Uzasadnienie
Przedstawione powyżej zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości wyłoniło się przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej w przedstawionym, następującym stanie faktycznym i prawnym:
Decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. wydaną na podstawie przepisów art. 145, 146 i 148 ust. 1–3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) a także powołanych w decyzji przepisów Ordynacji podatkowej Wójt Gminy Doruchów ustalił z urzędu Z. i R. W. opłatę adiacencką w wysokości 1065,50 zł z tytułu wzrostu wartości ich nieruchomości położonej w D. przy ul. Z., oznaczonej jako działka nr [...], będącego następstwem stworzenia warunków do podłączenia tej nieruchomości do nowo wybudowanej kanalizacji sanitarnej z przyłączami. Wzrost wartości nieruchomości organ ustalił na podstawie operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego J. M. na kwotę 2131 zł a stawkę opłaty adiacenckiej na 50% tej kwoty zgodnie z uchwałą Rady Gminy Doruchów nr XXXVIII/183/98 z dnia 19 czerwca 1998 r. w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej.
Odwołanie od tej decyzji wnieśli Z. i R. W. W następstwie rozpoznania tego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu, decyzją z dnia [...] dziernika 2006 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie organu I instancji. Uzasadniając tę decyzję organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Z akt sprawy wynika, iż kanalizacja sanitarna z przykanalikami oraz kanalizacja ściekowa z niezbędnymi urządzeniami została ukończona na ulicy Z. w D. do 15 lipca 2003 r. i w tym dniu nastąpił jej końcowy odbiór i przekazanie do eksploatacji. Trzyletni termin do wymierzenia opłaty adiacenckiej należy liczyć, zdaniem SKO, od tej daty i upływał on z dniem 15 lipca 2006 r. Organ stwierdził, iż termin do wniesienia tej opłaty będzie zachowany pod warunkiem, gdy do wskazanej daty zostanie wymierzona ostateczna decyzja, a więc taka, od której nie służy odwołanie w toku instancji.
Decyzja Wójta Gminy ustalająca odwołującym się opłatę adiacencką została wydana w dniu [...] lipca 2006 r. i doręczona stronom w dniu 12 lipca 2006 r. Wobec złożenia przez małżonków W. odwołania nie stała się ona jednak decyzją ostateczną do dnia 15 lipca 2006 r. i w tej sytuacji jej wymierzenie po tej dacie było już niemożliwe. Z tego względu organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił decyzję organu I instancji i umorzył prowadzone przez ten organ postępowanie.
Skargę od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu wniósł do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Poznaniu Prokurator Rejonowy w Ostrzeszowie, zarzucając naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a. oraz art. 145 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 26 czerwca 2007 r. skargę tę oddalił. Sąd w pełni podzielił zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wykładnię przepisu art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami i stwierdził, że ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić tylko wówczas, jeżeli przed upływem 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej zostanie wydana ostateczna decyzja o wymierzeniu takiej opłaty. Z bezspornych okoliczności rozpoznawanej sprawy wynika, że we wskazanym terminie została wprawdzie wydana decyzja organu I instancji, lecz nie stała się ona decyzją ostateczną, gdyż w ustawowym terminie, w dniu 24 lipca 2006 r. strona wniosła od niej odwołanie. Organ odwoławczy miał obowiązek fakt ten uwzględnić a wydana przez ten organ decyzja nie naruszyła prawa, w szczególności art. 183 § 1 pkt 2 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że przyjęta wyżej wykładnia przepisu art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest utrwalona w orzecznictwie sądowym oraz w doktrynie i powołał się na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodka Zamiejscowego w Poznaniu z dnia 19 lipca 2001 r., sygn. akt II SA/Po 738/00; z dnia 4 września 2001 r. sygn. akt II SA/Po 779/00; z dnia 5 lipca 2001 r., sygn. akt II SA/Po 589/00 i inne, a także na pogląd zawarty w Komentarzu do ustawy o gospodarce nieruchomościami, pod red. G. Bieńka, Wyd. Zachodnie Centrum Organizacji – Zielona Góra 2000, str. 212.
Wymieniony wyrok zaskarżył w całości skargą kasacyjną Prokurator Okręgowy w Kaliszu. Zarzucił mu naruszenie przepisu art. 145 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przez wadliwą wykładnię tego przepisu i przyjęcie, iż o zachowaniu trzyletniego terminu do ustalenia opłaty adiacenckiej decyduje data wydania ostatecznej decyzji w sprawie, podczas gdy termin ten określa końcową datę, w której decyzja taka może być wydana przez organ I instancji. Skarżący zarzucił nadto obrazę art. 145 § 1 i art. 151 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., w związku z art. 138 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a. przez oddalenie skargi, skutkiem czego było pozostawienie w obrocie prawnym wadliwej decyzji administracyjnej.
