r. złożyła odwołanie.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie decyzją z 9 września 2022 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Organ wskazał, że sprawa przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego była już przedmiotem rozstrzygnięcia ze strony SKO w Tarnowie, które decyzją z 14 maja 2021 r. uchyliło decyzję Wójta Gminy [...] z 22 kwietnia 2021 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Następnie decyzją z 17 sierpnia 2021 r. SKO w Tarnowie utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z 6 lipca 2021 r. o odmowie przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 31 marca 2022 r., sygn. akt III SA/Kr 1323/21, oddalił skargę skarżącej. W uzasadnieniu wyroku Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, iż wykonywane przez skarżącą czynności związane z opieką nad matką, to w przeważającej mierze zwykłe czynności dnia codziennego, które nie mogą być uznane za czynności wymagające całodobowej dyspozycyjności skarżącej, gdyż są to typowe czynności dnia codziennego, które są wykonywane przez osoby na co dzień pracujące zawodowo i wykonujące je przed rozpoczęciem pracy i po jej zakończeniu.
Czynności skarżącej związane z opieką nad matką polegające na zabezpieczaniu potrzeb higienicznych, ubieraniu, podawaniu leków nie są czynnościami oznaczającymi stałą lub długotrwałą opiekę innej osoby w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych uniemożliwiającymi podjęcie zatrudnienia. Sąd przyznał także rację organowi odwoławczemu, że w sprawie nie został też wykazany związek pomiędzy rezygnacją przez skarżącą z zatrudnienia, a opieką nad matką. Z dokonanych w sprawie ustaleń wynikało bowiem, iż z uwagi na wielkość posiadanej ziemi rolnej nie posiada ona inwentarza, maszyn rolniczych i innych urządzeń służących do prowadzenia gospodarstwa, a przy tym posiada jedynie ok. 23 ary, na której są trawa, ziemniaki, groch, czy inne warzywa.
Sąd zgodził się z SKO co do tego, że posiadany przez skarżącą areał użytków rolnych nie pozwala na traktowanie go jako gospodarstwa rolnego, a skoro nie posiada żadnych urządzeń i inwentarza, które są związane z prowadzeniem gospodarstwa, to tym samym nie mogła zrezygnować z pracy w gospodarstwie rolnym, którego de facto nie posiadała. Sąd stwierdził, iż nie można było pominąć, że matka skarżącej posiada jeszcze trójkę dzieci zobowiązanych do alimentacji. Zatem rodzeństwo może wspólnie realizować obowiązek alimentacyjny. W sprawie nie istnieją jakiekolwiek obiektywne przeszkody w odniesieniu do rodzeństwa skarżącej w wywiązywaniu się przez nich ze swoich obowiązków alimentacyjnych, choćby poprzez zapłatę stosownych kwot pieniężnych, które bądź umożliwią wynajęcie opiekuna, bądź będą wynagrodzeniem dla skarżącej z tytułu faktycznego wykonywania przez nią czynności opiekuńczych wobec matki.
SKO wskazało, iż według ponownych ustaleń organu I instancji uległ zmianie stan faktyczny sprawy ze względu na pogorszenie się stanu zdrowia matki skarżącej, a konsekwencji zmianie uległ zakres czynności opiekuńczych przez nią realizowanych. Z wywiadu środowiskowego z 28 czerwca 2022 r. wynika bowiem, że matka skarżącej jest osobą całkowicie leżącą, obłożnie chorą, wymagającą stałej opieki całodobowej innej osoby. Cierpi ona na demencję, nie pamięta żadnych faktów bieżących, widzi osoby z przeszłości, które nie żyją, nie rozpoznaje nawet swojej córki – skarżącej, która się nią opiekuje codziennie. Z oświadczeń skarżącej wynika, że jej matka nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować nawet przez chwilę, a wszystkie czynności wobec matki musi wykonywać ona. Skarżąca oświadczyła, że przygotowuje obiady, karmi matkę, kąpie, przebiera, podaje leki, zmienia pampersy, zamawia wizyty lekarskie i pielęgniarskie, a także rehabilitacje, oklepuje plecy i przewraca z boku na bok.
Do akt sprawy dołączona została m.in. kopia karty informacyjnej potwierdzającej pobyt matki skarżącej w dniach od 9 do 23 lutego 2022 r. w szpitalu oraz wyniki jej badań. Przy tym skarżąca nie pracuje zawodowo, nie wykonuje żadnej pracy zarobkowej, nie jest zarejestrowana w PUP, posiada ok. sześcioletni staż pracy i zaprzestała pracować w gospodarstwie rolnym od 26 lutego 2021 r.
Z oświadczenia siostry skarżącej – H. C., będącej córką osoby wymagającej opieki wynika, że nie pracuje, jest na utrzymaniu męża, nie posiada żadnego dochodu. Nie jest w stanie pomóc fizycznie w opiece nad matką, ponieważ mieszka w [...] i nie posiada samochodu. Natomiast w trakcie przesłuchania Z. J. oświadczył, że nie jest w stanie pomóc w opiece nad matką w związku z pracą na trzy zmiany oraz z uwagi na swój stan zdrowia. Ponadto, skarżącą oświadczyła, że drugi z jej braci K. J. pracuje w [...], a na co dzień mieszka w [...] i nie jest w stanie pomóc w sprawowaniu opieki.
SKO, odnosząc się do przesłanki stanowiącej podstawę do odmowy przyznania świadczenia, wyjaśniło, że zaskarżona decyzja była wadliwa, ponieważ została wydana na podstawie przepisu, który w związku z wejściem w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, został uznany za niezgodny z Konstytucją, zatem w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia przez organ I instancji art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615 ze zm., dalej – u.ś.r.). Nie jest dopuszczalne oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.
Kolegium uznało, że kwestionowana decyzja organu I instancji odpowiada prawu, gdyż z dokonanych ustaleń nie wynika, aby w sprawie zachodził związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Skarżąca z uwagi na wielkość posiadanej ziemi rolnej nie posiada inwentarza, maszyn rolniczych i innych urządzeń służących do prowadzenia gospodarstwa. Posiada jedynie ok. 23 ary, na której są trawa, ziemniaki, groch, czy inne warzywa. Tym samym organ odmówił wiarygodności złożonym przez skarżącą oświadczeniom, że zaprzestała prowadzenia gospodarstwa rolnego albo wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym od 26 lutego 2021 r., skoro posiadany przez skarżącą areał użytków rolnych nie pozwala na traktowanie go jako gospodarstwa rolnego, a ona sama nie posiada żadnych urządzeń i inwentarza, które są związane z prowadzeniem gospodarstwa.
Stąd też nie mogła ona zrezygnować z pracy w gospodarstwie rolnym, którego nie posiadała. Okoliczność ta została potwierdzona w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 31 marca 2022 r. Jak wskazuje się w orzecznictwie, zaprzestanie aktywności zawodowej przez opiekuna ma być spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie zaś innymi przyczynami, leżącymi po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Aby spełnione były przesłanki określone w art. 17 ust. 1 u.ś.r. opieka taka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej, co oznacza, że związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły.
W sprawie tej nie można także pominąć, iż matka skarżącej posiada jeszcze trójkę dzieci zobowiązanych do alimentacji, tj. H. C., Z. J. i K. J.. Zatem rodzeństwo może wspólnie realizować obowiązek alimentacyjny, wynikający z art. 128 k.r.o.
SKO podkreśliło, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wydanym w odniesieniu do sytuacji skarżącej wyroku z 31 marca 2022 r. stwierdził, iż wykonywanie zatrudnienia przez dzieci osoby wymagającej opieki czy nawet zamieszkiwanie w innej miejscowości nie stanowią obiektywnej okoliczności przesądzającej o tym, że nie są one w stanie sprawować opieki nad rodzicem. Przesłanki obiektywne bowiem to takie, które są niezależne od woli, a na ich wystąpienie nie ma się żadnego wpływu.