W związku z tym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Uzasadniając postawiony zarzut obrazy prawa materialnego skarżący powołał się na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2000 r. (sygn. I SA 1684/99, Lex 55738), z dnia 17 września 2003 r. (sygn. I SA 3451/01, Lex 149463), z dnia 13 grudnia 2001 r. (I SA 1278, Lex 80650), z dnia 14 czerwca 2000 r. (sygn. SA/Bk 1701/99, publ. ONSA 2001, nr 3, poz. 135) a także na pogląd zawarty w Komentarzu do ustawy o gospodarce nieruchomościami, pod. red. G. Bieńka, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2005, s. 457. Stwierdził też, że przyjęta w zaskarżonym wyroku wykładnia tego przepisu prowadziłaby do faktycznego skrócenia ustawowego terminu 3 lat i do możliwości różnego traktowania podmiotów znajdujących się w takiej samej sytuacji w zależności tylko od tego, czy wnoszą oni odwołania, czy nie korzystają z tego środka procesowego.
Rozpoznając wymienioną skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w sprawie wyłoniło się przedstawione na wstępie zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości. Przede wszystkim istnieje wątpliwość co do końca terminu z art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w aspekcie możliwości wydania w tym terminie decyzji ustalającej opłatę adiacencką. W kwestii tej w dalszym ciągu istnieje rozbieżność w orzecznictwie sądowym. I tak – oprócz wymienionych wyżej wyroków – Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 czerwca 2006 r., sygn. I OSK 1023/05 uznał, iż termin przewidziany w art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest terminem z zakresu prawa materialnego, co oznacza, że przed jego upływem opłata adiacencka powinna być ustalona decyzją ostateczną. Stanowisko to jest sprzeczne z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 maja 2007 r., sygn. II SA/Gd 161/07 (publ.
ONSAiWSA 2008, nr 4, poz. 68), Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 września 2008 r., sygn. I OSK 1328/07 i wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 czerwca 2007 r. sygn. I SA/Wa 146/07 (Lex nr 339995). W wyrokach tych wyrażono pogląd, że termin z art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest zachowany, jeżeli przed jego upływem zostanie ogłoszona lub doręczona decyzja organu I instancji w tym przedmiocie.
Wydaje się, że ostatnio prezentowany pogląd jest uzasadniony. Oprócz podniesionych argumentów w wyrokach prezentujących ten pogląd przemawia za nim zmiana przepisu art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wprowadzona ustawą z 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami i o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 141, poz. 1492).
W pierwotnym brzmieniu omawiany przepis posługiwał się terminem "ustalenie opłaty adiacenckiej". Na skutek jego zmiany obecnie brzmi on: "wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od..." Mając na względzie tę zmianę autorzy Komentarza do ustawy o gospodarce nieruchomościami, pod. red. G. Bieńka zmienili wcześniejsze stanowisko i obecnie uznają, iż "wszczęcie postępowania administracyjnego i wydanie decyzji przed upływem terminu przedawnienia jest skuteczne... także wówczas, gdy decyzja ta stanie się ostateczna po upływie 3 lat" (wydanie LexisNexis, Warszawa 2005, s. 457).
Dla rozstrzygnięcia powstałego w sprawie problemu prawnego konieczne jest też wyjaśnienie czy przed upływem trzyletniego terminu z art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami decyzja ustalająca opłatę adiacencką ma być wydana czy też doręczona stronie. Zarówno bowiem w doktrynie jak i orzecznictwie zarysowały się dwa możliwe sposoby interpretowania pojęcia "wydanie decyzji". W świetle pierwszego z nich, odwołującego się do elementów składowych decyzji i opartego na regułach wykładni literalnej, pojęcie to ogranicza się do sporządzenia decyzji zawierającej wszystkie konieczne elementy przez właściwy organ. Takie znaczenie nadała temu pojęciu uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 17 grudnia 2007 r. (sygn. I FPS 5/07, publ. w ONSAiWSA 2008, nr 2, poz.
22) wydana w związku z wykładnią przepisu art. 118 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa w stanie prawnym obowiązującym przed dniem 1 stycznia 2003 r. Przykładem odmiennej wykładni tego pojęcia są uchwały składów siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2000 r., sygn. FPS 10/2000 (publ. ONSA 2001, nr 2, poz.
56) i z dnia 15 października 2008 r. sygn. II GPS 4/08. Dokonując systemowej i celowościowej wykładni oraz uwzględniając charakter wydawanej decyzji i okoliczności, że wiąże ona stronę dopiero z dniem jej ogłoszenia lub doręczenia Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż decyzja administracyjna, jako akt zewnętrzny, musi być zakomunikowana stronie i jest to warunek wywarcia przez nią skutków prawnych dopiero od tego faktu.
Usunięcie wykazanych wyżej rozbieżności w orzecznictwie i udzielenie odpowiedzi na postawione na wstępie pytanie jest warunkiem rozstrzygnięcia skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie. Dlatego Sąd na podstawie art. 187 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi postanowił, jak na wstępie.