W ocenie organu odwoławczego, w realiach sprawy nie sposób przyjąć, aby w odniesieniu do rodzeństwa skarżącej istniały jakiekolwiek obiektywne przeszkody w wywiązywaniu się przez nich ze swoich obowiązków alimentacyjnych, choćby poprzez zapłatę stosownych kwot pieniężnych, które bądź umożliwią wynajęcie opiekuna, bądź będą wynagrodzeniem dla skarżącej z tytułu faktycznego wykonywania przez nią czynności opiekuńczych wobec matki. Okoliczność ta została także potwierdzona w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 31 marca 2022 r.
SKO stwierdziło, że nie neguje złego stanu zdrowia matki skarżącej, ani też tego, że od ostatniego rozstrzygnięcia w sprawie zakres czynności opiekuńczych sprawowanych przez skarżącą uległ znacznemu zwiększeniu. Jednak świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania i nie może być ono traktowane jako zastępcze źródło dochodu. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. W realiach sprawy nie zachodzi związek przyczynowo – skutkowy pomiędzy rezygnacją z aktywności zawodowej przez skarżącą, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką.
Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie skarżąca, zastępowana przez radcę prawnego, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który wyrokiem z 22 lutego 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 1612/22, oddalił skargę.
Sąd I instancji przedstawił obszerny wywód na temat wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 i skutków wypływających z tego wyroku. Wskazał także, że wyrok ten został ogłoszony w Dzienniku Ustaw RP z 23 października 2014 r., pod poz. 1443 i z tym dniem orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego weszło w życie. Przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r jako niekonstytucyjny w określonym przez wyrok zakresie, nie powinien mieć od tego momentu zastosowania, gdyż Trybunał Konstytucyjny wprost stwierdził jego niekonstytucyjność. Wskazał również, że nie można uznać, że wydany przez Trybunał Konstytucyjny wyrok nie zmienił sytuacji prawnej strony. Przeciwnie, wynika z niego, że organy - rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej, w obecnym stanie prawnym (dopóki w tej materii nie zostaną wprowadzone nowe rozwiązania ustawowe) - mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 u.ś.r., jednakże z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną.
Sąd I instancji stwierdził, że trafne jest stanowisko organu odwoławczego w powyższym zakresie. Podkreślił, że stanowisko to akcentował WSA w Krakowie w uzasadnieniu wyroku z 31 marca 2022 r., sygn. akt III SA/Kr 1323/21, w sprawie ze skargi skarżącej.
Sąd I instancji wskazał, że nie budzi wątpliwości, że zarówno skarżąca, jak i jej matka, spełniają przesłanki, o których mowa w ust. 1 pkt 4 art. 17 u.ś.r., tj. na skarżącej jako córce ciąży obowiązek alimentacyjny, nie podejmuje ona zatrudnienia ani innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad matką, która jest osobą niepełnosprawną i legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ani organ I instancji ani organ odwoławczy nie zakwestionowały przytoczonych przez skarżącą we wniosku o przyznanie świadczenia okoliczności dotyczących sprawowania przez nią stałej opieki nad niepełnosprawną matką, czy też zakresu tej opieki. Matka skarżącej niewątpliwie wymaga stałej opieki, a skarżąca jej tą opiekę zapewnia.
Jednak, w ocenie Sądu I instancji, organ odwoławczy prawidłowo przyjął, że w sprawie nie zostały spełnione pozostałe przesłanki przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. Sąd wyjaśnił, że podstawowym wymogiem do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki, wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub powodującej konieczność zrezygnowania z pracy. Świadczenie pielęgnacyjne bowiem ma być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga. Świadczenie to nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania.
W ocenie Sądu I instancji, nie został wykazany związek pomiędzy rezygnacją przez skarżącą z zatrudnienia, a opieką nad matką. Skarżąca zadeklarowała, że zaprzestała pracy w gospodarstwie rolnym z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad matką. Posiadany przez skarżącą areał nie odpowiada jednak gospodarstwu rolnemu, gdyż skarżąca uprawiała areał 23 arów w formie - w istocie - przydomowego ogródka. Posiadany przez skarżącą areał użytków rolnych nie pozwala na tratowanie go jako gospodarstwa rolnego, a ona sama nie posiada żadnych urządzeń i inwentarza, które są związane z prowadzeniem gospodarstwa. Tym samym skarżąca nie mogła zrezygnować z pracy w gospodarstwie rolnym, którego nie posiadała. Na powyższe zwracał już uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 31 marca 2022 r., sygn. akt III SA/Kr 1323/21, również ze skargi skarżącej.
Nawet gdyby uznać, że niepodejmowanie przez skarżącą zatrudnienia wyczerpuje przesłankę rezygnacji z zatrudnienia, to w okolicznościach sprawy nie można także pominąć, że matka skarżącej posiada jeszcze trójkę dzieci zobowiązanych do alimentacji, a zatem rodzeństwo może wspólnie realizować obowiązek alimentacyjny.
Sąd I instancji podkreślił, że podziela dominujący w orzecznictwie pogląd, iż wykonywanie zatrudnienia przez dzieci osoby wymagającej opieki czy nawet zamieszkiwanie w innej miejscowości nie stanowią obiektywnej okoliczności przesądzającej o tym, że nie są one w stanie sprawować opieki nad rodzicem. Przesłanki obiektywne bowiem to takie, które są niezależne od woli, a na ich wystąpienie podmiot nie ma się żadnego wpływu. Takimi okolicznościami może być np. przebywanie w zamkniętym zakładzie leczniczym, innym zakładzie administracyjnym, w którym władztwo zakładowe ogranicza sposobność określonego postępowania, a także wiek połączony ze stopniem zniedołężnienia, który obiektywnie nie pozwala na podjęcie się opieki nad osobą niepełnosprawną.
Natomiast posiadanie rodziny, praca zawodowa, zamieszkiwanie w innej miejscowości niewątpliwie mogą utrudniać sprawowanie opieki nad osobą wymagającą opieki (w przedmiotowej sprawie – matką), jednakże okoliczności takie tego nie uniemożliwiają. Świadczenie alimentacyjne nie musi polegać na fizycznym sprawowaniu opieki nad osobą jej wymagającą, lecz może polegać np. na finansowaniu usług opiekuńczych. Taki pogląd prezentował WSA w Krakowie także w wyroku z 31 marca 2022 r., sygn. akt III SA/Kr 1323/21.
Sąd I instancji zauważył, że siostra skarżącej H. C. nie pracuje, jest na utrzymaniu męża, mieszka w [...]. Brat skarżącej Z. J. pracuje zawodowo. Drugi brat skarżącej K. J. pracuje w [...], a w Polsce ma miejsce zamieszkania w [...]. Okoliczności te w żaden sposób nie zwalniają rodzeństwa skarżącej z obowiązku alimentacyjnego wobec matki T. J. Rolą rodziny jest bowiem zorganizowanie wspólnie opieki nad osobą niepełnosprawną.
Nie sposób zatem przyjąć, w ocenie Sądu I instancji, aby w sprawie istniały jakiekolwiek obiektywne przeszkody w odniesieniu do rodzeństwa skarżącej w wywiązywaniu się przez nich ze swoich obowiązków alimentacyjnych, choćby poprzez zapłatę stosownych kwot pieniężnych, które albo umożliwią wynajęcie opiekuna, albo będą stanowić ekwiwalent wynagrodzenia dla skarżącej z tytułu faktycznego wykonywania przez nią czynności opiekuńczych wobec matki.
Sąd I instancji – nie kwestionując złego stanu zdrowia matki skarżącej i konieczności opieki nad nią - stwierdził, że prawidłowe jest stanowisko organu odwoławczego, że okoliczności sprawy uzasadniały odmowę przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia. Samo bowiem sprawowanie opieki nie stanowi, w świetle art. 17 ust. 1 u.ś.r., samodzielnej podstawy do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodła skarżąca, zastępowana przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej - p.p.s.a.) Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że brak jest związku pomiędzy rezygnacją z pracy w gospodarstwie rolnym przez skarżącą, a sprawowaniem przez nią opieki nad matką, podczas gdy w sprawie taki związek przyczynowo – skutkowy istnieje i przesądzające znaczenie ma pozostawanie bez zatrudnienia bez względu na to, czy oznacza ono rezygnację z trwającego stosunku prawnego, czy też niepodejmowanie pracy, co doprowadziło do niekorzystnego dla skarżącej rozstrzygnięcia.
W oparciu o powyższy zarzut skarżąca, zrzekając się przeprowadzenia rozprawy, wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie wniesionej skargi, alternatywnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania administracyjnego (powinno być sądowego), w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.
Pismem z 15 maja 2023 r. pełnomocnik skarżącej kasacyjnie, uzupełniając skargę kasacyjną, doprecyzował ją w zakresie zarzutu zarzucając zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. przez zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że brak jest związku pomiędzy rezygnacją z pracy w gospodarstwie rolnym przez skarżącą, a sprawowaniem przez nią opieki nad matką, podczas gdy w sprawie taki związek przyczynowo – skutkowy istnieje i przesądzające znaczenie ma pozostawanie bez zatrudnienia bez względu na to, czy oznacza ono rezygnację z trwającego stosunku prawnego, czy też niepodejmowanie pracy, co doprowadziło do niekorzystnego dla skarżącej rozstrzygnięcia.
Organ nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, albowiem pełnomocnik skarżącej kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a organ w ustawowym terminie nie zażądał jej przeprowadzenia. Dlatego też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W sprawie niniejszej nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności postępowania określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy, związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Stwierdzić należy, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.
Na wstępie wskazać należy na nieprawidłowe sformułowanie zarzutu skargi kasacyjnej polegające na braku przytoczenia w podstawie kasacyjnej naruszonego przepisu p.p.s.a. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami prawa materialnego, jak również niewskazaniu formy naruszenia przepisów prawa, tj. czy naruszenie prawa polegało na błędnej wykładni czy niewłaściwym zastosowaniu.
Skarga kasacyjna należy do wysoce sformalizowanych środków zaskarżenia. Podkreślenia wymaga, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę związany jest podstawami skargi kasacyjnej, nie ma obowiązku domyślania się, odpowiedniego dostosowania czy uzupełnienia tych podstaw. To wnoszący skargę kasacyjną określa granice kontroli orzeczenia sądu wojewódzkiego przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oznacza to także, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może samodzielnie uzupełniać, konkretyzować, uściślać, bądź w inny sposób korygować zarzutów kasacyjnych, a upoważniony jest jedynie do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Artykuł 176 p.p.s.a. reguluje elementy składowe skargi kasacyjnej, a zgodnie z § 1 pkt 2 tego przepisu jej obligatoryjnym elementem jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji (vide postanowienia NSA z 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; z 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; z 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04).
W ramach przesłanki z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej winien wskazać formę naruszenia prawa materialnego oraz przepisów p.p.s.a., które stanowiły podstawę prawną orzekania przez Sąd I instancji z odpowiednimi przepisami prawa materialnego. W rozpoznawanej skardze kasacyjnej takiego powiązana zabrakło, co powoduje, że omawiany zarzut skargi kasacyjnej jest nieprawidłowy przede wszystkim pod względem konstrukcyjnym.
Wprawdzie pełnomocnik skarżącej kasacyjnie w piśmie z 15 maja 2023 r. doprecyzował zarzut skargi kasacyjnej, wskazując na zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Jednak wniesienie tego pisma było procesowo bezskuteczne, gdyż pismo to zostało wniesione już po upływie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej. Uzupełnienie podstaw kasacyjnych może bowiem nastąpić tylko w terminie do wniesienia skargi kasacyjnej, po tym terminie można tylko uzupełniać lub przytaczać nowe uzasadnienie skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.).
Mimo wadliwie sformułowanego zarzutu skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny rozpozna ją merytorycznie, uznając na podstawie argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że postawiony zarzut dotyczy błędnej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.
W niniejszej sprawie istota sporu sprowadza się do oceny, czy występuje związek przyczynowy pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą a opieką nad niepełnosprawną matką.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Z niekwestionowanych ustaleń faktycznych sprawy wynika, iż matka skarżącej legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z [...] stycznia 2021 r. o zaliczeniu do znacznego stopnia niepełnosprawności. Orzeczenie wydano na stałe. Wynika z niego, że niepełnosprawność matki skarżącej istnieje od 55-go roku życia, natomiast ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 18 grudnia 2020 r. Jest ona niezdolna do pracy. Wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.
Z niespornych ustaleń faktycznych wynika także, iż matka skarżącej (urodzona w 1939 r.) na dzień wydania zaskarżonej decyzji miała ponad 83 lat, a obecnie ma ponad 85 lat. Jest wdową, jest osobą całkowicie leżącą, obłożnie chorą. Cierpi na demencję, nie pamięta żadnych faktów bieżących, widzi osoby z przeszłości, które nie żyją, nie rozpoznaje nawet skarżącej, która się nią codziennie opiekuje. Nie jest zdolna do żadnych czynności pielęgnacyjnych. Nie jest zdolna do ubrania się, czy rozebrania. Jest osobą leżącą wymagającą pełnej pielęgnacji. Nie jest w stanie trzymać w ręku ani talerza, ani kubka, nie jest w stanie ścisnąć tych przedmiotów w ręku. Skarżąca karmi ją łyżką, zaś napoje podaje łyżeczką. Bardzo słabo słyszy. Miała dwie operacje zaćmy. Wymaga stałej całodobowej opieki innej osoby.
W ocenie pracownika socjalnego przeprowadzającego wywiad środowiskowy matka skarżącej jest całkowicie zależna od skarżącej, nie jest w stanie wykonywać żadnych czynności samodzielnie. Wymaga całodobowej opieki ze strony innych osób, nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować. Opiekę taką zapewnia jej skarżąca.
Wskazać należy, iż zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. rezygnacja lub niepodejmowanie zatrudnienia musi pozostawać w bezpośrednim związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Zatem nie każda rezygnacja lub niepodejmowanie zatrudnienia stanowi podstawę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a tylko taka, która jest podyktowana opieką. Związek między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia, a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły. Jednocześnie opieka ta musi stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej – powodować faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub prowadzić do rezygnacji z zatrudnienia w celu jej sprawowania. W treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. ustawodawca nie zawęził charakteru sprawowanej opieki, w szczególności nie wskazał, aby opieka ta musiała być opieką stałą, wykonywaną bez przerwy, przez 24 godziny na dobę. Nie wskazał nawet na obowiązek zamieszkiwania opiekuna ze swoim podopiecznym.
Przyjmuje się zatem, że cel i istota świadczenia pielęgnacyjnego wskazują na konieczność sprawowania opieki ustawicznej nad osobą niepełnosprawną. Powinna ona być sprawowana codziennie, a opiekun winien pozostawać do dyspozycji podopiecznego, udzielając pomocy oraz wykazując ciągłą gotowość niesienia pomocy (vide: P. Rączka (red.), Świadczenia rodzinne. Komentarz, WKP 2021, uwagi do art. 17 oraz przywołane tam orzecznictwo sądów administracyjnych).
Z niekwestionowanych ustaleń faktycznych wynika, iż skarżąca jest bezrobotna, nie jest zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy. W ramach sprawowanej opieki wykonuje następujące czynności: przygotowuje wszystkie posiłki, karmi matkę osobiście łyżką (matka przyjmuje posiłki tylko od skarżącej, nie chce ich przyjmować od innych osób), a łyżeczką podaje jej napoje, kąpie na łóżku przewracając na boki, ubiera, przebiera, podaje leki, zmienia pampersy, zamawia wizyty lekarskie i pielęgniarskie, a także zapewnia rehabilitacje (codziennie z niewielkimi okresami przerwy), oklepuje plecy, przewraca z boku na bok. Wykonuje osobiście wszystkie opisane wyżej czynności wobec matki. Jest cały czas przy matce. Jeśli wychodzi z domy po zakupy, czy leki, to tylko na chwilę, ale stale jest pod telefonem. W tym czasie jej syn jest przy jej matce. Musi towarzyszyć matce w trakcie transportu do szpitala, czy na wizyty lekarskie, gdyż matka boi się innych osób, a przy niej się wycisza. Zaprzestała pracy w gospodarstwie rolnym od 26 lutego 2021 r.
W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji stwierdził, że niewątpliwie matka skarżącej wymaga stałej opieki, a skarżąca jej taką opiekę zapewnia. Nie budzi wątpliwości, że zarówno skarżąca, jak i jej matka, spełniają przesłanki, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., tj. na skarżącej ciąży obowiązek alimentacyjny, nie podejmuje ona zatrudnienia ani innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką, zaś jej matka legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ani organ I instancji ani organ odwoławczy nie zakwestionowały przytoczonych przez skarżącą we wniosku o przyznanie świadczenia okoliczności dotyczących sprawowania przez nią stałej opieki nad niepełnosprawną matką, czy też zakresu tej opieki.
Mimo tego Sąd I instancji uznał, że z uwagi na niespełnienie pozostałych przesłanek przyznania świadczenia, prawidłowe jest stanowisko organów orzekających o odmowie przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką.
Wskazać trzeba, że w art. 17 ust. 1 u.ś.r. ustawodawca przewidział dwie przesłanki przyznania świadczenia, tj. niepodejmowanie lub rezygnację z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki. Na równi z rezygnacją z zatrudnienia należy traktować niepodejmowanie zatrudnienia.
Sąd I instancji uznał, że brak jest związku pomiędzy rezygnacją przez skarżącą z zatrudnienia, a opieką nad matką, wskazując, że posiadany przez skarżącą areał użytków rolnych (23 ary) nie pozwala na tratowanie go jako gospodarstwa rolnego, a ona sama nie posiada żadnych urządzeń i inwentarza, które są związane z prowadzeniem gospodarstwa. Zatem skarżąca w tych warunkach nie mogła zrezygnować z pracy w gospodarstwie rolnym, albowiem go nie posiadała.
Takie samo stanowisko w tym zakresie zajął już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w prawomocnym wyroku z 31 marca 2022 r., sygn. akt III SA/Kr 1323/21.
Jednakże Sąd I instancji w warunkach niniejszej sprawy powinien rozważyć możliwość wystąpienia przesłanki niepodejmowania przez skarżącą zatrudnienia w związku z opieką nad matką. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika wprawdzie, że Sąd I instancji odniósł się do tej przesłanki, jednak powiązał ją z faktem posiadania przez matkę skarżącej jeszcze trójki dzieci zobowiązanych do alimentacji, wskazując na to, że mogą oni wspólnie realizować obowiązek alimentacyjny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego takie stanowisko Sądu Wojewódzkiego, w kontekście treści art. 17 ust. 1 u.ś.r., jest nie do zaakceptowania.
Podkreślić bowiem trzeba, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie określa tego, która z osób, tj. czy skarżąca, czy może ktoś z rodzeństwa, winna sprawować opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i jakimi kryteriami należy się kierować przy wskazaniu takiej osoby. W takiej sytuacji nie powinno być podważane, iż rozstrzygnięcie tej kwestii należy pozostawić samej rodzinie. W sytuacji zatem gdy jedno z uprawnionych w pierwszej kolejności dzieci podopiecznego zwraca się o przyznanie takiego świadczenia, to nie ma podstaw pozbawienia go tego prawa z tego powodu, że żyją inne dzieci osoby wymagającej opieki. Ustawodawca takiego wymogu nie przewidział w stosunku do osób należących do tej samej grupy alimentacyjnej. Wymóg ten dotyczy jedynie osób z różnych grup alimentacyjnych. W stosunku do pozostałych sytuacji znajdą zastosowanie ogólne zasady i przesłanki przyznawania tego świadczenia, a wśród nich przesłanka faktycznego sprawowania opieki.
Zatem w sytuacji gdy jedno z rodzeństwa, które w rzeczywistości sprawuje pełną opiekę nad rodzicem i z tego tytułu zrezygnowało z pracy bądź nie podejmuje zatrudnienia, ubiega się o świadczenie pielęgnacyjne, nie ma podstaw do pozbawiania go tego prawa z tego powodu, że żyją inne dzieci, które również taki obowiązek alimentacyjny mogą wypełniać, ale nie zwróciły się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyroki NSA z: 9 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 1397/23, 9 maja 2024 r., sygn. akt 1407/23; 9 maja 2024 r., sygn. akt 1471/23; 13 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 127/23; 30 stycznia 2024 r., sygn. akt I OSK 781/22; 9 stycznia 2024 r., sygn. akt I OSK 2449/22; 5 lipca 2023 r., sygn. akt I OSK 1576/22; 28 stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK 925/21).
Zatem stwierdzić trzeba, że z art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie wynika, aby przeszkodą do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego była okoliczność istnienia, oprócz skarżącej, rodzeństwa należącego do pierwszej grupy zobowiązanych alimentacyjnie i uprawnionych do złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w realiach rozpoznawanej sprawy, należy uznać, że zakres sprawowanej przez skarżącą opieki nad matką nie daje jej sposobności do podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Skarżąca bowiem codziennie wykonuje osobiście wszelkie czynności opiekuńcze nad matką w takim zakresie, który pozostaje adekwatny do potrzeb osoby niepełnosprawnej. Stan zdrowia matki skarżącej, osoby niepełnosprawnej, obłożenie chorej, całkowicie leżącej, z demencją, nie będącej w stanie samodzielnie zaspokoić swoich podstawowych potrzeb fizjologicznych, wymagającej pampersowania, mycia w łóżku, przewracania z boku na bok, podawania posiłków przy pomocy łyżki, podawania leków - wymaga bez wątpienia stałej przy niej obecności i podejmowania różnego rodzaju czynności opiekuńczych w różnych porach, w ciągu całego dnia przez cały rok.
Opieka ta sprawowana jest także w święta i dni wolne od pracy. Przy tym opieka ta daje poczucie bezpieczeństwa matce skarżącej. Zauważyć też trzeba, że skarżąca przez cały czas czuwa przy matce i pozostaje w gotowości do jej udzielenia wymaganej pomocy. Nawet, jeśli skarżąca nie wykonuje w danym momencie bezpośrednio czynności opiekuńczych, bowiem nie wymaga tego stan i potrzeba matki, to pozostaje w tym czasie w jej dyspozycji (przykładowo gdy wychodzi z domu na chwilę celem zrobienia zakupów, czy kupienia leków, to stale pozostaje pod telefonem), aby w każdej chwili służyć stosowną opieką i pomocą, co także, bez wątpienia, stanowi element sprawowanej opieki.
Mając na względzie zakres i charakter sprawowanej opieki nad matką, w pełni zrozumiały jest brak możliwości pogodzenia tej opieki z podjęciem przez skarżącą zatrudnienia, choćby w niepełnym wymierza czasu pracy.
Zatem, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy uznać, iż w niniejszej sprawie bezsprzecznie występuje związek przyczynowo – skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a sprawowaną przez nią opieką nad niepełnosprawną matką. Brak podejmowania przez skarżącą zatrudniania wywołany jest bez wątpienia koniecznością sprawowania opieki nad matką, a zakres i charakter tej opieki uniemożliwia podjęcie przez skarżącą aktywności zawodowej. Zatem całkowicie nieuprawnione jest stanowisko Sądu I instancji, jak i organu odwoławczego, o niewystępowaniu związku przyczynowo – skutkowego miedzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia, a sprawowaną przez nią opieką nad niepełnosprawną matką.
Sąd I instancji dopuścił się zatem naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię, akceptując stanowisko organu odwoławczego o braku związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą a opieką nad matką.
Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji weźmie pod uwagę ocenę prawną przedstawioną w niniejszym wyroku oraz okoliczność, że skarżąca spełnia wszystkie przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, po czym wyda stosowne rozstrzygnięcie, które uzasadni zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za mającą usprawiedliwione podstawy i na podstawie art. 188 w zw. z art. 193 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 182 § 2 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz decyzje organów orzekających obu instancji.
W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935) - 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania przed sądem I instancji oraz art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) tego rozporządzenia - 240 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.